嵌入与合作：社会组织承接政府购买服务的行动路径
——基于“社区助残微创投项目”的个案分析

董航宇 周艳玲

(北京化工大学文法学院，北京100029)

一、问题的提出

残疾人群体是我国不可忽视的弱势群体。政府购买社会组织的残疾人服务不仅成为精准对接残疾人需求、增进残疾人群体获得感、促进公共服务均等化的重要方式，更是提升政府现代化治理能力、深化社会组织改革、创新社会治理方式的必然选择。

政府购买社会组织服务背后隐含着我国政社关系的重构逻辑，然而在实践中，学者们已经注意到了政府购买行为中政社关系出现的各种偏离现象，主要表现为“购买方、承接方、评估方”等行动者逻辑的异化，甚至出现了“三方交叉合谋”等问题[1]。正是因为缺失合理有效的嵌入，才产生了社会组织服务的“行政化、内卷化、短期化”[2]。嵌入治理是政社间平等合作模式形成的前提与要径。社会组织经项目制获得承接购买服务的资格，政府通过一系列合法机制嵌入社会组织中形成共生关系。通过对北京市X街道政府购买“微创投助残项目”的调查研究发现，目前政府对社会组织的“嵌入”是一种“控制型嵌入”，社会组织则表现出“资源依赖、追求量化、结构趋同、能力弱化”。为此，如何达到政府嵌入与社会组织承接能力的平衡，成为学者关注的问题。

二、北京市X街道社会组织承接政府购买助残服务的实践

北京市政府在购买助残服务领域实施了“社区助残微创投”等项目，进行了较多的探索与实践，X街道的“社区助残微创投”项目经5年运行，现已成为CY区助残项目的示范级品牌工程，创新了政府购买模式。

（一）微创投项目的运作思路

“社区助残微创投项目”是指残联针对残疾人需求投入小笔资金，利用社会组织的助残资源开展服务，为残疾人及其家庭提供康复、技能培训、就业、社会融入、家庭支持、文化体育团队建设等各类服务，建立起为残疾人提供服务和支持的社会体系。“微创投项目”一方面可以满足辖区内残疾人的基本需求，进一步改善生活质量，另一方面可以孵化和培育助残团队和社会组织，进而促进基层街乡社区层面的助残常态化服务机制的形成，实现社区助残和社区融合，扩大社会效应。

（二）微创投项目的运作流程

“微创投项目”以各类助残项目为载体，为期一年，具有标准化的运作流程，其购买程序包括如下5个阶段：前期——区残联根据年度需要确定第三方评估支持机构；中期——X街道残联申报项目（项目总数不超过10个、单个项目资金不超过2万元）、区残联和第三方机构专家进行项目评审（包括初审、复审及核定三个环节）、区残联汇总过审的项目数量及金额上交财政部门申报；后期——各承接机构实施项目，区残联进行项目优化、资金拨付，并与第三方评估支持机构等进行过程督导和结项评估，最终向社会公布执行情况。

（三）微创投项目的运作主体

“微创投项目”的直接购买方为X街道残联，间接购买方为区残联，街道残联负责立项阶段的评审、合同阶段的签约、结项阶段的评估、运行阶段的考核等工作，具有监督和指导的双重责任。承接方为X街道的社区助残社会力量（社会组织、志愿团体、积极分子），负责项目的申报、答辩、运行等，需按照合同约定的内容履行服务责任，并接受残联及第三方的评估考核。评估方为第三方专家机构及财务托管机构，负责项目的初期评审、过程督导、资金监控及定时评估。

（四）助残社会组织的服务模式

自2015年“微创投项目”实施后，X街道的各类助残社会组织运用自身专业服务技术及特色服务理念，纷纷投入到“微创投项目”的竞标中，其中“A文艺工作室”、“B裁剪工作室”、“C体育培训基地”等三个助残社会组织作为主要承接方，社会信誉度及残疾人满意度较高，现已成为X街道残联重点培育扶持项目，年中标率较高。三个助残社会组织服务内容各有侧重，着眼于残疾人的多样化需求，已形成了较为成熟的服务模式。

“A文艺工作室”的主要服务对象为X街道的精神及肢体残疾人。在服务内容方面，通过舞蹈、朗诵、小品等日常活动，为残疾人提供文艺服务；在社会资源动员方面，链接街道退休党员志愿艺术团，为残疾人提供标准化的课程辅导与演出培训；在服务成果方面，目标产出歌舞、合唱、话剧等三支残疾人文艺队伍，形成2-3个品牌节目；在服务效果方面，通过吸引残疾人参加多种文艺演出，增强其走向社会的自信。

“B裁剪工作室”的主要服务对象为X街道的肢体残疾人。在服务内容方面，通过裁剪、缝纫等课程，为残疾人提供手工技能服务；在社会资源动员方面，利用项目负责人为原街道残联温馨家园专干的行政性身份及残联为其提供的硬件设施，开展周期性的课程技能培训；在服务成果方面，目标培育出三期学员，并将残疾人的部分精选手工作品定价后输送市场；在服务效果方面，通过鼓励残疾人手工创收为其实现社会化就业奠定基础。

“C体育训练基地”主要面向街道层面的轻度残疾人（以青少年为主）。旨在通过羽毛球训练、文化课程教授等托管服务，为残疾人提供教育及体育技能服务；在社会资源动员方面，在残联的号召宣传下吸引青年志愿者加入并担任助教，协助开展日常专业规范训练；在服务成果方面，目标产出22位残疾人羽毛球助教并结成互助小组，着重培养5位左右残疾人参加冬奥会等比赛，为残疾人提供部分基地工作岗位；在服务效果方面，通过帮助青年残疾人走出家门接受教育，帮助其提升独立生活能力并促进社会融入。

X街道三个助残社会组织在承接“微创投项目”的过程中，注重对服务对象的赋权增能，充分挖掘残疾人共同体的互助激励作用，与残疾人初步形成了一种正向的信任关系。

三、控制型嵌入：社会组织承接力的弱化

“微创投项目”是X街道购买助残服务模式的创新实践，但其尚处于初期阶段，需要政府嵌入对其进行规范化监督和引导，以此构建新型治理结构，从而形成政社间的法治化衔接。而经调查发现，X街道残联在嵌入社会组织的过程中，体现为控制型嵌入，即全方位嵌入、全过程嵌入、行政化嵌入，在一定程度上弱化了社会组织的承接能力。

（一）项目全方位嵌入：资源惯性依赖

自治能力是社会组织承接能力的基础，是指组织能够保持独立自主性，独立运行、自我管理、自我造血、自主动员链接资源。而在“项目嵌入”下，残联始终掌握着对关键资源的配置，通过项目发包的形式进一步加强对社会组织的控制，并拥有对项目全方位执行的话语权，无法保证组织自治能力的发挥。

在信息传输方面，残联处于信息传输链条的顶端，具有政策信息制定并发布项目的固有权威。区残联每年3月左右会下发招投标文件，并通过网站、公众号等形式进行宣传，同时对文件内的关键内容具有最终解释权。在资金管理方面，项目的《财务指引管理》①《财务指引管理》第三条：“尽量规避现金使用、项目资金不得列支固定资产购置费用、其他服务活动如劳务费和志愿者补贴原则上不超过项目总经费的40%、项目管理费不超过项目总经费的10%、预算科目调整金额在总金额10%以上的情况必须填写《项目调整表》，经过第三方和残联审核通过进行调整。”明确规定了对资金使用的详细安排，社会组织需依赖残联的资金流，在委托-代理关系基础上增加了“单项资助”的成分，这便加强了残联对社会组织自觉或不自觉的控制[3]。在服务设计方面，社会组织往往迎合残联需要并依据其购买侧重点调整服务内容。残联干涉服务内容的确定，社会组织需首先将方案上报街道残联，经批准后方可实施。

由此，残联通过对项目中信息传输、资金管理、服务设计等关键环节的控制嵌入，逐渐增强了社会组织的惯性依赖。这不仅挤压了其独立自主运行的空间，也不利于其对于项目责任风险的主动承担。

（二）制度过程性嵌入：追求量化产出

服务能力是社会组织承接能力的核心，是指社会组织具备服务的专业性，能够精准对接并满足服务对象的需求。而“制度嵌入”下组织的能动性会受到制度全过程的约束和影响，对社会组织服务能力的掣肘一方面体现在合同制度造成的服务断流，另一方面体现在评估制度造成的服务目标异化。

在“微创投项目”中，残联通过合同制度来规范社会组织的服务行为，与社会组织、评估机构签订《年度微创投项目协议书》，以契约精神规制双方的责权利，减免因组织的自利导向造成的项目废止风险。但据调查，“微创投项目”的合同期限基本为一年，缺乏连续性的项目执行过程，容易导致服务断流，甚至第一年的投入也很有可能成为浪费，服务的预期目标难以实现。

评估制度则是项目执行阶段的终端，科学性是评价社会组织绩效的关键准则。X街道残联对组织的评估问责主要是通过《X街道微创投项目月报表》、《微创投中期评估汇报材料》、《微创投末期评估汇报材料》等表格数据进行的，第三方评估机构也是通过数字产出等量化方式来评价项目是否有效，且评估频率较多、评估内容与残联有较大重叠，无形中增加了组织的行政性负担和压力，陷入了对形式合理的追求。“A文艺工作室”将关注点更多放在项目的行政材料、检查节点和考核方式中，为便于绩效考核和量化上报，将组建话剧队的项目目标简化为了热闹的兴趣活动；“B裁剪工作室”设撰写标书专岗以保证申报书形式合理；“C体育培训基地”在评估时避重就轻，甚至会为了量化检查虚假上报数据。

（三）关系行政化嵌入：组织结构趋同

发展能力是社会组织承接能力的关键，是指组织能够不断探索个性化内部结构及核心项目模式，挖掘品牌服务，注重项目的持续化运作及社会效应的实现。而“关系嵌入”下对社会组织发展能力的制约则主要体现在吸纳体制内和社会知名人员造成的组织结构的模仿趋同和服务效益扩散受阻等行政化嵌入。

“组织趋同化”是指社会组织为加强与政府的联系、回应政府偏好，通过“模仿性趋同”自上而下地逐渐改变组织类型与发展功能。助残社会组织参考残联的机构设置，与其具有高度的同构性，双方在行动逻辑上基本一致，使得社会组织的行政化问题日益突出。“B裁剪工作室”的项目负责人曾在X街道温馨家园工作，模仿残联设置了各功能部门并将其细化，制约了其弹性灵活的内部治理和个性化组织结构的发展。

服务效益扩散受阻是指在政府与社会组织的控制—依附关系下，社会组织需迎合残联的价值考量，忽视了对服务社会价值的提升。“C体育培训基地”负责人曾为扩大影响力增加合作机会申报外出学习竞赛，但残联出于减少操作难度、降低责任风险等原因并未通过，而将方案中的全国交流改为市内切磋，限制了服务效益的空间扩散和组织发展能力的改进。

四、培育式嵌入—博弈式合作：政府嵌入与社会组织承接力的平衡之路

政府购买社会服务的理想图景，是以项目制为内核带动社会组织的培育及成熟，进而提升社会组织的承接能力，实现购买服务的社会效益。因此，应在合作价值理念的引领下，通过环境嵌入、培育信任、博弈合作，使政府购买助残服务逐渐实现社会化、竞争性和结果导向。

（一）环境积极嵌入，促成合作共识

首先，注重引领社会价值、增进公共对话的责任履行。残联向社会组织购买服务后，并不意味着责任的减轻，而应充分考虑社会效益和政策扩散效果的实现，避免因害怕承担风险责任的不作为。同时做好对组织的动态监管，实现对社会组织环境的积极嵌入并对其进行一定的梳理引导。

其次，构建政社良性合作伙伴秩序。构建政府购买社会组织服务过程中的嵌入合作关系，关键是要形成“合作伙伴共识”并使其朝常态化方向发展。一方面要强调合作理念，增强伙伴关系认同感。双方需明晰各自的角色定位和功能优势，互相欣赏彼此接纳。另一方面应充分尊重对方的组织特性和结构特征。助残社会组织应遵守规则、意识公共性并接受定期评估，探索个性化发展结构。残联也应促进社会组织的独立自主运行，逐渐减少并最终克服将其纳入科层化管理的冲动[4]。

（二）弹性信任嵌入，构建合作评估

首先，弹性引入关系合同实现信任培育。传统合同制度带来的服务断流使得项目出现“短期化、碎片化”等问题，不利于助残社会组织服务能力的稳步提升，更难以与残疾人形成稳固的信任-帮扶关系。因此，应尽快完善针对不同服务种类的《政府购买服务管理办法》，加快制定《购买服务合同法》，确立法制化、常态化的购买标准。在此基础上，根据项目属性灵活延长部分微创投项目的服务期限，避免资源浪费。而与正式合同相比，“关系合同”主张减少对承接方的监控和限制，赋予它们更多的灵活性和创新性。关系合同效果发挥的前提是二者需建立一种以信任而非监控为基础的培育关系。一方面残联需保证信息传输的规范化程序化，通过设立残联文件部实现政策法律信息的公开、透明、共享，为服务设计提供依据；另一方面残联应将社会组织视为可平等对话的合作者，变行政控制为培育支持。对社会组织给予一定的培育信任委托，召开定期茶话交流会，建立双向沟通机制，尊重倾听并为合理的服务设计提供支持，减少不必要的项目干预，以此强化社会组织对关系合同带来的荣誉、地位、公信力的维护，进而促进其自我监督履行合约，以获得连续承接机会。

其次，实施支持性考核实现评估培育。现有评估考核制度多为任务性考核，社会组织对量化指标的追求使得其逐渐偏离服务宗旨，反而将精力放在应付多头重叠化监管评估上，带来了极大的行政性负担。因此，残联与第三方评估机构应共同思考支持性培育评估模式，搭建与社会组织的平等学习互动关系，合理划分评估边界和考核内容。一方面需要在量化评估制度中引入对服务质量的定性化评估内容，将残疾人作为重要的监督和评价主体之一，开设残联专线、开通微信“对话广场”、提供技术支持使残疾人利用互联网客户终端居家参与意见反馈，保证渠道多样化。另一方面第三方评估机构需发挥发展性评估的功能，避免任务性监督。评估机构首先可通过交流工作坊、公益项目案例库等形式实现各类助残服务资源的横向流动，其次需结合理论实践经验，探索科学的评估指标和评估方法，帮助社会组织梳理核心项目模式并带去专业性指导建议，促进其动态有机发展。

（三）资源动态嵌入，增强合作实力

第一，完善内部管理，夯实基础博弈实力。社会组织应形成规范化的组织管理制度，可适当结合引入政府部门和企业的合理成分，在形式上保证组织的流程化运转[5]。合理评估财务收支状况，按科学比例对资金进行规划使用，并细化用于服务内容、设备设施及社工薪酬的数额。对于残联和第三方机构的监督，要做到及时申报财务状况，履行相关财务规定，确保购买资金用在助残服务中。

第二，加强项目管理，提升竞争博弈实力。在培育人才方面，应定期举办培训，给予其一定的物质和精神激励，建设团队集体文化，保证人才的职业认同感。在项目运行方面，需拓宽服务的广度和深度。在广度上可以采取让残疾人根据需求自主设计服务内容的方式丰富现有项目，并注意与社会环境和社会化活动的接轨。在深度上应细化服务并分层分类，对于无法出门的重度残疾人可上门提供服务，扩大服务覆盖面。

第三，扩宽资源汲取渠道，增强关键博弈实力。首先，应仍把残联购买作为争取资源的首选，使残联的资源能够动态输入到组织中，为其提供基础性资金支持，及时关注残联的购买导向并争取优惠政策，达到开源节流[6]。其次，通过合作扩宽横向资源网络。加强与社区居委会、温馨家园等部门的协作关系，争取在场地、人员、设备等方面的合作机会。建立社会资源的小组帮扶团体，促进社会志愿者和残疾人志愿者的互助帮扶。最后，挖掘自身产出的纵向资金通道。利用残疾人部分成果的线上线下销售获取运行资金，激活组织内在活力。