美国贫困多维性成因界定及其政策制定分析

王晓婷

(南昌大学 公共管理学院，江西 南昌 330031)

什么是贫困？这一直是一个世界性难题，对于世界上最富有的美国来说，尽管实施了很多高投入的社会福利项目以及很多反贫困的新举措，但贫困率仍旧居高不下，徘徊在15%左右。虽然在经济繁荣时期贫困率稍有降低，但每次经济衰退都会把贫困率拉回到15%的基准点。在美国发展一种理性的方法减少贫困，所面临的一个主要障碍是对问题的准确界定存在着争论。

一、美国贫困的行为界定：一种政治行为

在对待贫困这一问题上，用什么视角对美国贫困进行准确界定一直存在许多争论，有学者把贫困政策视为一种描述性的问题，倾向于将重要的冲突和问题模糊处理，有学者将贫困政策视为一种规范性的问题，采取这样的观点，倾向于暗示存在着一种解决社会问题的“正确”方法，而将贫困政策视为一种持续的政治斗争，是对贫困和社会中的其他社会福利问题解决方法的一种持续斗争行为。

在美国对贫困理解一直存在两种不同的声音：一是赞成由政府增加对社会福利计划支持的人们常常过高估计贫困人口的数量。认为尽管总体上评价美国是富裕的社会，可贫困仍然是持续存在的问题，这些人争论说，数百万的美国人正面临饥饿、住房不足、疾病医治困难等问题。这些人对贫困的界定实际上是在要求一种更宽泛、更多样性、更加持久的和扩大的公共福利计划。二是反对增加福利的人们认为，政府应该大力缩减美国贫困人口数量。认为贫困人口正随着时间的推移而减少。认为今天美国的穷人远比50年前的中产阶级要好得多，且以世界上许多社会的标准来衡量，美国的穷人也已经生活得很好了。认为美国的穷人如果能够充分利用现有的公共服务就完全可以不必忍受饥饿，可以医治的疾病也能够得到治疗。这些人相信，在美国人们只要有上进心就会有机会，所以，其要求尽可能缩小公共福利计划的规模，并且鼓励政策制定者去限制这些计划的数量和规模。

针对有关贫困的政治冲突，源于对问题的界定中存在的竞争。为影响政策制定，各种政治利益群体都试图使自己对问题界定被接受。正如政治科学家施纳茨耐德所认为的政治冲突不像学派间的辩论，对手预先都对问题的界定表示一致同意。事实上，给这类可以有两种或两种以上的选择性的问题下定义是权力的最重要的工具；对手之间很少能够就问题究竟是什么达成一致意见，因为权力已经介入到对问题的界定之中。①E. E. Schattschneider. The Semi-Sovereign People[J]. New York: Holt, Rinehart, & Winston, 1961.

二、美国对贫困的多维界定

美国作为世界上最富裕的国家之一，为什么在其经济繁荣时期，贫困率稍有降低，但每次经济衰退都会把贫困率拉回到15%基准点。尽管美国实施了很多高投入的社会福利项目以及很多反贫困的新举措，但美国的贫困率仍旧居高不下，需要人们去探寻造成贫困的多种原因。

(一)贫困是匮乏

将贫困视为匮乏——食品、住房、服装、医疗保健和维持体面的生活水平的需要得不到满足。(世界银行使用的是最贫困国家1.25美元/天，发展中国家2.0美元/天)美国官方定义：假定存在一个生活标准，低于这个标准的美国人被认为是“匮乏”的。社会保障署在1964年首次计算官方的贫困门槛采用的是经济学家莫利·奥珊斯基针对老年人的标准(家庭三分之一花费在食物上)，然而却成为了官方标准。②Dana Milbank. Old Flaws Undermine New Poverty-Level Data[J]. Wall Street Journal, Octobe5, 1995.这种贫困定性解释的不足之处在于：

第一，只包括现金收入(如工资、社会保障和公共救助支票以及银行存款利息等所有的税前收入)，而不包括实物补贴。例如，医疗照顾、食品券、学校午餐和公共住房。如果实物补贴像现金收入一样计算穷人数量将会比官方数据要少。

第二，没有考虑到不同地区生活支出的差异。不同经济发展地区之间的消费会产生巨大的差异。

第三，没有考虑家庭资产问题。一个还清了抵押贷款的老年人家庭不会像买了房子的青年人家庭在住房上有巨额支出。

第四，没有考虑与工作相关的支出。例如，照顾孩子的费用或交通费用。

第五，没有认识到收入在贫困标准以上有特色情况或困难——慢性病、巨额债务或其他问题——的家庭的需要，这样的情况会大量消耗收入并使他们没有足够的生活必需品。

第六，家庭收入的1/3花费在食物上变得过时。在今天，低收入家庭在食物上的花费大约是预算的1/6[1]129。

(二)贫困是因为文化

贫困是一种在一个能使自身永久存在的循环中，由一代人传给下一代人的“生活方式”。这种贫困文化观念包含的不仅是收入低，还包括歧视、疏远、冷漠的态度，以及缺乏激励和自尊。这些态度使那些穷人很难抓住适合他们的向上流动的机会。穷人收入的增加并不能对其失业状况、缺少激励和教育机会、家庭生活不稳定、犯罪或者其他社会问题的形成产生影响。

哈佛大学政府系教授班菲尔德，主张贫困确实是“当前的取向”的产物[2]，认为“被贫困文化绊住的个人就没有能力再为将来作打算了，他们无法为了对将来有利而牺牲眼前的利益，或是为了获得成功而进行一些培训”。其承认，一些人之所以会经历贫困是因为非自愿的失业、长期的疾病、养家糊口的人去世或者其他的一些不幸事件。但班菲尔德认为，即使有着再严重的灾难，这种贫困也不是道德品质低下、堕落或者因自己的原因使贫困长久持续借口。有一些人无论外部环境怎样都将是贫困的，因为这些人生活在一种持续了数代的贫困文化中，这些人在心理上无法为将来做好打算。增加收入也不能改变其生活方式，额外的金钱被其花在不必要或者无意义的东西上。

对于贫困文化还有其他一些有争议的观点。尼古拉斯·莱曼将美国主要由黑人居民组成的内城区存在的赤贫归结为一个人类学上的原因——此处的居民拥有许多美国南方乡村的传统。作为小佃农，这些黑人没有能力拥有财富、节约金钱、维持稳定的家庭关系或者接受教育。莱曼声称，这些生活方式一直沿用至今。①Nicolas Lemann. The Origins of the Underclass[J]. Atlantic Monthly, June1986.贫困文化观点的反对者争论说，这种观点转移了人们对当前贫困状况的注意力，转移了人们对当前导致家庭不稳定、发展方向和穷人的其他生活方式问题的注意力。

研究贫困的学者奥斯卡·刘易斯提出了“贫困文化”理论，通过对拉丁美洲贫困家庭的研究，认为贫民已经在经济上被边缘化了，他们没有机会进入上流社会[3]85。这些人处于边缘地位，已经逐步适应了自己的行为与价值观。由此形成的贫民文化具有情绪冲动、控制性差、及时享乐、无助以及自卑的特点。这种文化特征在贫民社区中表现为大量的女性户主家庭的存在、性滥交行为、犯罪以及拉帮结伙。尽管刘易斯承认是社会体制因素导致了上述行为，但贫民的价值观和行为方式将随着时间的推移逐渐传播给下一代，成为导致贫困的原因之一。

一个人小时候贫困是否意味着长大后也会陷入贫困？父母收入的多少，会通过代际流动影响自己子女的收入。最常用的方法是通过代际弹性值来衡量儿童未来经济状况与其父母目前经济状况之间的关系，即父母收入对子女未来收入影响大小的参数，又称回归系数。若父母收入增加1%，弹性数值能够反映出子女收入增加的百分比值。数值越大，表明子女未来经济状况与父母经济状况的联系就越密切。

代际弹性值可以通过父母收入与子女收入的对比差异进行估算。迈尔斯·乔拉克对抚养18岁以下未成年儿童的美国家庭进行了上述研究[4]。通过对家庭收入进行排序，结果表明，排名前20%家庭的收入是排名后20%家庭的12倍。如果代际收入持续比率为1，那么父母的收入优劣程度将完全转移给其子女。也就是说，排名前20%的家庭子女的收入将是后20%的家庭子女收入的12倍；如果代际收入持续比率为0，那么对于上述所有家庭，其父母的收入优劣状况都不会对其子女产生影响。乔拉克指出，美国的代际弹性值介于0.4—0.6之间，因此，上述排名前20%家庭中的子女收入为后20%家庭子女收入的2.70—4.44倍。或者说，在代际弹性值的变化区间内，排名前20%家庭，其收入为收入最低父母的12倍)的子女未来收入约为后20%家庭子女收入的3—4倍。通过比较得知，排名前20%家庭的子女收入优势与父母相比锐减一半左右。贫困对人产生的影响不仅在一代人身上，还会影响到一个家族的多代人。

(三)贫困是因为剥削

有学者将贫困界定为：统治阶级的一种剥削形式。社会学家赫伯特·甘斯认为：贫困满足了美国中高层阶层人们的多种功能需求，例如，提供廉价的劳动力资源等。事实上，有相当数量的处于贫穷状态的人至少是在做非全时的工作如表1所示，他们没有赚到足够的钱来摆脱经济困境[5]。甘斯的意思是，因为统治阶级要使这些人生活更加舒服，所以，其要使贫困存在。如果中产阶级和上层阶级通力合作，贫困是可以被消除的。

表1 家庭收入总数五等分法中每个等级及收入最高的5%的家庭的收入总和的分布状况

有其他学者观点也是以阶级为基础论述贫困的本质，称美国为“颠倒的福利国家”，因为“在这个复杂的系统中，那些最需要帮助的人得到的最少，而那些最不需要它的人得到的却最多[6]”。这些学者认为，所有的美国人，穷的或是富的，都能从政府福利计划中获益。穷人或是比较贫困的人接受的政府帮助是通过被称为对贫困家庭的临时救助、补充营养援助(食品券)、医疗补助及所得税抵免等计划获得的。中产阶级接受政府的帮助主要是以住房抵押贷款和联合税收优惠的形式，以及通过教育津贴来获得的。富人接受政府帮助是通过获得各种各样的所得税优惠、政府合同及商业和工业的补助金来实现。不同的是，政府对穷人的帮助被称为“福利”，而政府对于富人的帮助则被称为“划算的买卖”——对于经济和国家的一种投资。归根结底就是，穷人所接受的只是所有政府帮助中极少的一部分。更多的政府帮助被转到中产阶级和上层阶级那里去了。

不同学者的观点帮助人们了解到关于贫困问题，确实存在着等级的差异。上层阶级不会故意剥削穷人，但其有时会表达一种家长式的态度。尽管普遍来说上层阶级的人们几乎完全不了解穷人的生活，但知道对于穷人们来说“什么才是最好的”。此外，不论穷人是否能够真正获得帮助，上层阶级的人们都会经常参与慈善活动并慷慨地资助福利计划，以此来证明其理想主义和“社会改良主义”。

(四)贫困是因为结构

贫困学区拥有的资源一般来讲都会比富裕地区少，因而无法为其青年市民提供像富裕地区一样好的教育资源。一般来讲，医疗保健和其他服务在比较贫困的社区都无法很好地组建起来。缺乏获得医疗保健和其他资源的途径，也导致了更难摆脱的贫困环境。诺贝尔获得者纲纳·谬达尔(Gunnar Myrdal)创造了下层阶级(underclass)这个词来描述这样一些人：他们无法经受国家经济结构的风云变幻，无法在越来越依赖高端技术和受过良好教育工人的市场中谋求职位。今天被用来特指那些居住在黑人、穷人和其他少数族群的人为主的社区中的人，这些人群的特征就是长期失业、长期依赖福利、全面的社会解体，以及高发的街头犯罪[7]。这个术语引起了广泛的争论，既因为其贬义性含义，也是因为其没有分辨出穷人之间的差异。所谓的“下层阶级”的成员也被叫做“贫民窟的穷人”，被给予相当大的关注，是因为其处在作为大多数公民生活一部分的主流社会、经济、政治之外了。

(五)贫困是因为缺乏人力资本

经济学家经常用人力资本理论(Human Capital Theory)解释贫困。这一理论解释了在自由市场经济中的收入变化是生产力不同的结果。

1.贫困问题与贫困群体的受教育程度密切相关

穷人没有人力资本——知识、技术、训练、教育，能够让其在自由市场中出售给雇佣者。数据表明，高中以下学历贫困率31.4%，高中学历14.8%，大学肄业10.6%，大学学历3.5%，高中以下学历贫困率是拥有高中学历群体的两倍以上[3]17。

2.缺乏劳动能力是贫困最主要的原因

失业的人中有22%穷人，全时工作的人中只有2.6%是穷人形成了鲜明对比[1]140。许多穷人是儿童，通过增加这些人或其父母的就业机会是有希望使其摆脱贫困的。

3.歧视对贫困产生的直接影响

对妇女和特定种族或民族群体的歧视对贫困产生直接影响，也是学者考虑的对象。一些收入差异是由不同群体间的教育程度造成的，这是事实。然而，即使控制了教育年限，还是可以观察到差异的存在。以全时工作为例，在每一个教育水平上，黑人男子和西班牙裔男子的工作都要比白人男子少。如果人力资本理论是能够无条件地采用，人们就不会看到存在于相同教育程度的黑人和白人之间的差异了。

三、多维界定下的美国反贫困对策

反贫困计划的目的在于减轻由市场经济导致的失业、能力欠缺、低收入以及其他物质匮乏造成的不良影响。反贫困计划构成了社会的“安全网”，其中各类项目的享受及福利津贴方案却不尽相同。通过对各类项目的综合考察和分类研究，可以得出其覆盖率和慷慨度的发展趋势，而正是各类项目的共同作用，导致“安全网”对不同的家庭产生不同影响。

(一)社会保险

社会保险项目几乎覆盖全美，凡是对各类保险项目按要求缴费的个人(或雇主)，均可获得收益。从会计学角度来看，社会保险项目的支付机制是将社会保险的税收转移到信托基金，再通过信托基金支付参保人应得的保费。

美国政府的社会保险项目主要指美国老年社会养老保险项目、联邦医疗照顾项目、失业保险、劳工补偿及伤残保险项目(Diability Insurance, DI)。过去，正是由于老年社会养老保险项目和联邦医疗照顾项目资助金额的提高，使社会保险总体的资助金额有所上升。社会保险将为退休、失业、伤残或工伤民众提供一定补助。虽然老年社会养老保险项目可能会使国民储蓄水平有所下降，加快人们退休速度，削弱失业人群再就业动力，但就目前来看，老年社会养老保险项目不会对未婚生育子女以及单亲现象的增加起到推动作用。伤残保险可能是一个例外，但伤残保险也不会促使民众在受助期外继续享受资助服务。(伤残补助有时间限制)因此，社会保险的运行原理与动机与要求个人承担责任的社会准则相一致。老年社会养老保险项目以及联邦医疗照顾项目削弱了成年子女对其父母的关爱和责任，这种现象在美国这两代人身上体现的非常明显，十分普遍。

在实施社会保险时，要注意避免保险出现逆向选择的情况。通常情况下，个人很难对长寿、绝症、失业、等突发状况提供自我保障。由于逆向选择的原因——突发状况风险最大的个人与家庭倾向于购买保险以求自保，这就使得这些投保的产品无利可图，没有吸引力；而风险不大的个人与家庭则不会购买保险——导致私人保险市场运行不佳。由政府管理运行的社会保险项目，基本覆盖所有美国人口，具有统一的规则与补贴，因此，通过集中强制投保能够克服私人保险市场中的逆向选择问题，帮助民众获取更加优质的保险服务。

(二)家计调查转移支付项目

家计调查福利项目没有缴费机制和来源，通过国家税收为那些收入或资产低于某一贫困标准的民众提供有限的福利资助。有些项目有享受资格的规定，这些项目无须考虑预算成本，例如，医疗救助计划、食品券项目，凡具有申请资格的民众均可获得补助。另外一些家计调查项目，只有在美国国会或各州的拨款分配完毕之后政府才提供资助，有些人即使有资格享受该项目但并没有得到该项服务如州儿童医疗照顾项目、第八项住房凭证项目及对贫困家庭的临时援助项目。家计调查福利项目具有明确的反贫困目的。总的来说，在政府财政预算中，家计调查福利项目所占比重要小于各种社会保险项目。

(三)工作家庭政策

美国家庭结构一直在发生变化。1975年，有2/3的美国儿童拥有一位家长全职料理家务，照看子女，而今天这个比例仅占1/4，有整整一半的儿童家长双双工作，1/4的儿童与一位有工作的单亲家长生活在一起[8]。经济衰退后，经济动荡导致家庭情况发生变化，家庭政策也应随之进行调整。

工作家庭政策旨在解决家长，尤其是单身母亲在工作和照看子女方面存在的矛盾。从理论上来讲，这一政策旨在帮助家长不中断工作，使其工作时间更长，并在短时间内取得较高的收入，在未来享受更客观的收入增长。但在实际生活中，却常常缺乏这样的政策，尤其是在低收入家庭从事最多的底薪工作领域经常欠缺这种政策变革。美国约有15%的劳动者(约1500万人口)需值晚班、上夜班或倒班，或接受不规律的工作日程安排和时间要求。①美国劳动统计局,“Workers on Flexible and Shift Schedules in May 2004”，2005，Washington，DC：United States Department of Labor.在这种工作时间不规律的情况下，如果低收入家庭中子女或其他家庭成员患有残疾或慢性病，那么该家庭面临的挑战更是无以复加。

为了平衡工作和家庭生活，美国的工作家庭政策实施包括：(1)育婴休假。父母在新生儿出生或新领养子女后可享受一段保留工职的假期。该假期普遍都是带薪的，否则许多父母也无力承担这段时间的经济压力。(2)弹性工作制。弹性工作时间对于职场父母来说是最有价值的福利之一，尤其是对于想法设法极力平衡工作和养育子女责任的单亲父母而言，更是意义重大。(3)儿童托管。在美国，幼儿直到5岁才开始上学，而且即便是上了学，每天在校时间也只有6个小时左右。这就意味着相当一部分时间需要由职场父母给予照顾，再加上许多家长，尤其是低收入家长时间不确定或不规律，从而使照顾子女变成了棘手问题。如果提供优质的儿童照顾，那么将对儿童的发展具有重要意义。特别对于低收入家庭，能否提供儿童照顾、能否负担儿童托管的费用、能否保障儿童照顾的质量，给儿童托管政策提出了挑战。(4)发放儿童津贴政策。该政策提高了所有抚养未成年子女家庭的收入；以抚养未成年子女家庭为主要目标的收入支持政策，如劳动所得税抵免，主要是针对有工作且收入低的家庭；以及其他为抚养未成年子女家庭提供的收入支持政策。

(四)提高贫困儿童的学习成绩

成年人规避贫困的最有效方法之一就是接受良好的教育。学历较高、求学时间较长的群体要比人力资本投资较低的群体收入更丰厚。经济学家认为，学校教育能提升人的创造力，而薪金与生产力则直接挂钩。有研究表明，对儿童早期的投资将会取得很大的回报，因新学校的建立而每多接受一年小学教育的人，其收入将提高约8%。这一针对教育回报的估算，与美国的普遍情况十分类似[9]。

广义上看，贫困生多的学校主要存在以下问题：一是以贫困和少数族裔儿童为主要生源的学校，资源匮乏，不能满足办学的需要；二是以贫困和少数族裔儿童为主要生源的学校，缺乏大幅提升学生学习效果的能力；三是以贫困和少数族裔儿童为主要生源的学校，没有充分灵活的奖励机制或空间提升师资力量；四是学校发挥的作用有限。

为提高贫困儿童的成绩，在经济资源有限的情况先，教育政策制定中有以下几点应该享有优先权：一是提高对贫困儿童早期教育的投资。研究表明，针对贫困儿童实施的早期教育项目能够在短时期内提高儿童的学习成绩。在某些情况下，也能改善儿童一生的机遇。更重要的是，此类项目产生的效益足够证明其投入物有所值。二是充分利用“不让一个儿童落后”项目提供的机会，更好地实施问责改革来提升贫困儿童学习成绩。三是为教师提供奖励机制，激发其在有力的研究基础指导下采取行动，同时，积极努力发展和认定有效的教学管理体制。四是继续支持和评估各种公立学校。

许多反贫困政策注重强调帮助成年人脱离贫困。这些政策往往招来争议，因为其反映出一个无法逃避的两种极端现象，一方面，希望帮助身处不幸中人的愿望，另一方面，鼓励工作努力，惩罚不进行社会生产行为的机制。与此相对的，成功的教育政策则不一样，不仅通过训练贫困儿童培养其成年后的生产力，从长计议削减贫困，而且促进经济增长，扩大繁荣成果共享范围。同时，教育干预受到有力的道德保护。弱势儿童不应该由于无法选择的出生情况而受到惩罚，改善教育政策是防止类似情况发生的最好方式之一。

四、启示

消灭贫困是全世界所有国家的愿景，虽然美国在政治制度、经济发展水平上与我国有所不同，但美国消除贫困的有效政策值得借鉴学习。在对美国贫困成因和贫困政策进行分析时，可以看到在减贫政策中富有成效的减贫措施是对教育政策的支持，所有的迹象表明，着重解决有劳动能力的成人的贫困问题，并不会取得积极的效果。贫困政策最好的效果来自于对贫困人口的下一代的教育，这类政策不仅能教会其如何成为一个优秀的学生，而且还能引导其将来如何成功。在美国，最为成功的抗击贫困的政策，是那些能够减少儿童在成年后遭受贫穷侵害的儿童政策。