环境行政公益诉讼中“行政机关是否履行法定职责”的司法审查
——第137号指导性案例裁判要旨司法适用规则的构建

张力 黄琦

环境行政公益诉讼制度建立以来，围绕“行政机关是否履行法定职责”的判断存在诸多困惑与争议。2020年初，最高人民法院发布137号指导案例，其中明确：“环境行政公益诉讼中，人民法院应当以相对人的违法行为是否得到有效制止，行政机关是否充分、及时、有效采取法定监管措施，以及国家利益或者社会公共利益是否得到有效保护，作为审查行政机关是否履行法定职责的标准。”137号指导案例裁判要旨确定了环境行政公益诉讼中“行政机关是否履行法定职责”的综合性司法审查标准。由于该裁判要旨内容的高度概括性，对其具体适用尚有进一步探讨空间，审判实务中的疑虑亦不会因指导案例的发布而即刻消弭，故回溯司法实践对于今后正确适用该裁判要旨具有重要预判作用。

一、现实之维：“行政机关是否履行法定职责”的司法审查样态

通过“法信”网以关键字“环境”+“行政公益诉讼”，检索出环境行政公益诉讼制度建立以来（2017年7月1日至2020年12月31日）生效裁判文书共计761份，排除重复文书、无关案件、撤诉裁定等，共收集到不作为类环境行政公益诉讼案件有效文书532份，作为本文研究样本；结合对C市部分环资庭、行政庭法官，从事公益诉讼工作检察官的访谈，发现如下问题：

（一）合法性审查失范

1.被告主体资格认定的“粗放化”

在不作为类行政私益诉讼中，法院确定被告主体是否适格，需从行政机关是否负有法定职责，是否具备履职之制度可能性两个层面予以审查。不作为类环境行政公益诉讼中，被告主体是否适格的认定本不应因诉讼形态不同而有所区别，但部分法院的认定方式过于粗放，有片面支持检察机关工作之嫌。约15%的案件中，检察机关以乡镇政府为单独被告提起诉讼，部分案件的被告主体资格认定引发争议。

（1）关于“管理职责”可诉性的争议

一般而言，行政机关法定职责可分为“监管职责”与“管理职责”。有学者将具备行政处罚、行政强制等强制性法定监管措施（即刚性职权）为履行保障的行政职责归于“监管职责”，将不具备强制性法定监管措施（即柔性职权）为履职保障的行政职责归于“管理职责”。①参见陈德敏、谢忠洲：《论行政公益诉讼中“不履行法定职责”之认定》，载《湖南师范大学社会科学学报》2020年第1期。本文所称“监管职责”与“管理职责”概念均引述自该论文。监管职责大多归属于职能部门；而管理职责大多归属于地方政府（特别是乡镇政府）。行政机关依据监管职责及其刚性职权可与行政相对人建立具体、特定、具有羁束力的行政法律关系；行政机关依据管理职责及其柔性职权对公共利益进行概括式甚至兜底式保护，通常不与行政相对人建立传统行政法意义上的权利义务关系，行政相对人仅能获得因管理职责带来的反射利益。因行政私益诉讼原告仅能以救济主观权益而提起诉讼，其不能因反射利益而具备诉权。而环境行政公益诉讼中，部分法院未继续沿用上述思路，将管理职责作为被告履职依据的做法，尚存争议：持肯定观点的法院大多以保护公共利益为主要理由，但文书说理较少，未能完整呈现裁判者的逻辑进路。而反对观点认为，行政机关履行管理职责的职权以“柔性”为主要特征，其自由裁量余地较大；履行管理职责以政策因素考量为主，因缺乏可以直接适用或者明确的法定标准，法院很难进行司法审查，故不能以行政机关负有管理职责而认定其系适格被告。

（2）对“履职之制度可能性”的考量不足

履职之制度可能性即行政机关是否具备满足检察机关诉求的行政职权。即使法院以管理职责作为行政机关的履职依据，如被诉行政机关所具备的职权无法满足检察机关诉求，仍不宜认定其系适格被告。半数以上以乡镇政府为单独被告的案件中，乡镇政府对于检察机关关于要求履行某项具体职责的诉讼请求，往往抗辩应由具备强制性职权手段的行政机关部门履行法定职责，作为乡镇政府仅能采取现场检查、教育宣传、行政指导等柔性手段与第三人协商协调，乡镇政府因不具备履职之制度可能性而并非案件适格被告，但大部分法院对此问题有意回避，径行依据总则性条款认定被告主体适格，忽视了行政机关权责一致的基本原理，未能充分考量行政机关履行行政职责的期待可能性。①参见陈德敏、谢忠洲：《论行政公益诉讼中“不履行法定职责”之认定》，载《湖南师范大学社会科学学报》2020年第1期。

2.履职期限认定“模糊化”

履职期限系法律法规所明确的关于行政机关履职行为最低时限要求，部分法院在判决中往往对履职期不作明确认定，采取模糊化处理方式，有违合法性审查要求。

《行政诉讼法》第47条对履职期限作出明确规定，以原告向行政机关提起履职申请为起算点，以两个月为限（法律法规另有规定及紧急情况除外）；《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《检察公益诉讼司法解释》）规定：“行政公益诉讼中，行政机关应当在收到检察建议之日起两个月内履职并回复，紧急情形下应在十五天内回复。”法院在适用上述规定时存在如下困惑：其一，按照法律与司法解释规定，一般情况下履职期为两个月（法律法规另有规定除外），环境行政公益诉讼案件多受自然条件限制、施工工期影响、多部门协调、调查取证困难等因素影响，两个月履职期限未免过短；其二，法律与司法解释均未明确紧急情况下的履职期，如出现突发事件等紧急情形，以十五天回复期限为履职期限又显然无法满足保护环境公益的高效需求。基于上述疑虑，15.6%的案件中，法院在判决中不作特别阐述，但实质上将履职期限与回复期限的起算点、届满点进行一体化认定，未充分考虑影响期限的诸多因素；67.4%的案件中，法院选择对履职期限避而不谈，有意忽视履职期限的法定性，显得较为随意；另有10.2%的案件中，法院认为行政机关应当在合理期限内履行法定职责并在判决中明确了期限，但并未详细论述该期限是综合考虑何种因素予以确定、法院认定其具备“合理性”的原因。仅有6.8%的案件，因环境资源相关的法律法规明确了行政执法期限，故法院依法确定履职期限。

（二）合理性审查欠缺

部分法院在审理中仅注重形式合法性，缺乏合理性考量，司法审查的弹性不足。

1.殊途同归的两种“全面”标准

因追求有效保护环境公益效果，法院通常要求行政机关全面履职，部分法院片面追求行政机关履职行为的“形式全面性”，呈现为两种审查思路：思路一：“应然—实然”的“减法式”对比，首先从规范层面分析行政机关可采用的全部法定监管措施，其次审查行政机关实际履职情况，两两“相减”得出行政机关履职行为是否全面的结论。思路二：从“结果”到“行为”的逆向推演，只要行政机关履职行为未达到保护环境公益效果，则推定其并未全面履职。以上两种裁判思路均可在形式上对行政机关是否全面履职作出迅速判断，却忽视了行政机关凭借专业判断、具体案情，有选择履职手段、执法强度的自由裁量权，更未考虑自然环境因素等外部变量，欠缺合理性。

2.语焉不详的“自说自话式”认定

部分判决有意忽视对行政机关履职之现实可能性的考量，析法说理严重不足，判决结果引发质疑。部分案件中，行政机关认为确因客观条件所限，导致其未全面采取法定监管措施或未有效保护环境公益，据此拟主张免责，常见理由包括：人力、财力、物力受限，执法能力严重不足，需待上级机关审批或其他部门协助，制止违法行为可能造成其他难以弥补的公共利益受损，行政相对人已经有履行义务主动性但需合理期限实施，植物生长周期、季节等自然因素影响施工修复，因既有规划设计等历史因素影响，难以在短期内保证履职效果等。但法院在事实认定、裁判说理中均对上述问题鲜有正面回应。这种“自说自话式”认定虽以司法权威为保障实现了环境公益保护目的，但对当事人抗辩理由不着笔墨、不予置评，在一定程度上对司法公信力产生负面影响。

（三）裁判尺度尚不统一

1.对审理对象的理解存在分歧

参考最高人民法院在行政私益诉讼中的裁判观点，①参见张刚诉湖北省武汉市武昌区人民政府确认房屋征收决定违法并予以撤销案，最高人民法院（2017）最高法行申411号行政裁定书。不作为类环境行政公益诉讼审理对象应为“检察机关关于行政机关不履行法定职责的主张是否成立”。由于环境行政公益诉讼制度以行政机关不履行法定职责作为检察机关启动诉前程序和诉讼程序的法定条件，故检察建议前行政机关不履行法定职责的情况也应作为关联事实予以审查。但对于上述关联事实能否纳入案件审理对象范围，存在两种截然不同的观点。

观点一认为，因诉前检察建议有督促作用，为行政机关提供自我纠错机会，故检察建议前行政机关不履行法定职责的事实不属于案件审理对象范围，约79.5%的案件采纳此观点；观点二则与之相反，约20.5%的案件中，法官将检察建议前行政机关不履行法定职责事实也作为审理对象，并作为认定检察机关主张是否成立的事实依据。

2.对多重“有效”标准的无序适用

环境行政公益诉讼中，环境公益得到有效保护是认定行政机关履行法定职责的重要前提。受是否存在行政相对人、行政违法行为和状态是否持续等因素影响，不同案件认定标准本应不同。法院虽在实践中采取“违法行为是否得到实质制止”“违法状态是否得以实质消除”“环境资源是否已得到修复”“行政相对人是否已履行修复义务”等作为认定标准，但未能形成规范化认定范式。以林木资源案件为例，法院均认为应以“环境资源是否已得到修复”作为认定环境公益是否得到有效保护的标准，但存在不同解读，部分法院认为行政相对人已经履行修复义务即可，而部分法院认为应以环境资源已修复并通过验收作为判断标准。

二、成因剖析：“行政机关是否履行法定职责”司法审查失范的原因探究

（一）司法审查规则供给不足

在我国成文法制度背景下，环境行政公益诉讼专门性规定不完善，《行政诉讼法》及其司法解释也无法提供有力指引，法官在司法审查中面临着无米为炊的窘境。

改革试点期间，最高人民法院、最高人民检察院相继出台司法文件规范司法实践，然而仅有《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》中对检察机关审查“行政机关是否履行法定职责”进行了要素式明确，缺乏高层级系统、全面的规定。2017年7月修订的《行政诉讼法》从立法层面确立了环境行政公益诉讼制度，却只有一个条文对起诉主体、起诉条件予以明确；2018年3月实施的《检察公益诉讼司法解释》亦未确定司法审查标准与适用规则。上述环境行政公益诉讼的专门性规定的针对性不足，对司法审查缺乏指导价值，无法满足实践需求。

在环境行政公益诉讼专门化规定不足的情况下，法官只能从现有行政诉讼规则中寻求指引。由于《行政诉讼法》及其司法解释中的绝大部分内容围绕行政私益诉讼展开，该类诉讼所维护的权益以原告主观权益为限，而环境行政公益诉讼具有强烈的客观诉讼色彩，其诉讼特征与制度功能迥异于行政私益诉讼，因而法院受限于开放性不足的既有规范，难以从中析出相应规则，实难把握司法审查尺度。

（二）司法创新动力未能有效释放

1.先入为主：片面支持检察机关

环境行政公益诉讼制度确立于我国生态文明建设和检察体制改革的大背景下，寄托了公众对美好环境的期待，在某种意义上有着浓烈的“宣誓性”作用。这种“宣誓性”作用在个案中表现为法律效果、社会效果、政治效果的多重统一。部分案件起诉前，检察机关与法院已就案情、争议焦点、法律适用等问题进行前期沟通协调，法官对案件结果有了先入为主的预判，因此在案件审理中略显粗放，有意以“暧昧不清”的方式回避问题和争议，“专注”于实现预期目的。

2.有心无力：司法创新空间受限

检察机关在环境行政公益诉讼制度推行中严格遵循层级审批机制，对案件选择、诉讼请求等方面谨慎把控。检察机关的稳妥态度削弱了其创新性与灵活性，也在一定程度上对法院解决新型、疑难问题造成了阻碍，大大压缩了法院的司法裁量空间。①参见卢超：《从司法过程到组织激励：行政公益诉讼的中国试验》，载《法商研究》2018年第5期。

在以检察机关为主导的环境行政公益诉讼中，行政机关一审败诉率极高，但面对强势的检察权和二审再次败诉的风险，其往往不愿提起上诉，行政机关一审败诉后上诉率不足3%。行政机关服判息诉固然能快速平息纷争，但客观上对更高层级法院积累实践经验造成限制，在一定程度上导致司法创新和司法纠偏受阻。

（三）司法应对能力不足

1.实体环境公益与秩序价值未得到妥当衡平

环境行政公益诉讼的功能是复合型的，除了满足公众普遍关注的实体环境公益，还需对更具基础性、根本性的环境资源保护秩序价值予以维护。然而法院在办理环境行政公益诉讼案件时，往往呈现出不恰当的偏重：对于保护实体环境公益较为注重，而忽视了该制度兼具维护法律秩序的功能，甚至忽视了其行政诉讼本质，未能充分兼顾督促行政机关依法履职功能，从而使环境资源保护的秩序价值被遗忘或忽视，影响检察环境行政公益诉讼复合型功能的实现。

2.应对环境行政公益诉讼的专业技能不足

检察环境行政公益诉讼的特性要求法官充分了解检察权、行政权运行规律，全面把握行政机关法定职责内容、履职手段、适用程序等；实践中认定行政机关是否履行法定职责还需考量行政相对人是否履行义务等多重因素，职责义务的交织叠加进一步增加了认定行政不作为的复杂性。①参见许翠霞、罗晓梅、黄长太：《环境行政公益诉讼诉前程序实证研究》，载《集美大学学报（哲学社会科学版）》2019年第1期。

同时，环境资源保护受技术水平、治理成本等客观发展水平制约，而区位、季节、气候等因素也成为影响行政机关履职效果的变量，故对“行政机关是否履行法定职责”的司法审查，不仅需要熟练掌握环境资源实体法知识、司法技术，也需要对环境科学知识具有相当程度的了解。因缺乏专业人才及技术手段，部分法官尚不能完全应对实践挑战。

三、司法审查“四步法”：137号指导案例裁判要旨适用规则建构

因立法、司法解释层面的欠缺以及法官专业技能不足导致的实践困境难以在短时间内改善，但可通过规范司法审查行为予以一定程度的缓解，这也是最高院发布137号指导案例裁判要旨的现实意义所在。该裁判要旨具有释法作用，在一定程度上能够弥补环境行政公益诉讼规则供给不足的问题，并为法官续造规则提供方向性引导。但宥于裁判要旨高度凝练于案例本身，难以全面涵摄环境行政公益诉讼司法实践；且“充分”“及时”“有效”等概念具有较大不确定性，在适用中必然会出现裁判尺度不一的问题；加之司法裁判的“惯性”，实践问题难以在短时间内消弭，因此需要对第137号裁判要旨予以解读并细化适用规则，以确保适法统一。

（一）重塑路径：适用137号指导案例裁判要旨的司法考量

结合司法实践与环境行政公益诉讼特质，环境行政公益诉讼中审查行政机关是否履行法定职责应围绕合法性、合理性与有效性三个方面进行考量。137号指导案例裁判要旨列举了“（1）行政相对人的违法行为是否得到有效制止；（2）行政机关是否充分、及时、有效采取法定监管措施；（3）环境公益是否得到有效保护”，作为认定“行政机关是否履行法定职责”的必要条件，但以上三个条件之间并非并列关系。要件（1）与要件（2）中的“有效”落脚点在于履职效果，系要件（3）的重要识别要素，故该裁判要旨以行政公益诉讼制度的目的为核心，重在强调对行政机关履职效果有效性的审查。因裁判要旨系司法审查标准而非规则，力求明确精干，而规则力求细致完整，故基于裁判规则逻辑的完整性，仍需强调合法性审查与合理性审查要求。

1.合法性审查系行政诉讼司法审查应有之义，仍应以“行政机关是否系适格被告”作为逻辑起点；将“行政机关是否依法采取法定监管措施”作为审查履职行为的重要要件。在合法性审查中凸显客观诉讼特征，突破行政私益诉讼救济原告主观权利所带来的司法认知“惯性”，从维护客观法秩序的角度出发，扩展“行政机关不履行法定职责”的司法审查范围；区分行政机关履行“管理职责”与“监管职责”的职权属性差异，在司法审查中适用不同的方式与标准。

2.引入合理性审查，在行政撤销之诉中，法院对于明显不当的行政行为可判决撤销或部分撤销，此系对行政行为合理性审查的具体体现，法律、司法解释并未明确应对不作为类案件进行合理性审查。但不作为类环境行政公益诉讼案件中，因行政机关是否履职、如何履职、履职达到何种效果均可能涉及自由裁量权与首次判断权的行使；同时，案件处理中可能面对社会公共利益与私益冲突、环境公益与其他社会公共利益衡平，自然条件受限等情形，需对履职之现实可能性予以考量。如对于行政机关提出其履职行为虽不全面但已勤勉，履职效果虽未达到预期但确因受客观因素所限等抗辩理由，应进行实质审查，避免“自说自话”式判决。

（二）实现方法：司法审查“四步法”的构建与展开

基于对137号裁判要旨的理解与司法考量，本文拟构建司法审查“四步法”规范审查行为，即法院在不作为类环境行政公益诉讼中认定“行政机关是否履行法定职责”，应分别依序审查：行政机关是否系适格被告—行政机关履职行为（行政机关是否依法、充分、及时采取法定监管措施）—行政机关履职效果（环境公益是否得到有效保护）—是否存在阻却环境公益实现的客观因素。

应用司法审查“四步法”应首先确定审理对象。为发挥检察监督作用，促使行政机关自我纠错，环境行政公益诉讼设置检察建议这一环节①检察机关在履职中发现行政机关不作为导致环境公益受损的，可发出检察建议，行政机关在收到检察建议后，若在法定期限内仍不履职，检察机关则会启动诉讼程序；反之，若行政机关已经履行法定职责，则检察机关不得再提起诉讼。对行政机关原违法状态进行了阻断和清零，因而“行政机关在检察建议前不履行法定职责”不能作为认定检察机关主张是否成立的事实依据。综上，以“检察机关关于行政机关收到检察建议后不履行法定职责的主张是否成立”为审理对象，分别依序审查：

1.行政机关是否系适格被告

如前所述，确定行政机关是否系适格被告，应从其是否负有法定职责及是否具备履职之制度可能性两个层面进行审查。

（1）是否负有法定职责

认定法定职责来源：除实践中常见的法律、法规、规章等规范外，还需考虑三定方案、权力清单、先行为、行政协议、自认义务等，从级别管辖、地域管辖、专业事务管辖三方面认定行政机关的法定职责。

对于争议较大的管理职责是否属于法定职责问题，因环境公益系行政机关不作为的侵害对象，维护环境公益不仅是管理职责的设置目的，也是环境行政公益诉讼的制度目标；且行政机关特别是地方政府基于管理职责而背负的内部绩效考核压力，也正是其在个案中实现环境公益的内生动力，故基于法理上的正当性与我国行政权力运行逻辑，环境行政公益诉讼中行政机关法定职责应当包含管理职责。但将管理职责全部纳入司法审查，亦可能违反司法不介入内部行政行为的基本准则，故应区分管理职责类型，以管理职责是否直接对外产生影响，将管理职责分为内部管理职责与外部管理职责：外部管理职责对实现环境公益产生直接影响，可作为认定行政机关法定职责依据，以应对环境资源保护工作的复杂性、广泛性，达到“刚柔并济”的效果；内部管理职责如不产生外部效力且不直接影响环境公益实现，基于对行政权的充分尊重，则不应纳入司法审查。

（2）是否具备履职之制度可能性

如前所述，是否具备履职之制度可能性是确定被告主体是否适格的必要条件，仅负有管理职责的地方政府可作为环境行政公益诉讼被告，但并不意味着其在案件中必然系适格被告，应在个案中判断被告所具备的法定监管措施能否满足检察机关诉请内容。

以《固体废物污染环境防治法》为例，对环境保护行政主管部门、经济综合宏观调控部门、卫生行政主管部门等职能部门，该法明确了监管职责，并赋予行政强制、行政命令、行政处罚、审批备案等法定监管措施；同时明确了上述部门负有管理职责，赋予其建立内部信息平台、内部奖惩，以及技术推广、规划垃圾回收网点、制定相关制度等分别实现内部管理和外部管理职责的监管措施。对于地方政府而言，该法明确其仅负有管理职责，赋予其组织协调督促有关部门依法履职、制定工作规划、队伍和资金保障、政府采购、内部奖惩，以及表彰奖励、宣传引导、完善服务体系、加强各单位衔接运转、统筹协调危险废物处理等分别实现内部管理和外部管理职责的监管措施。如检察机关认为地方政府因未完善服务体系、统筹协调工作不力等而提起诉讼，则地方政府具备满足诉请的职权，可作为适格被告；如在检察机关诉请的实现需实施行政命令、行政强制、行政处罚、行政审批等职权的案件中，地方政府因不具备履职之制度可能性，则不能被认定为适格被告。

2.行政机关履职行为：行政机关是否依法、充分、及时采取法定监管措施

行政机关履职行为应符合法定程序，体现行政机关勤勉程度，并满足案件时效性要求，具体从行政机关是否依法、充分、及时采取法定监管措施三个方面进行审查。

（1）“依法”：审查履职行为的合法性

审查行政机关是否充分采取法定监管措施，应区分职责类型予以分析。因监管职责与管理职责的职权属性不同，行政机关的履职行为特征也存在较大差异：基于监管职责而实施的履职行为大多为实现环境公益目的而对行政相对人课以法定义务或责任，为保障行政相对人的合法权益不受侵犯，法律法规、规章等对该类履职行为的启动条件、程序步骤等均有明确、严格的规定，审查该类履职行为可适用明确的法定标准；而基于管理职责实施的履职行为以授益、协调、指导、报告为手段，法律法规、规章等通常未对其程序进行特别严格的规制，故可依据行政法学精神与原则进行审查，如是否超越职权、滥用职权，是否不当课以行政相对人义务，是否对公共利益造成不当损害等。

（2）“充分”：审查行政机关履职行为的勤勉程度

此“充分”不等同于“全面”，“充分”意指“充足、尽量”，不仅限于司法实践中对履职行为的“全面”审查。“全面”强调穷尽一切法定监管措施，而“充分”则更为强调行政机关履职行为的勤勉程度。当行政机关提出关于未能全面采取法定监管措施的抗辩理由时，应对其提出的理由是否成立、是否合理进行实质性审查，如其理由成立，则运用比例原则考量手段、措施的适合性、必要性、均衡性；当行政机关未提出抗辩理由或其理由不成立时，应审查行政机关是否穷尽法定监管措施。

（3）“及时”：审查行政机关履职行为的时效性

在确定履职期起算点与履职期限基础上，判断行政机关采取法定监管措施是否“及时”。

确定履职期起算点：因案件审理对象为“检察机关关于行政机关收到检察建议后不履行法定职责的主张是否成立”，故履职期起算点应为行政机关收到检察建议之日。

认定履职期限：履职期限的认定应与《检察公益诉讼司法解释》确定的回复期限适度区别，并区分案件紧急程度。首先，一般情况下的回复期为两个月，紧急情况下的回复期为十五天。其次，一般情况下，应以《检察公益诉讼司法解释》所确定的两个月履职期限为准，但法律法规对履职期限另有规定的除外；紧急情况下，应按照应急突发处置的相关法律法规确定期限为准，如无明确规定，可参照行政机关执法管理及处理类似案件经验确定合理期限。

判断行政机关采取法定监管措施是否“及时”，以行政机关是否在收到检察建议后积极启动程序，并在法定履职期限内履职完毕作为判断标准，以行政机关履职启动时间、实际履职时间与案件复杂程度、案件紧急程度等是否相称为参考因素。对听证、公告、监测、鉴定、送达、催告等程序性时间，以及请示上级部门、协调各机关的合理内部程序性耗时予以扣除。

3.行政机关履职效果：环境公益是否得到有效保护

审查行政机关履职效果，即环境公益是否得到有效保护应以是否达到行政执法的专业性规范为标准，并根据案件具体情况和行政机关职责性质进行类型化认定。

（1）专业性规范的适用

环境公益损害通常包括生态环境资源的不利改变、自损害其至完全恢复为止的生态环境服务功能损失、社会公众环境精神权益损害等。为救济受损的环境公益，我国以生态环境损害赔偿诉讼、环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼为司法制度保障，但三者保护的环境公益外延应有所不同。对于前两者而言，以填补损失为原则救济环境公益，公益诉讼起诉人或原告可就全部损害提起诉讼，法院据此作出判决。但环境行政公益诉讼中，因“法无授权皆禁止”，行政公益诉讼通常仅能就生态环境的不利改变进行救济，且行政机关履职效果仍应以行政机关、行政相对人的义务或责任履行是否达到行政法治要求为限，否则有“超越职权”“滥用职权”之嫌。

具体适用上，以行政机关在环境资源行政执法中所适用的国家、地方或行业规定、质量标准、验收标准、技术规范等（统称为专业性规范），作为认定依据；可引入专家意见、第三方评估机构意见，以应对专业技术能力不足的问题。

（2）司法认定标准类型化

环境公益实际受损或存在受损风险，行政相对人或行政机关因此负有行政义务。结合实践中超标排污、违法处置危险废物、盗伐滥伐林木、不特定多数人的人为活动造成环境风险损害等常见损害环境公益的情形，区分行政机关履职类型，对“环境公益是否得到有效保护”的司法认定标准进行类型化梳理；如存在多重义务，需统筹适用复合型认定标准（见表1）。

表1 环境公益是否得到有效保护的类型化司法认定标准

4.是否存在阻却环境公益实现的客观因素

受多重因素影响，行政机关履职效果的体现可能存在延时性和不确定性，故应对是否存在阻却环境公益实现的客观因素进行审查。行政机关在部分案件中提出影响环境公益实现的抗辩理由，如行政相对人和其他行政机关不配合、所处季节不适宜修复、修复时间较长、修复效果需较长周期显现、技术水平难以达到预期、历史遗留问题难以在短时间内解决、利益之间存在冲突等，法院应主要审查其抗辩理由是否系阻却环境公益实现的客观因素，以现有执法能力能否排除、是否与环境公益不能实现之间具有直接因果关系。如行政机关抗辩理由不成立，则未实现有效保护环境公益效果，应认定行政机关未履行法定职责或怠于履行法定职责；如成立，则法院可向检察机关释明撤回起诉。

（三）演练个案：司法审查“四步法”之应用

在样本分析中发现，“重庆市渝北区人民检察院诉重庆市渝北区林业局确认违法案”颇具代表性，该案诉讼两造在行政机关是否负有法定职责、行政机关履职行为是否合法等问题上存在争议，试以此例演练司法审查“四步法”，以作说明。

基本案情：2016年，康中清、胡朝银、邹从华、杨正木四人因盗伐杉树，被重庆市渝北区人民法院以盗伐林木罪分别判处有期徒刑（缓刑）并处罚金。因渝北区林业局未依法责令其补种树木，渝北区检察院于2018年7月16日向该局发出《检察建议书》，建议对康中清等人依法追究行政责任。2018年8月8日，渝北区林业局书面回复称，为提高补种树木的成活率，将于2018年10月至11月责令康中清等人补种树木400株。后渝北区林业局电话通知康中清等人补种树木被拒。2018年12月10日，渝北区林业局作出《责令补种林木通知书》，责令康中清等人补种林木共计400株，但康中清等人未履行义务。2019年3月，渝北区检察院起诉请求判令渝北区林业局履行《森林法》第39条规定的法定职责。诉讼中，康中清等人家属补种约500株苗木，经重庆林业司法鉴定中心认定复绿完成。后渝北区检察院变更诉讼请求，请求确认被告此前怠于履行法定职责的行为违法。被告认为，康中清等人已被司法机关追究刑事责任，被告无权再对其追究行政责任；且被告督促康中清等人补种树木属于建议性质，不具有行政强制力。

司法审查“四步法”演练：第一步，行政机关是否系适格被告。

康中清等四人虽因盗伐林木承担有期徒刑和罚金的刑事责任，但康中清等人承担的刑事责任不能替代也无法涵盖补种的行政责任。被告依据《森林法》负有对辖区林木资源的监管职责，具备责令四人补种林木的职权。故渝北区林业局系本案适格被告。

第二步，行政机关履职行为：是否已依法、充分、及时采取法定监管措施。被告收到检察建议后，回复因季节原因将于同年10～11月责令补种。同年10月，被告电话通知补种树木被拒，后被告于2018年12月10日作出《责令补种林木通知书》，要求康中清等补种树木，但未明确补种期限。被告未依据《森林法》《行政强制法》相关规定启动代履行程序，直至检察院提起诉讼，远超两个月履职期。故被告未依法、充分、及时采取法定监管措施。

第三步，行政机关履职效果：环境公益是否得到有效保护。诉讼过程中，康中清等人家属在被告督促下代为履行林木补种义务。经重庆林业司法鉴定中心认定复绿完成。修复达到专业性标准，环境公益截至诉讼中得到有效保护。

第四步，是否存在阻却环境公益实现的客观因素。被告未就此提出抗辩，亦无证据显示存在阻却环境公益实现的客观因素。

结论：被告重庆市渝北区林业局在本案中怠于履行法定职责，因环境公益已经在诉讼中得到有效保护，故本案判决确认其怠于履行法定职责的行为违法。

结 语

“一个法官绝不可以改变法律织物的纺织材料，但是他可以，也应该把褶皱熨平。”法官在司法实践中应当充分发挥司法智慧，不断完善裁判规则。通过构建司法审查“四步法”，对137号指导案例裁判要旨的适用作出具化，为统一裁判规则与尺度提出一点建议。而环境行政公益诉讼制度引发的思考远不止于此，关于如何进一步拓展裁判思路与方法，如何有效发挥保护环境公益的制度作用，还需法官在司法实践中继续探索。