院庭长审判监督管理职能下审批权运用研究
——以审批内容为视角

冯俊海

引 言

2015年9月，最高人民法院出台《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》（以下简称《若干意见》）明确要通过行之有效的审判监督管理制度保障司法责任制的运行，2018年12月出台《关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》（以下简称《实施意见》）进一步将审判监督管理机制细化、程序化和制度化，保障审判权科学、规范、合理运行。相关制度和配套措施运行至今，“去行政化”已取得显著成效。①参见金泽刚：《司法改革背景下的司法责任制》，载《东方法学》2015年第6期。但随着司法责任制、法官员额制等改革的深入推进，院庭长审判监督管理权运行过程中又面临新的挑战。

一、审视：院庭长审判监督管理权运行情况及现实偏离

院庭长是三种身份的重合，也是三种职能的交叉。第一重身份是法官，要履行独立审判职能；第二重是行政长官，本身“院庭长”就是行政意义上的职务，对管辖范围内法官的表现情况、考核和晋升等具有发言权和一定意义上的决定权；第三重是审判监督管理者，需要整体把握审判质效，保障审判公平公正有序运行。或许是“去行政化”用力过猛，抑或其他两种职能空间和时间上的挤压，审判监督管理职能难以发挥其应有的作用。只有通过剥离外围力量，强化中心冲力，借助审批权运用，才能保障审判权科学合理运行。

（一）历史回溯：院庭长审判监督管理权规定逐渐清晰

1999年《人民法院五年改革纲要》颁布，综合审判管理逐渐成为改革的重点。随着改革的进行，审判监督管理权涉及的事项、程序等逐渐清晰（见表1）。在司法实践中，审判监督管理工作对于保障审判工作的顺利运行发挥着至关重要的作用。

表1 1999至2019年审判监督管理权的变化

2014年《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》（法发〔2015〕3号）（简称《四五纲要》）独任审判案件的裁判文书不用经院庭长签发；规范程序、审限变更的审查制度；形成院庭长监督全程留痕机制等2018年 《最高人民法院关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》明确院庭长的审批事项、监督“四类案件”、业务指导、作出评价等职责2019年《人民法院第五个五年改革纲要（2019-2023）》（法发〔2019〕8号）（简称《五五纲要》）明确院庭长权限职责，健全全程留痕等制度；强化独任庭和合议庭的审判地位，权责一致

改革措施和规定越来越细、越来越实，审批权由全面限制到形式化运行再到合理规制，审批内容设置也更具体规范。在确保审判工作最小程度受到干预的基础上，审判监督管理这种内部监督管理模式保障审判权有序进行，促进审判体系更加科学、合理的作用日益凸显。就现阶段我国经济社会发展和司法实践状况来看，通过规范审批权运行不断完善审判监督管理权设置是符合客观规律的必然选择。

（二）现状反思：院庭长审批权运行过程化

调查问卷面向D市所有员额法官，共发放问卷220份，收回有效问卷198份。问卷共有12个问题，其中5个问题由院庭长作答。问卷内容包括与院庭长审判监督管理权运行相关的程序性和实体性问题。根据调查问卷反馈，探寻到院庭长审判监督管理职能被挤压，审批权运行趋于过程控制。

1.院庭长审判监督管理职能被挤压。院庭长身份是三种职能的重叠，在实践中院庭长审判监督管理职能被其他两种职能挤压，导致监督管理质效不高，职能未充分实现。而在被挤压的审判监督管理职能下，又侧重程式化监督，对个案监督和案件实质性审查没有侧重，进而影响院庭长对整体审判质效的把握。针对院庭长与其他员额法官的问卷结果说明，院庭长对案件本身的实质性审查力度不够，有待加强。

问卷调查显示院庭长监督管理案件比重较小，在院庭长监督管理的案件中，对院庭长提出的意见如何处理；需要提请院庭长监管的案件能否主动申请；如何在不同意见中权衡抉择出最终判决结果等问题都是对法官的个人素质和能力的极大考验。考量设置院庭长审判监督管理权是为了最大程度保证判决结果的准确，保障审判权运行，实现公平正义，借助审批权重构院庭长审判监督管理职能是必然选择。

2.程序审批事项冗杂。文件中规定的院庭长履行审判监督管理职能，程序上包括回避、保全等，但在实践中还有很多其他程序性事项，比如说审限、诉讼费相关审批等，这些程序性事项由院庭长审批的必要性有待商榷（见图1）。

图1 涉及程序审批内容是否都必要

调查发现，接近80%的法官认为，所办案件中需要审批的案件数占自己所办案件总数的10%以下，在这不到10%的提请审批案件中又有90%涉及程序性事项（见图2）。也就是说审批的程序性事项过多，在整体审批内容中占比过重。在法官有限的办案时间和精力前提下，程序性事项比重过大导致在实体性事项的监管被压缩。

图2 法官所办案件需审批占比及种类

在审批权运行中，一半以上的法官认为程序性事项的审批不可或缺，但也有一些程序事项的审批是没有必要的，比如简易转普通程序、中止诉讼等。具体一项程序性内容是否需要审批取决于对审判质效的影响，即是否有助审判权顺利运行。

3.存在的观念误区：“去行政化”等于不审批。改革的进行会带来新旧碰撞，就会有暂时的迷惘和误区。之前是对“去行政化”的不适应。改革后，独任法官和合议庭自己“拿主意”“说了算”，对依赖和习惯院庭长意见的法官来讲就需要适应，心理上的解压和业务上的谨慎都是必经阶段。

现在，“去行政化”已刻下深深烙印，以致出现僵硬的理解和误区，即“去行政化”就是取消一切审批，尤其是程序性审批，审批应该更多集中在对案件质量和裁判尺度的把关。①参见李军：《司法“去行政化”之误辩思》，载中国法学会：《全面深化改革与法治：第九届中国法学家论坛获奖论文集》，中国法制出版社2015年版，第13页。但在实践中，院庭长用审批事项决定案件结果的可能性微乎其微。即使在法官专业会议或审委会上，也多是尊重合议庭的意见。所以，院庭长审判监督管理权“突围”的过程要谨慎对待剥离对象，对程序性事项不能一刀切。从改革的经验看，贸然取消所有审批事项会发生重大案件失控、裁判标准不统一等情况。②参见何帆：《从“凯奇莱案”看如何正确理解司法责任制》，载《法制日报》2019年2月15日，第2版。

二、辨理：院庭长审判监督管理职能下审批权合理性分析

马克思说过：“法官是法律世界的国王，除了法律就没有别的上司。”法官即审判者，如果院庭长不是本案的审判者，对案件监督管理的正当性就存在疑问，依附在审判监督管理职能中的审批权存在的合理性也需探寻。

法有三个状态：理想中的法、制度上的法和实践中的法。理想中的法是以经济社会都发展到理想状态为配套才能达成的状态。制度上的法是试图在制度层面缩小理想与现实的差距，但缺乏保障措施。实践中的法与理想中的法差距更大，司法改革就像在搭建通往理想制度的桥梁，需要一砖一瓦渐进式前进。院庭长审判监督管理权存在的根基就在于其处于改革前进道路上的一个阶段，审批权就是审判监督管理权实现的一砖一瓦，既是工具又是表现形式。

（一）实践检验：审批权存在的内在合理性

从诉讼法角度出发，法院只存在审判监督的概念和程序设计，但从司法实践角度，法院本身也存在审判管理流程和制度设计。审判监督是依法对审判进行的全流程指导和监督。而审判管理是法院内部对审判人员、活动等审判资源统一管理和组织活动的一种组织管理活动，具有较强的行政性，其中审批权就是其中最重要的管理手段和方式。审批权最开始是行政权力运行中的概念，与司法领域中的审判权属性完全不同，但审批权在审判监督管理职能中的作用却不可或缺。

审批权作为一种行政管理手段在审判监督管理职能中发挥作用既有特殊的历史背景也有其内在合理性。在法院机构改革总体上经历了司法行政事务与审判“分—合—分—合”的过程。1949年由司法部管理司法行政事务，包括法院人员编制、组织机构等，法院负责审判，两者分立。1959年，撤销司法部，司法行政事务收归法院。1979年，《中华人民共和国法院组织法》通过，司法部重新设立，司法行政事务重回司法部。直到1982年，两者再次结合，司法行政事务和审判工作皆由法院行使。①参见龙宗智、袁坚：《深化改革背景下对司法行政权的遏制》，载《法学研究》2014年第1期。

在这一阶段，审批权在权力运行中发挥着主要作用，案件审批制度还占据主要地位，甚至到今天依然发挥作用。案件审批制度是案件请示制度的延续，或者说深受其影响。在清末社会大动荡大变革时期，传统司法制度受到现代司法制度和体制的冲击，案件请示制度应运而生。直到新中国成立前，在特殊的历史条件下，案件办理主要靠党和政府的指令、政策等，由此案件请示制度的施行提高了办事效率，保障了社会有序运行。②参见万毅：《历史与现实交困中的案件请示制度》，载《法学》2005年第2期。从机构改革历史进程中可摸索到院庭长审判监督管理职能的演变，分合的往复体现了行政管理和审判工作在动态运动中寻求平衡点。与强势的行政化管理转向去行政化再到专门化的改革方向遥相呼应，③参见孙海龙：《深化管理审判》，人民法院出版社2013年版，第34页。与之相匹配，审批权也从单一强制转为合理适度，并在审批内容上不断优化。

制度的运行具有延续性，一蹴而就地破旧立新不可行。司法权依附行政化的司法机关，独立审判叠加公正的监督管理，这是司法审判的要求，也是客观现实的需要，所以，审批权在院庭长审判监督管理职能运行中继续存在且发挥作用是历史的选择和必然。

（二）现实审视：审批权存在的外在正当性

审批权作为院庭长审判监督管理职能的一项重要手段，对内保证审判活动的顺利运行，对外有助于公平正义的实现。除了上文所提到的历史顺延效果，还有客观正当效果。

1.司法实践的客观需要

同社会变革一样，司法改革的道路上也是艰难、曲折和复杂的。单纯运用法律理念和司法工具不可能完成改革目标，法律逻辑上的缺失需要靠社会文化来填补。恰如罗素所说的，“中国在复杂的政治、经济、文化问题中，最重要的还是文化问题。”“只要文化问题能够解决，无论采用哪种政治或经济制度去实现这一目的，我都能接受。”④【英】伯兰特·罗素：《中国问题》，田瑞雪译，中国画报出版社2019年版，第1-2页。司法权运行依靠经济、政治、文化制度保障，如果仅考虑现代司法理念而忽略相对落后的配套保障措施，改革势必会陷入困境。所以，运用审批权这一工具能够在审判管理监督中解决好审判中出现的问题，这就是符合司法改革发展规律、立足司法国情的正当措施和手段。⑤参见夏锦文：《当代中国的司法改革：成就、问题与出路——以人民法院为中心的分析》，载《中国法学》2010年第1期。

2.法官的主观需求

司法现实中法官素质参差不齐，如果没有对特定案件的审查和批示，办案质量无法得到保证，就很难真正实现公平正义。另外，法官办案时，虽然外部有客观的法律条文设置裁判边框，但自由心证一定程度上会受到个人情感的影响，个人的法感情①法感情是对法律采取的态度和信仰程度。这并非是主观+客观的简单结合，而更倾向于法律对人性的服从。法感情的产生是以法权威削减和法的特别关怀为代价的，在人的世界里，法感情不可缺少。比如普通人，换醒法感情，会明确自己权利义务，遵守规则。而对于法官要求更高，在高标准上设置条框。也是有差别的。所以，从现实来看，需要独立于审判法官之外的监督以保障审判质效。

从整体看，改革后的院庭长审判监督管理不是简单“去行政化”，刻意僵硬地限缩院庭长权力，而是在遵循司法规律基础上改变层层审批的管理模式，形成日渐完善的新型审判监督管理体制。无论从内在合理性还是外部正当性分析，合理行使审批权并规制审批内容是运用新思维解决新问题的努力方向，有利于合理规范地行使权力。没有一种制度或者体制是完美的，仅仅因为它在法理上的欠缺或者实践中的偏差就加以否定或排斥是有违客观规律的。因此，要用内外部的合理性和正当性来弥补理论不足，以客观的分析和改革来修正偏差，让院庭长审判监督管理权回归司法规律，从而保障审判权顺利运行。

三、定位：院庭长审批内容保留限度和确定的分类方向

追求司法的独立而缺乏监督制约，容易引发公信力危机；监督制约过力、审批过多，又有破坏法官独立审判权的嫌疑。②参见陈航平：《在司法独立与司法负责之间——美国州法官考评制度之考察与评析》，载《当代法学》2015年第5期。审批内容“去留”和院庭长审判监督管理权重构是相互作用的。也可以说，审批内容的重置是院庭长审判监督管理权重置的重要途径。通过审批权的规制和审批内容的重置，助力实现院庭长审判监督管理职能，切实提高审判质效，保障审判权顺利运行。

（一）统筹分类：明确权力清单

改革后，院庭长审判监督管理权在新审判权运行模式下进行，与以往行政化运行体制已然不同。这时，必然需要在院庭长审批内容上设置限度，把握审判监督管理权与审判权之间的关系，真正落实院庭长审判监督管理权，服务司法审判。

审判管理以确保审判权有效率、有质量的运行为目标，配以通过行使计划、决策、组织领导、管控等手段，优化资源配置，促进目标任务完成。③参见卢上需、樊玉成：《审判权运行机制改革研究》，人民出版社2017年版，第78页。具体来说，院庭长行使审判监督管理权需要明确权力界限，根据职责范围和审批内容制作“权力清单”。“权力清单”根据可为和不可为又分为“正面清单”和“负面清单”。

“正面清单”规定院庭长审判监督管理权的职权范围，即可为、应为事项。根据院长、副院长、庭长不同职责定位，规范审批权限的审批内容。“负面清单”就是院庭长行使院庭长监督管理权的禁止性事项，即不可为、禁为事项。如干预独任法官和合议庭独立办案、强行改变合议庭意见和判决、对未参审案件裁判文书直接签发、以口头听取汇报形式、恣意增加审批事项等。

（二）指标设计：确定影响因素和分类方向

院庭长审判监督管理权的正位和正名，除了把握大框架下院庭长审判监督管理权的行使范围，也要具体到审批内容的设置上，才能做到精准、有力。

1.明确审批内容及影响因素

借助点、线、面为分析工具，审批事项的角度、影响因素和具体事项可以囊括审批内容和对其进行强化、弱化和待弱化的分类（见表2）。

表2 具体审批内容及影响因素

在考量是否归为必须审批内容的影响因素是贯穿整个案件始终的，这并不意味着每一项审批内容要对标所有因素。具体到每一项审批内容，要衡量与之联系最紧密的因素。如涉及财务审批内容要对标廉政风险评估；涉及审限等流程性内容要考量流程运行的透明和规范程度、案件影响力；其他程序性事项中要衡量案件影响力；涉及实体性内容的审批除了与当事人实体权利相关度，还要考虑法官专业素养和自由裁量空间。

2.确定审批内容的强弱分类

根据前文梳理的审批内容和影响因素对具体审批内容进行分析评价，具体过程是具体审批事项—择取标准—展开评价—测评结果。

（1）强化类。程序层面：程序事项多为权力运行的外延力量，过程中会被剥离，但有几项例外。审限延长是对法定审限的非正常延长，是法院自身原因而非当事人和案件本身而导致的，从避免迟来的正义、保当事人实体权利的角度，院庭长应把好关，严格审批程序，减少任意延长审限；拘传、罚款、拘留是与当事人实体权利相关度较大的内容应强化监督管理；回避出于廉政风险考虑也应由院庭长做好监管；司法救助是对确有经济困难的当事人进行缓、减、免交诉讼费，①参见廖永安：《诉讼费用研究——以当事人诉权保护为分析视角》，中国政法大学出版社2016年版，第56页。基于此项自由裁量空间大且存在廉政风险，同时也有法律明文规定，②参见《最高人民法院关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》第7条。所以需保留且强化。

实体层面：实体层面的内容处于核心，也是院庭长发挥审判监督管理职权的重点。如将案件提请审委会，审委会作出的是本院最高效力的判决，会在一定程度上削弱合议庭的审判权，所以此项内容需加强监督管理，控制提交审委会案件数量；对“四类案件”的管理监督应该强化，强化对裁判文书质量、庭审等的监督。

（2）弱化类。程序层面：退诉讼费、案款发放已有明文规定，隐含廉洁风险较小，与其他案件影响力、当事人实体权利等因素关联度不高，故弱化剥离；涉及鉴定的内容都比较客观，法官自由裁量空间小，可弱化剥离；简易转普通程序在实践中多属于法官自治能力范畴，对实质上查明事实、对当事人实体权利影响不大且不影响案件走向，可弱化剥离；终结诉讼已有法律明文规定，③参见终结诉讼须满足以下四个条件之一：原告死亡，无继承人或继承人放弃诉讼权利；被告死亡，无遗产，无义务继受人；离婚案件一方当事人死亡；解除收养关系案件及追索抚养费、抚育费、赡养费一方当事人死亡。属于法官行使审判权查明事实，故可弱化。

实体层面：专业法官委员会的意见供合议庭参考，并不具有强制执行性，提请专业法官委员会是否经院庭长审批影响力较小，可弱化剥离。

（3）待弱化类。程序层面：案件中止、不计入审理期限，法律已有规定事由如当事人死亡、申请鉴定、管辖权争议等，虽然影响当事人权利及时实现，但与审限延长不同的是，此项内容当事人参与度和关注度高，对案件走向影响不大。鉴于案多人少的现实压力，避免被滥用缓冲审限，现在应强化监管，待法官加强审限管控意识及网上流程完备以后可弱化取消此项审批；逾期未归档和庭审未录音、录像皆是在当前审判流程不规范情况下需加强监管的，等改善后可取消。

实体层面：独任或合议评议后向院庭长报告是否违背“谁审理谁裁判”原则是改革争议点之一。此项是否被列为监管项关键在于院庭长是否正当行使监管权。院庭长丰富的办案经验和较高的办案能力对案件整体质量提升、裁判文书优化、敏感点处置等都能起到积极作用。在法官队伍素质逐步提高，敏感案、重大案筛选机制完善后可弱化。

上述讨论的审批内容是问卷中出现较多、具有共性的内容，其他很多事项需要对标每一条线上的影响因素，结合实际进行比较衡量，通过完善相关细则可以体现。

四、改革：重置院庭长审批内容、完善审判监督权力运行

院庭长审判监督权的运行处在一个流程式、相对封闭的空间中，④参见赵瑞罡：《关于院庭长审判监督管理机制重构的思考》，载《人民法院报》2016年7月20日，第8版。这就会触发两个需要解决的环节：第一，如何准确且稳定地筛查审判监督管理权中的审批内容；第二，如何完善配套保障措施，促进完善后的体系与司法实践顺畅衔接。

（一）确定审批权行使需遵循的原则

1.依附性原则

审判监督管理溯源，依附并区别于审判权，是在尊重审判活动专业性和规律性的发展方向上分化独立出来的一项从属性权力。它是审判权在法院内部运行实践中的一种具体表现，具有其自身所特有的运行规律和职能定位。审判权的运行侧重于经由各法定审判主体最终以人民法院的名义对外审理裁决案件，而审判监督管理权的运行则侧重于法院内部各监督管理主体对内部审判资源等各方面资源力量的整合管理、对审判活动的监督指导。行使审判监督管理中的审批权要遵循司法规律，设置审批内容应遵循审判规律。在保证审判权独立行使的前提下，紧紧围绕审判管理监督权的权限范围，加强监管规范性，防止管理监督取代“法官认为”。居于人民法院整体司法审判权核心地位的审判权与处于相对从属地位的审批权二者运行的最终目的是统一的，即确保人民法院整体审判权的公正、高效、权威运行。审批权的依附性还表现在其必须附着于审判权的运行实践中，脱离审判权运行的审批权是不存在的，但审判权的运行并不同时需要审批权的干预，审批权仅在必要环节、必要程序中启动并保持监督管理的适度性和方式方法的合理性，即在尊重审判权运行规律的前提下施加必要的监督管理。

2.静默性原则

基于审判活动对于亲历性、判断性、裁决性、独立性等内在规律性的要求，从属于审判权的审批权在功能方面的定位应当是以服务、保障、支持审判权运行为主，以监督、控制、指导审判权运行为辅，监督、控制、指导职能常态下处于静默状态，仅在必要时启动。如果将审批权的运行比作一辆用以保障审判权公正、高效运行的辅助牵引机车，那么，服务保障支持性与监督指导控制性就可以被认为是这辆牵引机车的两个内核发动机。不过，一个发动机即服务、保障、支持发动机一般处于常态化的启动状态，而监督、指导、控制这台发动机则一般处于静默状态，其仅在机车运行确有必要时启动。

3.可追溯性原则

2017年《最高人民法院关于落实司法责任制完善审判监督管理机制的意见（试行）》规定：院庭长审判监督管理职责主要体现为对程序事项的审核批准、对审判工作的综合指导、对裁判标准的督促统一、对审判质效的全程监管和排除案外因素对审判活动的干扰等方面。（院庭长可以根据职责权限，对审判流程运行情况进行查看、操作和监控，分析审判运行态势，提示纠正不当行为，督促案件审理进度，统筹安排整改措施。）该文件同时强调：院庭长行使审判监督管理职责的时间、内容、节点、处理结果等，应当在办公办案平台上全程留痕、永久保存。这是取消院庭长对非本人参审案件裁判文书监督签发权后，最高人民法院对新形势下院庭长审判监督管理行权方式给予的一个原则性明确。从整体看，改革后的院庭长审批权不是简单“去行政化”，而是在遵循司法规律的基础上改变层层监督的管理模式，形成日渐完善的新型审判监督管理机制。用外部运行的可视性来修正偏差，使院庭长审判监督管理回归司法规律，从而保障审判权运行。

4.有限性原则

当前院庭长审判监督管理的改革，从制度选择看，是限缩审判监督管理的范围，并规范其运行。从权能内容角度区分，审判监督管理主要包括如下几项内容：（1）审判监督权。包括对本院本部门审判业务的整体监督和特别案件的个案监督。这部分权能主要是通过审判业务态势分析、必要节点必要事项的流程管控、特别审判事项的监督管控、特殊案件的质询跟进等形式完成。（2）审判资源配置权，即按照人案匹配等管理规则对本院、本部门审判组织及组成人员作出合理安排或必要调整，以确保审判资源配置的最优组合。（3）对特别案件裁判意见的审阅异议权、监督建议权。《若干意见》第24条规定：对涉群体性纠纷等四类案件（四类案件：涉及群体性纠纷，可能影响社会稳定的；疑难、复杂且在社会上有重大影响的；与本院或者上级法院的类案判决可能发生冲突的；有关单位或者个人反映法官有违法审判行为的。）院庭长有权要求独任法官或者合议庭报告案件进展和评议结果。（4）法官工作考核权。即通过对法官审理案件的质量、效率及诉讼程序操作规范等各个环节进行科学评价，对法官审判工作进行科学考核，以此作为评定法官政绩的依据。

5.权责统一，监督同责原则

坚持“审理者裁判，裁判者负责”，同时要“监管留痕，监督者同责”。精准设置审批内容，明确权利清单，实现审判监督管理运行机制、专业法官会议讨论机制、审委会决策机制相互配合，相互制约，将权力规范运行。

（二）重置审批内容，完善监管流程

从出台的司法文件到试点法院的尝试，有关院庭长审判监督管理权运行的规定更细、更实。从法院自身开始的改革最直接也最行之有效。通过司法实践获取的第一手数据和最准确的反馈，可以摸索出相对合理、科学的院庭长审判监督管理权的运行模式，助力发挥院庭长审判监督管理职能。

1.细化审批内容

根据影响因素评价各种内容和事项是否需要纳入审批范围，对属于弱化类的事项予以剔除，促进审判效率提高，除了前文所列举的事项，还有民事案件中的终结诉讼等；对强化类事项由院庭长加强审核，发挥把关审判流程、提高案件质量的作用，除了共性事项，民事案件中采取、变更和接触保全措施，刑事相关事项、执行相关事项都应加强审批和监管力度。

2.完善监管流程

（1）立案阶段对案件进行甄别分流。①对危害国家安全类、黑社会性质犯罪、重大职务、重大社会影响、涉民族宗教和港澳台等具有重大政治影响类、易引发群体性事件等案件都要有甄别标识，便于院庭长行使监督管理权。但目前很多敏感案件在立案阶段并不能被有效识别，随着办案进程才逐步显现，这对法官的素质要求比较高，这要求法官既要对案件有足够的敏感度，还要在判断确定案件属敏感案后主动提请院庭长监督。因此，应当设立庭室内部案件分流机制，由庭长把关，初步筛查出重大、敏感案件，避免总是被动了解案件。（2）优化网上办案平台将可以在弱化处理的程序性内容剥离之后，运用信息化手段对案件审理和监督管理的全过程通过网上办案平台上进行，并做到全程留痕。根据D市法官的问卷调查，有1/3的法官表示院庭长审判监督管理还没有做到全程留痕。因此，需要进一步优化网上办案流程，完善审判流程节点和监督点，做到全程审判可查，监督管理留痕。

3.加强实体监督管理

（1）完善专业法官会议运行机制。加强与院校之间的合作，吸纳法学学者的意见。对于重大案、敏感案，可以邀请他们列席专业法官会议，并发表意见、参与讨论，最大限度上帮助审委会筛查过滤案件。所有在专业法官会议上发表的意见需全部记录，最后由具体承办案件的法官作出裁判，这既降低了错误裁判的风险，又保障了法官的独立审判权。（2）加强案件事后评查激励和监督。院庭长经过多年业务经验积累，对案件敏感度、裁判文书质量等都有较高的分析判断能力，有利于加强对案件的指导。可以在庭室内部或全院开展文书评比、庭审评查等活动，公开点评结果，并与法官的绩效考核成绩挂钩。也可以采用日常与阶段性相互评查和专业组评查相结合，将此项活动常态化，辅助院庭长审判监督权力的行使。

（三）设立外部惩戒，院庭长同权同责

评价案件质量的重要标准就是当事人是否服判息诉，即民众满意度。上文提到提请审委会的审批应该强化，减少审委会的启动，这导致对审判监督管理权运行本身的监督就更少。为了审判监督管理权有序运行，可以将追责与审判监督管理分开，设立外部的惩戒部门（试点法院设立的惩戒委员会），监督审判监督管理权的运行。

1.惩戒委员会组成人员

从2014年开始，惩戒委员会在多个法院试点建立。如上海由15人组成惩戒委员会，其中法院相关分管领导中有7人，社会专家、律师有8人。②参见陈卫东：《司法责任制改革研究》，载《法学杂志》2017年第8期。从长远和全面的眼光看，可以设立各种人才库，如学者专家库、律师库、法官库等，每次行使监督权力都从不同人才库中随机抽取几名，既保证专业性又确保公正。

2.惩戒委员会监督内容

根据监督对象，可以分为两个方面的监督内容：一方面针对院庭长审判监督管理权的行使；另一方面对法官独立审判案件进行监督。

对院庭长行使权力进行监督，一是针对应为而不为行为，如对重大案、敏感案的监督，是否按规定组织专业法官会议，并发表自己的意见；二是针对不可为而为之行为，尤其是对案件的过度干预，如不需要再审批的流程性事项，不能内部人为设置；三是针对应为而不公为行为，如对整体质效的把控、审判力量的调配等。

对法官审判行为的监督可以涉及整个审判流程，从最初的受理到作出裁判。由于案件数量等因素，针对法官审判的监督可以采取抽查式，按每月每个类型的案件进行抽取。为了保证结果的真实公平，一开始的监督可以不公开进行，到裁判完成再予以通报结果和流程。这样可以做到审判和追责的分离。

（四）创新发展，探索个性化监督管理

司法改革对当前法院院庭长审判监督管理指明了方向和路线，这种改革指引，是对历史的总结和未来的预期。但改革永无止境，审判实践是丰富且具有生命力的，不局限于既有的改革要求，扎根实践进行探索，是对改革的发展。

对特定类型案件的监督管理，是院庭长审判监督管理改革的一项重要内容。《若干意见》第24条规定了“四类案件”，这四类案件纳入改革后的院庭长审判监督管理的范围，属保留给院庭长监督管理的“个案”，只不过改进了院庭长对四类案件的监督管理方式。而实践中，基于现实需求，不乏对重点监督管理的扩展。这种扩展，植根于审判现实问题的梳理和审判运行态势的把握，是宏观管理分化下的微观管理，对整体审判质效的提升具有重要意义。

以D法院为例，针对院庭长放权后出现的裁判标准不统一、自由裁判幅度过大、发改案件比率上升等问题，在对近三年审判数据分析研判基础上，制定了《关于民商事改判发回重审案件监督管理规定》，在最高法院确定的“四类”案件之外，进一步强化院庭长对五类案件的监督管理。该规定实行半年来，D法院发改案件数量同比下降37.2%，二审案件发改率下降3.9个百分点，成效明显。

一是对改判案件实行分层监管。为遏制二审改判案件上升趋势，二审拟部分改判的案件，合议庭意见一致的，要求提请庭长监督，庭长不同意合议庭意见的，层报分管领导监督；合议庭意见不一致的，庭长提请专业法官会议讨论，根据专业法官讨论意见确定是否进一步提请分管院领导监督。二审拟全部改判的案件，合议庭需提请分管院领导监督，庭长根据案情决定在提请分管院领导监督之前，是否提请专业法官会议讨论。

二是对发回案件实行严格监管。为避免二审不当发回、减轻基层法院办案压力，二审拟裁定发回重审案件，要求提请庭长、分管院领导直至院长监督。对原审判决认定事实不清但二审可以查清事实后改判的，一律不允许发回重审。一审裁定驳回起诉、二审指令继续审理的案件，层报庭长、分管副院长监督。一审作出判决而二审认为不属于法院受案范围、拟裁定驳回起诉的案件，层报庭长、分管副院长监督。

三是对承办人为少数意见的案件提请监管。承办人作为案件审理各环节的亲历者和审判责任的主要承担者，其对案件的裁判更具发言权。基于案件合议规则，合议庭不同意承办人意见的，无论案件是否发改，层报庭长、分管院领导接受监督。分管院领导认为必要时，提交专业法官会议或审判委员会讨论决定。

四是将类案不同判的案件纳入监管。为规范自由裁量权，统一同类案件、同类问题的裁判标准，对二审中可能形成新的裁判标准或者改变上级法院、本院同类生效案件裁判标准以及存在法律适用争议、“类案不同判”可能的，合议庭层报庭长、分管院领导进行监督。

五是撤销仲裁案件审慎监管。对商事仲裁审查案件，合议庭拟决定撤销仲裁结果的，层报庭长、分管院领导监督。

结 语

院庭长审判监督管理职能运行的时间和空间不断被挤压，只有从自身本源和审批权运行上下功夫，才能真正发挥审判监督管理的作用。从院庭长审判监督管理权运行的现状及反馈的问题入手，在审批权运行的审批内容的重置上进行突破，实现审判监督管理的过程控制到实体控制。不断完善院庭长审判监督管理权运行是必然走向，也是深化司法改革的必然要求。以审批权运行为研究对象，以审批内容为切入点，完善院庭长审判监督管理职能，从而更好地发挥审判监督管理作用，保障审判权顺利运行。