治理转型：高校发展战略规划制定的范式演进
——以A大学“十四五”规划为例

张端鸿，陈孙延，蔡三发

（同济大学高等教育研究所，上海200092）

一、文献综述与问题的提出

20世纪80年代至90年代，在公共管理部门内出现了一种有别于传统管理模式的新型管理方法，主要表现为通过借鉴企业的管理理念和实践，利用经济理论、模型与绩效管理等，对公共管理部门的运作方式、治理模式、战略管理和人事管理等进行改革，实现从公共行政（public administration）向公共管理（public management）的转变。[1]改革率先在政府部门中盛行，随后逐渐影响了高等教育机构的管理。这种替代了传统公共行政并在各种情境下逐渐成形的新型管理范式被称为新公共管理（New Public Management，NPM）。

过去的30多年间，新公共管理范式的不断发展对世界各地的高等教育体系特别是大学的治理也产生了显著的影响，其中最重要的是大学自治权限的分配。受新公共管理范式的影响，英国大学治理体系成为践行该理念的典范；[2]德国大学经过治理机制改革，在行动力、自治性和竞争力方面均有提升；[3]美国大学治理具有明显的市场导向。总之，大学治理更加关注绩效，政府通过立法、激励、问责和目标管理多种方式“遥控”大学，大学享有一定的自治空间。[2]

目标管理是政府“遥控”大学的方式之一，在新公共管理理念的影响下完成了其实现方式由普通规划至战略规划的转变。在传统公共行政的模式内，目标管理主要通过规划实现，公共部门的规划仅仅在于经费预算的实施与完成。在20世纪80年代早期，由于企业管理中战略规划的发展，公共部门内也出现了战略规划（strategic planning），公共部门逐渐开始寻求外部专业代理机构进行战略规划的制定。企业的战略规划引入公共部门之中，被公共部门采纳，但与企业的战略规划水平存在一定的差距。在新公共管理视角下，战略规划成为战略管理的表现形式，事关组织所设定的未来发展方向。战略并不是一种详细的计划或是一系列指示的集合，它是个人或者组织有关行动和决策的统一指南。[4]战略视角会注重结合内外部环境切实考虑组织的定位，制定准确而清晰的目标，更系统、更长远地思考未来组织的走向及相应的行动策略。

新公共管理理念的出现不仅影响了公共管理部门的目标管理，还逐渐对大学治理产生影响。高校在很长一段时间内都采用传统公共行政模式的目标管理方式，规划高度重视领导的设想，是一项文秘性质的文字整合工作。在规划编制形成后，“墙上挂挂”，“抽屉放放”，未能有效地指导学校的发展实践。在新公共管理理念的影响下，大学拥有了一定的自治空间并开始进行绩效管理、目标管理等改革，高校意识到战略管理将为推动组织发展提供动力，而其中的实践落脚点——战略规划被赋予了史无前例的重要性，成为一种管理方式的更新，通过组织共同体成员谋划发展的一个动态过程。[5]在我国，有关战略规划编制的研究主要集中在过程和意义研究两方面。在过程研究方面，学者们针对高校应如何科学地进行规划编制提出建议，反映高校战略规划的制定、执行、评估与监控等各个环节所存在的问题，并提供有效的解决方法。[6]在不同的历史阶段，学者们通过研究引导高校战略规划制定的规范化与科学化，解决实际问题，不断提高战略规划的有效性。

高校的战略规划正在发生着何种变化，当前战略规划的制定是否正接近科学的战略管理模式，又存在怎样的改进空间，这些均是值得关注的问题。回顾过往战略规划的制定模式，研究当下战略规划的制定过程，或许有助于我们更好地认识高校战略规划编制的实质性内涵，探知高校战略规划在高校发展中的作用，明晰高校战略规划制定的范式，总结经验并加以推广，从而提升战略规划对我国高校发展的促进作用。

二、高校战略规划制定模式的转换

新中国成立初期，为了实现国家发展目标，我国学习苏联建立了五年计划体制。从1953年的第一个五年计划到目前已完成的第十三个五年规划，“五年计划（规划）”几乎伴随了新中国成长的全过程。五年规划在我国各个领域被广泛地执行，发挥了重要的纲领作用，已成为我国国家治理的重要手段，突显出制度优势。

我国最早的高校发展规划可以追溯到20世纪50年代。作为一种治理手段，战略规划编制已经成为高校五年一轮的必修课。虽然五年计划来自苏联，但受国情影响和具体历史条件的限制，无论是国家的五年规划还是高校发展规划都经历了一个内生演化的过程，历经艰辛探索，阶段特征鲜明，在不断完善中焕发出旺盛的生命力。

（一）行政指令管理下的计划模式

第一阶段是与计划经济体制相适应的高校战略规划制定阶段，时间跨度约为“一五”时期至“五五”时期。该阶段高校规划采取行政指令管理下的计划模式，在“管制型”的治理方式下进行统一编制。当时全国高等学校均由中央人民政府教育部统一领导，高校的招生和分配、教员的任免、经费的筹措等全部由中央统一管理，各高校的规章制度和建设计划等由教育部统一掌握。1955年12月，教育部制定《高等教育十二年规划（草案）》，要求各高等学校必须分别制定第一个五年计划的后两年计划以及第二个五年计划和第三个五年计划。这一阶段的高校战略规划是国家计划管理体制的一个重要组成部分，充分体现了新中国成立初期高度集权的计划管理的特点，实行“管制型”的治理方式。高校发展规划的编制过程本质上是国家教育方针政策以及各种指令性计划的贯彻执行过程，具有政治严肃性和强制性。高校规划的编制有统一的内容和格式，以便于上级主管部门进行审批与考核，编制与执行也主要依靠审核批准、行政命令、资源划拨、行政问责等强制性的方式来保障，甚至有部分编制规划由政府直接包办。

（二）法人地位确立过程中的文秘模式

第二阶段存在于计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中，时间跨度约为“六五”时期至“九五”时期。高校在多元主体共治模式下逐渐建立起新型规划体系，在法人地位确立过程中形成文秘模式。我国做出改革开放的重大决策，政府对计划与市场关系的认识逐步深化，经济体制从计划经济逐步转型为社会主义市场经济，治理方式也逐步实现从“管制”向“管理”转变，高校法人地位逐步确立，形成多元主体的共治模式。五年规划体制进行了相应的调整，逐步建立起新型的规划体系，高等教育领域的管理体制也随之调整与完善。这一时期，高校在规划编制过程中采取传统的文秘模式，由校领导发布编制规划的指令并确定规划编制的整体框架，各职能部门擅长文秘工作的员工负责规划相关内容的撰写工作。党办、组织部、学科办等部门的工作人员因规划涉及其部门的内容要点偏多而展开密切的沟通与合作，其余部门则仅限于文本的提供，由此形成了合作程度从密到疏的文秘工作圈层，内层沟通紧密，外层相对松散。文秘模式下的高校规划编制主要是领导意志的文本化，学校领导规定整体框架与核心要点，各职能部门部分员工依据要求完成资料提交和相关内容撰写等“规定动作”。1993年7月，我国正式决定启动“211工程”重点建设项目，这使规划编制工作前期出现弱化的局面在一些高水平大学得到扭转。2002年，A大学列入“985工程”重点建设高校，同年，编制了《“十五”期间A大学发展规划纲要》。

（三）自主权扩大过程中的专业化发展

社会主义市场经济体制基本建立后，高校规划编制进入了第三阶段，时间跨度约为“十五”时期至“十三五”时期。随着办学自主权的提升，高校开始认同规划编制的价值，积极进行发展规划的编制，规划编制逐渐趋于专业化。2000年以后，越来越多的高校真正认识到规划编制与执行对学校发展的重大意义，开始对发展规划进行科学系统的谋划。[7]在这一过程中，专业咨询力量在高校规划的编制中出现，高校普遍设置了专门的规划机构。2004年5月，A大学成立发展规划处，在学校党委和行政领导下，具体负责学校发展规划、政策研究、高等教育研究和办学质量评估等工作。2007年5月《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》颁布实施，这是第一部由国务院审议并批转发布的教育五年规划，充分显示了党中央、国务院对教育工作的高度重视和坚持教育优先发展的决心。该《纲要》进一步明确：“全面加强教育规划工作，建立规划的动态调整和实施监测机制。”国家运用规划手段引导高等教育改革，使其发展方式发生了根本性改变，高校自主权的赋予大大增强了其自主办学和民主管理的意识，而规划编制成为实现高校自谋发展和民主管理的有效途径。越来越多的高校认同规划编制的价值，并自觉遵循民主程序，调动全体教职员工的积极性参与发展规划的编制，为构建共治共管的新机制奠定了基础。在这一模式中，各高校的自主权逐渐扩大，规划编制也逐步朝着专业化的方向发展，具体体现为：编制过程更加科学完整，领导权与各条线的行政权、专业规划机构与人员的咨询权以及师生的民主参与权，在规划编制过程中得到更加合理的配置。

从“管制型”到“管理型”再到“共治共管”理念的出现，大学治理的不断革新，使发展规划发生了从行政指令性的计划到文秘模式下的规划文本、再到专业化的战略蓝图的转变。高校治理方式的逐渐完善，使得原有的发展规划制定模式不能有效适应现实需求，制定模式的转换成为必然。

三、高校战略规划制定的范式转移

高校战略规划的编制本质上是一种大学治理行为，已逐渐成为完善高校治理的手段之一。随着新公共管理理念深入高校管理领域，高校战略规划过程也在悄然发生着变化。在美国，高校的战略规划采取不同的模式。其中，布赖森针对公共部门和非营利组织提出的战略规划模式被广泛应用。[8]布赖森借鉴企业管理中的战略规划过程并加以改进，使其适应公共管理部门的运作，从而提出了布赖森“战略变革循环模式”（The Bryson Model of Strategic Planning），如表1所示。[9]在新公共管理视角下，采用布赖森“战略变革循环模式”对A高校“十四五”规划的过程进行分析。

表1 布赖森“战略变革循环模式”

（一）领导机构：完善顶层设计

决策者的支持与认可是组织战略规划成功的关键，学校领导者在发起与采纳环节发挥着不可替代的作用。首先，战略规划的开始需要组织内关键决策者和领导者达成关于整体战略规划方案和主要规划步骤的初始协议，这是一种“规划的规划”，即发起和达成战略规划过程的协议。初始协议的主要内容包括行动的目的，程序的步骤，报告的形式和时间，应该参与的组织、群体或个人，以及参与的方式和途径等。A大学自上而下制定战略规划的总体规划，由学校领导班子讨论规划编制工作方案，经过校长办公会议的讨论，编制印发了《A大学“十四五”规划编制工作方案》（简称《方案》），明确规划编制的指导思想、总体要求、基本原则和进度安排。规划编制的整体进程有清晰的模块划分，如图1所示。《方案》规定，A大学“十四五”规划在学校党委和行政的直接领导下开展，重要事项提交校长办公会议和党委常委会研究决定，成立A大学“十四五”规划工作小组，由党委书记和校长担任组长（访谈编号1）。发起和达成战略规划过程协议的制定明确了学校领导者在战略规划制定过程中的角色，理顺了相关参与主体的关系，明确了推进战略规划制定的程序。学校领导既负责战略规划编制工作的发起，也掌握规划定稿的终审与采纳权。在“审查和采纳战略或战略规划”环节，经咨询后形成的规划定稿文本提交校长办公会议进行审议、学校党委常委会议（全委会）进行审定，通过后报相关行政部门备案。

图1 “十四五”规划编制进程

进一步完善顶层设计是“十四五”规划编制过程中的显著特点之一，学校领导的参与实际上贯穿了规划编制的全过程，在发起规划编制工作、推进编制进程和采纳规划环节均发挥了统领作用，同时，在规划的执行与监控中也扮演了重要角色，各职能部门向领导机构及时汇报执行情况。在“十四五”规划制定期间，领导机构更加注重“顶层设计”，以系统的、全局的观点进行实践，重视职能部门间的沟通与协调，沟通下方，向上传达，努力当好学校发展的“总设计师”。

（二）行政分权：上下协同联动

从20世纪90年代开始，许多国家逐渐尝试通过权力的分散化（deconcentration）提高学校自治程度，[10]从而促进高等教育的多样化与个性化。进入21世纪，我国不断调整高教行政管理中各主体的关系，在一定程度上扩大和落实高校的办学自主权。战略规划是高校有效利用办学自主权、强化发展自主性的重要手段。[11]然而，在文秘模式阶段，高校战略规划主要是将领导意志文本化的文秘工作，各职能部门仅围绕领导要求提供相应资料，导致出现同质化现象。“十四五”期间，高校开始致力于构建战略规划体系，并通过工作部署让各行政条线充分参与其中。

A大学的“十四五”规划体系包含“1+9+N”的总体规划、专项规划和学院规划，提倡规划的编制加强协同、上下联动、形成合力。各职能部门、直属单位与院系成立规划编制工作小组，将需编制的具体规划项目划分至相关编制责任单位，具体安排如表2所示。要求各职能部门进行深入细致的调查研究，尤其是重视对国际、国内标杆学校和学科的调研，认真研究规划内容，完成规划目标、任务和措施的制定；牵头单位加强协调，注重总体规划、专项规划与学院规划之间的衔接。

表2 “十四五”规划体系与责任单位

在“十四五”规划编制过程中，强调自下而上地进行规划编制，才能做到立足现实进行深入而切实的研究，而不是根据经验等凭空臆想。加强协同，上下联动，给予各职能部门充分参与学校战略规划编制工作的权力，实现了高校权力向各行政条线的分权。这在一定程度上是高校内部分散化治理的体现，在落实高校自主权、加强高校自治方面实现了创新。

（三）咨询力量：强化专业咨询

专业咨询力量在“十四五”规划中得到明显提升，具体表现为专业人员从事专业性规划工作。一方面，发展规划部与各职能部门内的专业规划人员成为战略规划制定队伍的主要力量；另一方面，规划的程序与内容日趋科学完善。在“十四五”规划的编制过程中，由专业规划人员评估内外部环境以确定自身的优势、劣势、机会和威胁，形成了《A大学“十四五”发展规划环境分析报告》。接着，通过宏观环境分析和学校内部情况（人才培养、科学研究、师资队伍和社会服务等）分析，阐明了“十四五”期间A大学发展面临的机遇与挑战（访谈编号2）。在上述步骤的基础上，确定组织面临的战略性问题并制定应对这些问题的战略是战略规划的核心。由此可见，A大学遵循了布赖森“战略变革循环模式”，采取了科学的战略规划文本编制步骤，形成了包含各个要素的较为完整的战略规划，具体见表3。

表3 A大学规划文本的编制

战略规划作为一个系统的过程，其成功实施是最重要的环节，否则会沦为一纸空文，不会发挥其应有的作用。在“十三五”末期至“十四五”规划起始阶段，A大学开始对战略规划执行情况进行跟踪性评估，让战略规划不仅仅停留在文本上。具体表现为各职能部门以月度报告形式督办，每年年底汇报完成率，由发展规划部对各个学院开展办学绩效评估，并将结果反馈至校领导、职能部门和院系。这项工作已成为重要的管理手段，成为人事处年度绩效考核、组织班子考核和研究生院指标分配的依据（访谈编号3）。然而，成功实施战略规划并不是“战略变革循环模式”的终点。由于环境变化的不确定性，有效的战略必须通过持续性和适应性的更新执行计划进行维持，“战略及战略规划过程的再评估”也是不容忽视的。战略规划的再评估与修订近年来也受到了高校的关注，高校组织已经有意识地对战略规划依据环境变化进行适时调整，制定规划管理制度。A大学2020年制定《A大学发展规划编制与审批管理办法（试行）》，推进学校发展规划编制与审批管理的规范化、制度化、科学化，提升战略与实施进程的合理性与连贯性。

尊重专业咨询力量，专业咨询人员成为战略规划队伍的主力军，遵循科学的战略规划制定程序，基于研究形成战略规划内容。同时，专业人员采用一定的评估方法对执行情况进行监控，有效落实战略规划。最终，关注战略规划的再评估与修订，建立规划管理制度，在推进战略规划制度化的基础上进一步实现其专业化。

（四）民主参与：共绘发展蓝图

A大学在规划编制过程中，坚持开放共享的理念，依靠全校师生员工的集体智慧，充分调动广大师生员工的积极性、主动性和创造性，广开言路、广聚民意、广纳民智。学校举办“我为A大学‘十四五’规划献一策”活动，面向广大师生员工、校友和社会各界人士征求意见，广泛听取各方面的意见。广泛的民主参与使得学校“十四五”规划充分体现了广大师生员工的意志，不再局限于领导意志的体现。

广大师生员工的意志充分体现在战略规划中，战略规划便拥有了坚实的群众基础，师生员工会更积极地去实施战略规划。战略规划中的组织愿景对战略实施的指导作用往往比对战略制定的指导作用更加重大，经过广泛民主参与的大学组织愿景不再仅仅是领导的规划，还是全体师生员工的心愿，将会为大学的未来发展提供不竭的动力。

由此可见，高校战略规划的范式转移正在发生，主要体现在两个方面。一是制定步骤的专业化。现行的战略规划体系具有科学性和合理性，其过程基本遵循布赖森“战略变革循环模式”。二是权力配置的实现。在战略规划的编制过程中，由学校领导牵头，各职能部门、直属单位与院系成立规划编制工作小组，专业机构与专业规划人员成为编制工作的“主力军”，专业咨询力量得到尊重，充分听取学校教职工与全体学生的意见，从而实现党政领导权、条线行政权和专业权力三者的再配置，权力重心下移，民主权力扩大（访谈编号4）。

四、结论与展望

经过多年的探索与发展，高校战略规划从“十三五”时期开始，特别是在“十四五”规划期间发生了制定范式的转移，从旧范式逐渐走向了新范式。旧范式是传统的文秘范式，其本质是多部门协作的文秘协作过程，将领导的意志文本化。新范式是专业范式。在新范式下，高校重视愿景与使命的构建，充分发挥组织愿景的潜在作用，规划的制定过程以战略思维为导向，遵循科学的战略规划编制程序。新范式的本质是对高校权力进行多元配置的治理过程，实现高校战略规划制定的专业化。

（一）行政逻辑仍然存在

高校的战略规划主要解决发展的目标是什么，发展的路径是什么，从而对学校发展进行准确定位。理清发展思路、把握发展方向必须以中央的方针政策以及国家经济社会发展的五年计划（规划）为依据。国家的发展规划既有对宏观战略的分解落实，又有各领域规划的有机整合，是兼具具体性和完备性的纲领性文件，对高校发展规划的编制具有极强的指导意义。在新范式中，高校规划的编制依然坚持以国家层面的规划为指导，坚持党的领导、立足国情的根本要求，行政逻辑仍然存在。

2020年9月，教育部办公厅发布《关于做好直属高校“十四五”规划编制工作的通知》。在该文件的指导下，教育部直属高校拉开了“十四五”规划编制工作的序幕。A大学在“十四五”规划的编制过程中坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，落实全国教育大会和研究生教育会议精神，紧密结合国家及区域中长期规划和经济、教育、科技、社会发展的重大需求，服务国家和地方发展战略。高校规划传承前期经验，首先做到了以国家发展规划为根本指针，坚持党的领导、立足国情。其次，在新时期内，高校战略规划积极联系国家与地方发展战略，在国家与社会需求中寻找新的学术增长点，[12]服务社会，不断适应社会发展对于高校提出的新要求，为社会发展与自身发展注入新动力。

（二）权力配置重构正在发生

在“十三五”期间，A大学开始构建由总体规划、专项规划和院系规划共同组成的学校“十三五”及中长期规划体系。在“十三五”规划的制定中，由各责任部门牵头制定14项专项规划再进行后续衔接的方式仍为传统的单一部门工作模式。A大学的“十四五”规划体系由“1+9+N”的总体规划、专项规划和学院规划构成。与“十三五”规划不同，在工作部署的前期，学校对于专项规划进行整合，由校领导牵头，各职能部门与直属单位跨部门联合成立工作小组，开展规划编制工作。

在现行的规划体系下，战略规划制定基本形成了校领导牵头、专业人员为行动主体和全员参与的局面。这样的战略规划过程，归根结底是高校权力再配置的治理行为的转变过程。“十四五”期间，党政领导权在战略规划的编制中仍具有重要地位，高校领导“自上而下”积极推动战略规划的编制，确保了编制工作在一定时间内得以完成，同时也保障了后期规划的落实。与过去以领导意愿为主导的情形不同，专项规划和学院规划的编制工作交由主要责任部门与学院负责，由部门与学院成立的规划编制小组“自下而上”编制成稿，实质上实现了权力重心的下移，通过战略规划实现了权力在大学内的分配。在组织层面，逐步实现了从领导机构到职能部门的分权。在规划审定发布前，学校就总体规划征求意见稿的文本进一步征求全校师生员工、各职能部门和学院以及咨询专家的意见。重视来自各方的意见，让全员参与到大学的规划制定中来，本质上赋予了师生参与治理的权力。在个体层面，逐步实现了由校领导至教职工、学生的分权。此外，在战略规划的制定过程中，专业规划人员的作用显著，专业咨询权得到充分利用，具有独立性的专业咨询力量得到尊重。由此可见，“自上而下”的领导与“自下而上”的协同编制上下互融，共同促进了高校战略规划的完成，实现了党政领导权、条线行政权和专业权力的配置重构，权力重心下移，民主权力进一步扩大。

（三）专业化转型基本完成

现阶段，我国高校战略规划逐渐走出单一文本编制的误区，将战略规划文本的编制与战略研究相结合，在战略研究的基础上编制文本。[11]研究表明，A大学“十四五”规划的编制基本遵循科学的战略规划编制程序，与布赖森“战略变革循环模式”基本吻合。

以战略研究为基础进行规划编制，使得规划的科学性得到了有力保障，主要表现在四个方面。一是高度重视规划制定的前期准备。A大学在规划的前期准备过程中，编制印发了《A大学“十四五”规划编制工作方案》，对基本原则、时间进度和组织领导等方面做出了明确部署。二是高度重视规划内容的制定研究。规划内容不是凭空产生的，而是通过确认组织的训令、阐明组织的使命和价值、评估内外部环境以确定自身的优势、劣势、机会和威胁等一系列科学论证与研究形成的。在开展战略研究后，高校更加明晰其所处环境与自身情况，构建使命、价值与愿景等，解决整体性问题，为未来的行动提供发展动力。三是高度重视战略规划的成功实施。战略规划的生命在于实施，A大学在识别战略性问题后，制定应对这些问题的可操作性战略。通过面向全校师生、各职能部门和学院征求意见的方式，推动全体师生对于战略规划的认同和践行，从而更有效地落实战略规划。