跨域危机应对体系建设

周望 程帆

摘  要：在开放性与流动性日趋明显的现代社会，危机的跨域性愈发显著，如何构建灵活高效的跨域风险应对机制，提高我国跨域危机应对能力，成为当前应急管理研究的重点。日本首都圈已经积累了针对跨域风险应对的成熟合作经验，文章从“一案三制”视角出发，通过对中日首都圈跨域危机应对体系建设现状进行梳理和比较发现，我国首都圈在跨域危机应对预案、体制、法制、机制建设中存在一些问题，未来还需要从建立风险评估基础上的危机应对体系、完善跨区域应急预案体系、建立整体性跨域危机应对体制、完善跨域危机应对的法律体系、拓展跨域危机应对参与主体5个方面加以改进。

关键词：跨域危机应对;中日首都圈;京津冀;一案三制

中图分类号：D63;X4 文献标识码：A

DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2021.05.01

Construction of Transboundary Crisis Response System

——Based on the Comparison of China and Japan Capital Circle

Zhou Wang  Cheng Fan

（Zhou Enlai School of Government，Nankai University，Tianjin，300350）

Abstract：With the openness and mobility of modern society becoming more and more obvious，the transboundary characteristics of crises is increasingly significant. How to build a flexible and efficient transboundary risk response mechanism and improve our country's transboundary crisis response capabilities has become the focus of current emergency management research. Japan's capital circle has accumulated mature cooperation experience for transboundary risk response. From the perspective of“one case and three systems”，the article sorts and compares the current situation of the construction of the transboundary crisis response system in the capital area of China and Japan，and finds that Chinese capital circle has some problems in the construction of transboundary crisis response plans，systems，legal systems and mechanisms. In the future，it is necessary to establish the crisis response system based on risk assessment，improve the transboundary crisis response plan，management and legal system，and expand the participants in transboundary crisis response.

Key Words：Transboundary crisis Response;China and Japan capital circle;Beijing-Tianjin-Hebei;One case and three systems

一、问题的提出

21世纪以来，越来越多的事实和经验表明人类正在进入一个贝克所预设的“风险社会”，风险社会一个重要特点就是风险在影响和后果上的延展性——“其空间影响是全球性的，超越了地理边界和社会文化边界的限制，其时间影响是持续的，可以影响到后代”[1]。随着全球化、工业化、城市化进程的加快，现代社会因关键基础设施的互联而逐渐网络化，致灾因子的影响会沿着关键基础设施出现传导，一地发生的突发事件，其物理影响会快速向其他区域特别是相邻区域迅速扩张。[2]因此，在开放性与流动性日趋明显的现代社会，其危机的跨域性也愈发显著。2003年中国遭遇SARS病毒疫情、2005年美国遭遇卡特里娜飓风、2011年日本发生福岛核泄漏事故以及2020年席卷全球的新冠肺炎疫情等，均呈现鲜明的跨地域特征，这对传统的区域危机治理格局提出了挑战。

《中华人民共和国突发事件应对法》明确规定，我国建立统一领导、综合协调、分類管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。“属地管理”的特性使风险一旦呈现跨域特征，即容易产生应急响应慢、应急联动难等问题。当前，我国在跨域风险治理层面已经做了一些有益尝试，主要表现为地方政府间合作协议的签署，如2008年的《粤港应急管理合作协议》、2009年的《泛珠三角区域内地九省（区）应急管理合作协议》、2010年的《江苏安徽山东河南应急管理工作合作协议》、2011年的《江西省与湖北省应急管理合作协议》和《东北四省（区）应急管理合作协议》、2014年的《北京市天津市河北省应急管理工作合作协议》等，但仍存在跨域灾害应急联动协调力与资源整合力不足[3]、区域应急协同缺乏整体性[4]、应急合作机制缺少法律保障[5]等问题。因此，如何构建灵活高效的跨域风险应对机制，提高我国跨域危机应对能力，成为当前应急管理研究的重点。

针对跨域风险应对，部分国家和地区已经有了相对比较成熟的治理经验。美国早在20世纪80年代末便开始逐步建立和完善《州际应急管理互助协议》（Emergency Management Assistance Compact，简称“EMAC”），欧盟从2001年开始建立成员国之间的民事保护机制，以应对各种跨国威胁。[6]习近平总书记在2019年11月中共中央政治局第十九次集体学习时强调，要“发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理的有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化”。可见，总结和借鉴国外跨域风险应对机制的实践经验，对完善和提高我国的跨域风险应对体系和能力具有重要意义。基于此，笔者以中、日首都圈为例，运用比较分析法对中、日首都圈的跨域危机应对体系建设现状进行了梳理和比较，发现我国在跨域危机应对中存在的问题，在借鉴日本经验的基础上提出完善我国跨域危机应对体系的对策建议。

二、中、日首都圈跨域危机应对合作概况

首都是一个国家的心脏、首脑和中枢，承担着维护国家政治和经济安全的重任。切实保障首都安全，推进首都应急管理体系和应急管理能力现代化，对于维护整个国家的政治稳定都具有重要意义。我国的首都圈即京津冀地区，包括北京、天津以及河北的保定、廊坊、唐山、石家庄、邯郸、秦皇岛、张家口、承德、沧州、邢台、衡水、定州、辛集共15個城市。京津冀地区的应急管理合作可以追溯到2006年。2006年12月12日，首届“华北地区地震应急区域协作联动联席工作会议”在北京召开，会上，北京、天津、河北、山西、山东、河南、内蒙古7省地震局共同商讨了地震应急救助联动的8项制度，建立了地震应急区域协作联动机制。随后，京津冀在消防武警、食品安全、大气污染等领域也进行了一定的应急合作探索。但此时的应急合作大多属于广域合作，除北京、天津、河北外还包括华北地区和东北地区的一些省、市。

2014年，中央经济工作会议将京津冀协同发展列为国家重大发展战略。同年6月，北京市卫生和计划生育委员会、天津市卫生局、河北省卫生和计划生育委员会共同签署了《京津冀突发事件卫生应急合作协议》，开展了公共卫生领域区域应急协同的探索;8月，三地应急管理部门签署了《北京市、天津市、河北省应急管理工作合作协议》，建立了省级跨区域综合应急管理合作机制，正式开启了首都圈应急管理协同发展道路。此后的多年间，京津冀各领域和各部门进行了相应的协同探索，通过对京津冀相关政府网站和权威媒体报道进行检索，可以查阅到京津冀地区签订的应急合作协议和合作文件（见表1）。从表1中可以看出，2014年以来，京津冀地区在自然灾害、事故灾害、公共卫生事件、社会安全事件等各类突发事件领域都进行了一定的应急合作探索。目前，京津冀地区跨域危机应对体系已经初步建立，未来还需要在实践的基础上不断完善。

日本首都圈一般是指“一都三县”，即东京都、神奈川县、千叶县、埼玉县，但在跨域危机应对实践中，东京都大多是与周围八县市共同合作，同时，“九都县市首脑会议”也被称为“首都圈首脑会议”。笔者将日本首都圈的范围限定为九都县市，包括东京都及其周围的埼玉县、千叶县、神奈川县、横滨市、川崎市、千叶市、埼玉市和相模原市。相比于京津冀，日本首都圈的应急合作经历了漫长的历程，早在1990年东京都就与周围的埼玉县、千叶县、神奈川县、横滨市、川崎市五县市缔结了《六都县市灾害时相互支持的协定》，随后千叶市、埼玉市及相模原市也分别加入其中，并于2010年缔结了《九都县市灾害时相互支持的协定》。根据协议规定，当九都县市地区内发生灾害且受灾地不具有独立应对的能力时，其余都县市应该帮助受灾地进行应急处理和应急恢复，共同维护首都圈的安全。此外，日本首都圈还建立了九都县市首脑会议防灾危机管理对策委员会，负责区域危机的调查和准备工作，形成了以九都县市为基础的防灾都市圈。日本首都圈在长期的应急协同中积累了成熟的合作经验，也建立了完备的合作体系，其先进的区域应急管理经验值得我们去研究和借鉴。

三、中、日首都圈跨域危机应对体系比较

“一案三制”是基于四个维度的一个综合体系：体制是基础，机制是关键，法制是保障，预案是前提，它们具有各自不同的内涵特征和功能定位，是应急管理体系不可分割的核心要素。[7]因此，构建跨域危机应对体系应以“一案三制”指导，笔者以此为分析框架，从预案、体制、法制、机制四个维度出发，对中、日首都圈跨域危机应对体系进行了比较。

（一）跨域危机应对预案比较

我国的应急管理预案体系是按照“国家—地方”框架进行编制的，即国家制定总体应急预案，各省、市、县级政府在国家预案的基础上，结合本地区实际情况进行适当的修订或者完善，最后形成各自的应急预案。当前，京津冀各自都建立了分层次、分领域的应急预案，从单个行政区来看，已经形成了完整的预案体系，但是针对跨域风险协同应对预案的建设还处于起步状态。

《突发事件应急预案管理办法》第7条规定“鼓励相邻、相近的地方人民政府及其有关部门联合制定应对区域性、流域性突发事件的联合应急预案”。自2014年《北京市、天津市、河北省应急管理工作合作协议》签订以来，京津冀地区也零星出台了一些区域应急预案：2015年，北京市突发事件应急委员会、天津市突发事件应急委员会、河北省突发事件应急管理工作领导小组联合印发了《京津冀冰雪灾害天气交通保障应急联动预案》，成为京津冀三地第一份省级突发事件应急联动预案;2017年，通州区、武清区、廊坊市发布了《通武廊生产安全事故应急联动预案》;2017年，京津冀地区发布《京津冀协同应对事故灾难工作纲要》，规定三省（市）每3年联合编制修订并发布《京津冀区域生产安全事故应急联动综合预案》。此外，为实现京津冀地区各地方应急预案的衔接，京津冀三地商定，一地修订应急预案时邀请其他两地人员参与。[8]以天津市为例，在2019年《天津市重污染天气应急预案》（简称《预案》）的修订过程中，天津市生态环境局先后征求了13个重污染天气防治成员单位、16个区政府以及北京市、河北省生态环境部门的意见，经汇集整理后，面向社会公开征求意见，组织专家进行了论证，完成了《预案》的第六次修订。[9]京津冀地区在预案编制和预案衔接上都建立了一定的协同机制，但总体来看，京津冀预案协同尚处于起步阶段，跨域应急预案仅出现于个别领域，预案数量极少，尚未形成完整的体系。

日本政府非常注重应急预案的制度性设计，构建了系统连贯、规范明晰、相互衔接的预案体系。[10]日本的防灾计划分为3类：1.防灾基本计划，即由中央防灾会议制定的全国应急管理领域的最高层计划;2.防灾业务计划，即由指定行政机构制定的计划;3.地区防灾计划，即由都道府县及市町村的防灾会议结合本地区的实际情况制定的防灾计划。为实现相邻地区的应急预案衔接，日本政府规定由相邻地区的当地政府共同制定“区域防灾计划”。根据日本《灾害对策基本法》，“两个或两个以上地区的居民可以共同向都道府县防灾会议提议制定区域防灾计划”“都道府县防灾委员会根据防灾基本计划，制定有关地区的区域防灾计划，并每年进行审议，并在认为有必要的情况下修订，区域防灾计划不得与防灾工作计划相抵触”。为保障首都圈的安全，东京都与周围九县市在评估当地最容易发生的跨域灾难的基础上，制定了《广域防灾计划》（地震）和《广域防灾计划》（风水灾害）两篇，成为灾害发生时九县市通用的具体行动指南。

与京津冀地区相比，日本首都圈在跨域应急管理预案编制上表现出以下特点：1.以风险评估为基础的预案编制方法。日本政府把风险分析与评估作为增强应急预案针对性和实用性的基本方法。[10]与京津冀地区对交通保障与生产安全事故等领域的关注不同，日本首都圈更加注重地震和风水灾等自然灾害预案的编制，这与日本首都圈常发的灾害类型相适应，是在风险评估的基础上做出的选择。以地震為例，2013年日本地震研究委员会调查显示，未来30年内将有70%的可能发生“首都直下型地震”，东京的江户川区和江东区预计地震强度为7级，千叶，埼玉和神奈川3个县的地震强度预计为6级甚至更高。中央防灾会议首都直下地震对策专门调查会估计，在“首都直下型地震”中死亡人数将超过12万人，倒塌的房屋将超过85万栋。正是在这样精确预测的基础上，日本首都圈将地震作为风险预防的主要领域，编制地震应急预案，加强地震灾害的应急准备。2.应急预案的综合性特征。日本首都圈的预案编制以综合性灾害为主，内容涉及该项灾害预防的各个方面。相比之下，京津冀地区预案的体量较小，针对同一灾害各部门都会从自己的职能领域出发编制各自的应急预案，缺乏一个综合性的预案进行引领和协调。3.预案的法制化特征。日本在《灾害对策基本法》中对区域防灾计划的编制进行了规定，相比之下，京津冀地区的应急预案编制则缺乏相应的法律规范。

（二）跨域危机应对体制比较

联席会议是京津冀地区应急管理合作的组织基础。根据《北京市、天津市、河北省应急管理工作合作协议》，京津冀三地建立联席会议机制，每年召开1次联席会议，分析研判三地公共安全形势，研究决定应急合作事项。[11]会议由三地应急办轮流主办，主办方设置秘书处，负责会议筹备、牵头落实各项会议决定等，于2014年和2015年分别召开了京津冀应急联动第一次和第二次联席会议。为加强各领域的应急管理协同，京津冀各部门针对不同灾害领域也建立了相应的联席会议制度。例如，三地交通部门主办的京津冀交通应急联动合作联席会议、安监局主办的京津冀安全生产应急工作联席会议、环保部门主办的京津冀环境执法与环境应急联动工作机制联席会议、食品药品安全部门主办的京津冀食药安全区域联动协作联席会议等。此外，京津冀毗邻市（区）为加强本区域应急管理协同也建立了联席会议机制，如“通武廊”应急管理联席会议。当前，京津冀已经形成了省（市）、部门、市（区）三级应急合作联席会议制度，联席会议成为京津冀地区跨域风险应对的主要协作平台。

与京津冀地区类似，日本也没有建立专门的跨域应急管理机构，首都圈应急管理协同主要在九县市首脑会议的指导下，通过防灾危机管理对策委员会来实现。九都县市首脑会议是日本首都圈为促进区域协同发展建立的联席会议制度，是首都圈在行政层面进行顶层设计，推动协同发展的主要运营平台[12]，会议每年召开两次，由九都县市的首脑参加，并设置事务局进行日常运营。会议实行九都县市轮流负责制，会长和事务局以1年为单位进行轮换，当年负责都县市的首脑担任会长，并负责事务局的运营。九都县市首脑会议下设有企划担当部局长会议、废弃物问题检讨委员会、环境问题对策委员会、防灾危机管理对策委员会。其中，防灾危机管理对策委员会是负责首都圈应急管理合作的主要机构，其组织结构见图1。

防灾危机管理对策委员会下设联合防灾训练联络部会、地震防灾危机管理对策部会、新型流感等传染病对策部会，由来自九都县市的危机管理人员和相关专业人员组成。委员会每年召开两次会议，一般在九都县市首脑会议前一个月召开，会议内容包括：听取和审议三部会工作报告和提案，委员会事务局对九都县市首脑会议的汇报内容进行说明和确认，安排和讨论一些临时性事务。与九都县市首脑会议类似，委员会实行九都县市轮流负责制，委员长和事务局以1年为单位进行轮换。

与京津冀地区相比，日本首都圈跨域危机应对体制具有明显的整体性特点。日本首都圈的跨域应急合作事项由防灾危机管理对策委员会统一管理，其下虽设有部会，但是部会隶属于委员会，需要执行委员会的任务并定期向委员会汇报工作。相比之下，京津冀地区的应急合作联席会议则呈现出碎片化的特征。除省（市）级的京津冀应急联动联席会议外，还存在很多以部门和市（区）为主的联席会议机制，省级与部门级、市（区）级联席会议之间并不存在隶属关系，各层级联席会议“各自为政”，缺乏统一的领导机构和规范机制。此外，京津冀应急合作联席会议制度在规范性上也有所欠缺，《北京市、天津市、河北省应急管理工作合作协议》规定每年召开1次联席会议，但是在具体实践中仅2014年和2015年召开了两届，之后便没有再召开，联席会议制度在实际操作过程中的随意性较强，尚未形成常设的制度机制。

（三）跨域危机应对法制比较

目前，京津冀地区有关跨域危机应对的法律尚处于缺位状态。在国家层面，我国的《宪法》和地方政府组织法对各级政府管理本辖区范围内事务的基本职责进行了规定，但没有涉及地方政府间的合作事项。在京津冀层面尚未制定专门的跨域协作法律规范。针对跨域危机治理，《中华人民共和国突发事件应对法》第七条规定：“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责;涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。”其中强调了跨域危机应对中的垂直管理体制，但对于上级政府如何进行管理，以及上级政府间如何共同负责没有提及。当前，京津冀地区主要通过签订合作协议来保障区域应急管理协同，作为地方政府在平等协商的基础上达成的共识，合作协议本身并不具有法律效力，在规范性和约束力上都非常有限。

相比较而言，日本首都圈在跨域协作上具有相对完善的法律保障。日本《地方自治法》第三节对普通地方政府之间的合作事项进行了详细规定，包括合作协议的签署、协议会的设置、联合机构的建立、事务委托、事务代执行和政府间职员派遣事项等，为首都圈九县市首脑会议的设立和运行提供了规范。此外，《地方自治法》明确规定“普通地方公共团体协议会制定跨区域的综合计划时，有关普通地方公共团体应根据该计划处理其事务”，这也赋予了《广域防灾计划》和《九都县市灾害时相互支持的协定》较强的约束力，确保了计划和协定的贯彻落实。针对首都圈建设，1956年日本政府制定了《首都整备法》作为首都圈建设的基本法，也为首都圈各城市间的合作提供了法律规范。可见，日本首都圈在应急管理合作中具有雄厚的法律基础。

（四）跨域危机应对机制比较

应急管理机制是指在突发事件事前、事发、事中、事后全过程中，采取的各种制度化、程序化的应急管理方法与措施。[13]根据表1中签订的应急合作协议，京津冀建立的应急合作机制如下（见表2）。

根据《广域防灾计划》《九都县市灾害时相互支持的协定》以及防灾都市圈官网公布相的相关信息，日本首都圈的应急合作机制主要表现为以下几个方面：

1.联合应急演练

1980年，埼玉县、千叶县、东京都、神奈川县、横滨市和川崎市六都县市开展首次联合应急演练以来，此后每一年首都圈都会进行一次联合应急演习，到2020年已经举办了41次。应急演练以首都直下地震和其他地震灾害为预设，参加演练的组织除九都县市有关部门外，还包括居民、社会防灾组织、防灾志愿者、学校、社会福利机构等。以第41次应急演练为例，演练内容包括广域应援受援训练、灾害对策本部训练、信息传输通报训练、避难急救训练、火灾防御训练、交通对策训练、秩序维护训练、线路（通信、电力、煤气等）应急恢复训练、伤亡处置训练、海啸应急训练，还有针对学校、医疗机构、大型商场、公司等的个别训练等。

2.联合宣传和培训

为提高九都县市公民的防灾意识，防灾危机管理对策委员会在防灾都市圈官网设置了防灾对策专栏，介绍了地震、风暴和洪灾、武装袭击以及新型流感的基础知识、注意事项和应对措施。此外，九都县市还联合制作了家庭储备海报，以呼吁公民加强家庭储备，以备不时之需。针对新型流感预防，九都县市新型流感等传染病对策部会为地方政府负责人和医疗相关人员、生命线以及客流集散点等与市民生活直接相关的从业者分别举办了研修会，以培养他们的流感防控能力。

3.信息共享机制

根据《广域防灾计划》（地震）和《广域防灾计划》（风水灾害）两篇，日本首都圈建立了地震和风水灾害发生时的信息共享机制，包括受损情况、物资储备情况、紧急输送道路情况、人员支援数、应急管理对策等信息的互通和共享。此外，为保障灾害信息的有效传输，日本首都圈还开发了一些信息传输工具，包括广域防灾电子地图（GIS）、视频会议系统、九都县市物资库存数据库、区域卫星通信网络等。

4.应急援助机制

根据《九都县市灾害时相互支持的协定》，当单个都县市发生大规模灾害且无法单独应对时，可以向其他8个都县市提出支援请求，其他8个都县市应该及时提供援助，若灾害致受灾地无法与外界联系，其他都县市也可以根据情况主动提出援助请求。援助类型包括救灾物资的提供、调拨，公务员的派遣（主要指医疗、技术和技能系统的人员），救援车辆、船只的供应，醫疗机构接受伤员，教育机构接受儿童和学生以及火葬场、自来水设施的修复和供应，垃圾和下水处理等。此外，协定还对应援费用的结算进行了规定，支援所需费用原则上应由提出支援请求的都县市负担;在其他都县市主动提出应援请求的情况下，支援所需费用由九都县市另行协商决定。

除了政府层面的物资援助外，九都县市与其辖区范围内的一些企业也签署了支援协议。当发生大规模灾害时，可能会出现铁路停运、交通限行等问题，从而导致一些居民无法回家。为帮助他们顺利回家，九都县市与企业签署了《关于灾害时支援回家困难者的协定》，签署企业将作为灾后支援站，为无法回家的居民提供自来水、食物、卫生间、道路交通信息等支持，帮助他们步行返回家园。

京津冀地区签署的政府间合作协议中虽然建立了全过程的应急合作机制，但是从协议的具体内容来看，大多是一些原则性表述，即只说明了要做什么，但是谁去做、什么时候做以及怎么做没有涉及，之后也没有出台相应的细化措施和操作准则。协议内容过于笼统，大大降低了协议产生的效果和协议落实的效率，加之协议监督落实机制的缺失，很可能导致协议成为“一纸空文”，无法发挥其该有的效力。相比之下，日本的《广域防灾计划》和《九都县市灾害时相互支持的协定》受到法律保护，具有较强的权威性和约束力，以此为基础建立起来的跨域危机应对机制能够得到有效落实。此外，与京津冀地区相比，日本首都圈应急协作的参与主体更为广泛，除政府部门负责人外，还有居民、社会防灾组织、防灾志愿者等联合参与的应急演练、应急培训，以及与企业协作开展的应急支援项目，通过政企协作共同抗击灾害。

四、针对中国首都圈跨域危机应对体系的优化建议

（一）建立风险评估基础上的危机应对体系

受地理因素和经济发展模式的影响，京津冀三地所关注的风险类型也存在差异，京津主要关注的是现代城市风险，而河北省则主要关注高速公路重大交通事故、森林火灾、输油气管线事故等开阔地带发生的突发事件。[8]为实现区域应急管理协同，就必须了解三地的主要风险类型，并对其风险的跨域性进行联合评估，以建立整体的风险应对策略。日本首都圈的跨域危机应对体系就是在风险评估基础上建立的典范。日本首都圈通过风险评估将地震、风水灾、新型流感、武装袭击作为跨域风险应对的重点，并据此制定应急预案、建立对策部会、宣传防护知识，大大提高了风险应对的针对性和应对效率。京津冀地区也应该从“京津冀一盘棋”的理念出发，建立风险联合评估机制，在评估的基础上确定主要的跨域风险类型，并制定具有针对性的应对措施。

（二）建立完善的跨区域应急预案体系

预案是进行应急管理的前提，科学的预案是确保应急管理活动取得实效的重要保证。[15]当前，京津冀地区的跨域应急预案数量较少，存在类型单一、覆盖面不全的问题;预案内容也比较笼统，重原则轻操作，不利于应急预案的落实。因此，京津冀地区还需要不断完善跨区域应急预案体系。一方面，要根据风险评估结果，针对京津冀地区主要的跨域风险类型制定相应的应急预案，提高预案体系的完整性;同时也要借鉴日本的预案编制特点，注重预案的综合性，可以将我国当前的预案体系应用于区域应急预案中，形成“区域总体应急预案—区域专项预案—区域部门预案”为框架的综合预案体系。另一方面，要注重应急预案内容的具体性和可操作性，在预案中明确规定各主体的权力和职责以及各环节的具体操作流程，确保应急预案能够进行操作和落实。此外，还要建立应急预案的演练和修订机制，通过组织三地进行定期的联合应急演练发现预案中存在的问题，并不断进行修订和完善。

（三）建立整体性跨域危机应对体制

京津冀地区以联席会议为主的跨域危机应对体制仍存在部门分立、条块分割的问题，京津冀应急管理协作亟须打破以部门为主的合作模式，从京津冀全局出发建立统一的、成体系的危机管理体制。首先，要实现规划的整体协同，在国家层面制定京津冀一体化应急合作规划，构建京津冀应急管理合作的基本框架，在国家整体规划的基础上建立各层级各部门的合作规划，形成完整的应急管理合作规划体系。其次，建立统一的应急管理机构。可以借鉴日本经验，在省（市）级层面建立独立的组织机构负责管理京津冀应急管理合作事务，包括京津冀地区的应急资源整合，各应急管理部门的利益综合协调，协议和规划中的任务分配，各成员履行情况的监督落实等。各部门也可以根据需要建立部门间合作机构，但必须接受省级机构的指导和监督，并定期向省级机构汇报工作。

（四）完善跨域危机应对的法律体系

完备的法律体系是跨域危机应对机制能够有效运行的重要保障。当前，京津冀地区有关跨域危机应对的法律仍处于空白状态，为保障政府间合作的有效运转，有必要加强京津冀应急管理合作的法制化建设。首先，可以借鉴日本经验，在《地方政府组织法》或《突发事件应对法》中增加有关地方政府间合作事项的规定，也可以出台配套法规和条例，明确地方政府在合作过程中的权、责、利关系，提高政府间应急管理合作的规范性。其次，可以通过调整相关法律，赋予政府间的应急管理合作协议以法律权威，提高协议的权威性和约束力。当然，在政府间合作协议制定过程中，也要注重协议的可操作性和实践性，不仅要确定做什么，更要明确怎么做。一方面，可以在协议出台后制定相关的实施细则，对相关规定的落实部门、落实步骤和落实时限进行规定，保障协议的可操作性。另一方面，可以建立协议的落实监督机构，对各部门的落实情况进行监督和评估，并纳入考核范围，保障各部门在协议落实中的积极性，确保合作协议的有效实施。

（五）拓展跨域危机应对参与主体

“府际”应急联动不仅是不同层级政府与职能部门间协同配合的过程，更是一个广泛动员社会力量参与、最大限度整合各类社会资源的过程。[16]因此，京津冀在跨域危机应对体系建设中也要注重引入社会力量，建立政府与社会各方的交流合作平台。一方面，鼓励社会力量参与跨域危机应对，可以在京津冀层面建立一支跨域志愿者队伍参与跨域危机应援，也可以借鉴日本与企业签订合作协议的方式发挥企业的应急支援力量。另一方面，要培养社会主体的危机防范意识，组织居民、社会防灾组织、防灾志愿者等社会主体参与跨域应急演练，或通过开展跨域危机应对主题讲座、发放危机防范手册等方式向公众宣传跨域危机应对知识，提高社会主体的危机应对能力。

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