改革后法官等级趋于集中问题反思
——完善我国法官等级晋升之实然性与应然性思考

刘庆伟 王伟

目前，各地各级法院基本完成了改革后首次法官按期晋升和择优选升。应当说，晋升、选升后，法官等级在整体上有了较大幅度提升，对于提高法官地位、保障法官权益、促进司法体制改革深入推进都发挥了积极作用。与此同时也凸显另一个问题，即法官等级趋于集中，而且晋升到一定等级之后长期停滞不前。该问题如果处理不好，可能挫伤部分法官的工作积极性，一定程度上消解改革所激发出来的生机活力。2020年7月31日，最高法院印发了《关于深化司法责任制综合配套改革的实施意见》（以下简称《实施意见》），其中第21条第1款对法官等级晋升作了规定，但内容仍然较为概括，并无较大实质性突破。法官等级晋升已呈现“水库效应”，并产生了相应的负面影响。为此，需要从实践操作和制度设计层面探索消除法官等级晋升“水库效应”的举措，使法官等级构成更加合理、法官队伍更具活力。

一、改革后法官等级趋于集中及其负面影响

本轮司法改革特别是员额制改革和法官职务单独序列改革，对于推进人民法院健康发展无疑具有历史性重大意义，实行单独职务序列管理，法官职业化建设提速，法官队伍专业化更强；打破等级晋升“天花板”，充分调动了广大法官的工作积极性；健全了一系列制度机制，法官等级晋升和管理更加规范。①参见芮铭珍、王亚明：《等级晋升怎么升》，载《人民法院报》2019年1月16日，第2版。但同时也伴随着一些问题，法官等级晋升“水库效应”即是其中之一。

（一）法官等级晋升形成“水库效应”：以S省T市中院法官晋升后法官等级构成情况为例

S省T市中院2017年5月完成法官员额制改革，从189名正式在编干警中遴选出65名员额法官，由于个别法官到基层法院任职或退出员额等原因，目前共有63名员额法官。2018年7月完成遴选后首次法官等级按期晋升工作，共晋升19名四级高级法官、21名一级法官、2名二级法官和4名三级法官。2019年9月完成遴选后首次法官等级选升工作，共选升一级高级法官1名、二级高级法官3名、三级高级法官6名。目前该院63名员额法官构成如下：一级高级法官1名，二级高级法官4名，三级高级法官8名，除一人生于1959年，其余都属1960年代。5名资深庭长，分别出生于1967年、1971年、1970年、1963年。四级高级法官24名，大多出生于1965年至1975年。一级法官21名，大多出生于1971年至1982年。二级法官1名，出生于1982年。三级法官4名，出生于1980年1个、1981年2个、1982年1个。

按照法官晋升相关规定，中级法院四级高级法官及以下实行按期晋升，其中一级法官按期晋升四级高级法官时限为三年，以S省T市中院为例，2021年8月将举行按期晋升，21名一级法官将晋升为四级高级法官。而中级法院三级以上高级法官实行选升制度，而且选升人数受到一定比例限制，目前三高以上法官数额基本上是按比例确定的，如果四高选升三高的话，只能等待三高以上法官因退休、调动等出现空缺。按照60岁退休年龄，到2021年7月，三级高级法官中无人退休，也就是说，现有的四级高级法官无法通过选升进入三级高级法官，届时四级高级法官将会达到45名，在法官等级中占比将达到71.43%。因为中级法院院领导大部分是基层法院院长提拔之后担任的，大部分本身就是三级高级法官，即便是现有三级高级法官出现空缺，也会很快被补充填满，留给四级高级法官继续选升为三级高级法官的空间实际上非常狭小。按照现有三级高级法官年龄情况和基层法院院长可能提拔情况，大体可以推算出，三级高级法官每年出现空缺最多2人左右，有的年份可能没有空缺。换言之，45名四级高级法官中大部分到退休也没有机会再被选升为三级高级法官，特别是四级高级法官中有一大批出生于1980年左右，其中有一部分资历较浅，他们也很可能没有机会再被选升为三级高级法官。在四级高级法官原地踏步的同时，一级及以下法官又会陆续地按期晋升为四级高级法官。由此形成了一个类似水库结构的法官等级构成，笔者称之为“中级法院四高水库效应”。简言之，“中级法院四高水库效应”就是指，在中级法院，随着法官按期晋升和择优选升以及特别选升，将会使得法官等级构成呈现出水库结构，四级高级法官人数越来越多，形成一个“水库”，一端由一级及以下法官不断的汇集进入，另一端因为三级高级法官名额有限而使得“水库”出口不畅，导致四级高级法官越积越多，缺乏流动性和生机。

“水库效应”并非中级法院所独有，在各级法院都不同程度存在。以S省高级法院为例，该院现有员额法官179名，其中二级大法官1名，一级高级法官6名、二级高级法官10名（年龄最大者生于1961年12月），三级高级法官88名，四级高级法官72名，一级法官2名。其中按期晋升的最高层级三级高级法官已经有88名，占49.2%。到2021年8月，72名四级高级法官将按期晋升为三级高级法官，而10名二级高级法官均未到退休年龄。也就是说，排除人员调整等特殊情况，届时该院三级高级法官将达到160名，占比将高达89.4%，三级高级法官“水库效应”更加明显。同理，在基层法院表现为一级法官“水库效应”；在最高法院表现为二级高级法官“水库效应”。

需要强调的是，法官等级晋升“水库效应”并不仅仅是员额制改革之后暂时出现的问题。从目前的员额法官情况看，不仅等级集中，年龄分布也较为集中，一批法官退休后，会集中递补一批法官，还是存在法官等级集中的问题。这一问题如果得不到及时有效解决，将会消解整个法官队伍的工作积极性主动性，进而影响审判质效和人民法院工作长远发展，需要未雨绸缪，认真思考应对。

（二）法官等级晋升“水库效应”可能带来的负面影响

法官等级晋升“水库效应”将带来一系列负面影响，至少包括以下三个方面：

首先，影响法官工作积极性。我国设立法官等级制度的目的之一就是增强法官的责任心和荣誉感，激励法官的进取心，更好地履行审判职责。①张柏峰：《中国的司法制度（第五编）》，法律出版社2014年版，第35页。虽然员额制改革之后，法官去行政化，不再跟行政级别挂钩，工作期间，不同等级员额法官在绩效考核奖金上一视同仁，在法官津贴、交通补助、住房补贴等方面差别也不大，但法官等级越高象征着更高的身份等级和尊荣感，并且不同等级法官在退休待遇方面差距较大，由此导致员额法官在个人发展上追求的重点就聚焦在了晋升法官等级上，而法官等级晋升“水库效应”势必影响法官的这种主要职业追求。还是以中级法院为例，资历浅的四级高级法官一二十年之内看不到继续晋升的希望，会影响其工作积极性。甚至有法官戏言，晋升四高后，到了提前退休年限就申请提前退休，反正在法官等级上已经到头了，还不如出去干点别的。而资历较深的四级高级法官，根据目前法官等级构成情况，能够预测到自己何时将晋升三级高级法官，工作上也不用再拼尽全力，工作积极性也有所降低。另外，还有一部分资深法官，看到资历浅、办案少的年轻法官跟自己一样的法官等级，有时心里会产生不平衡感，同样会影响其工作积极性。

其次，影响法官单独职务序列改革实效。建立法官单独职务序列，实行有别于其他公务员的职务序列及工资制度，是推进司法体制改革的一项基础性工作，其目的是解决三个方面的问题：着力提升法官专业化、职业化水平；激励广大基层和一线办案法官办好案、多办案；增强法官职业尊荣感和使命感。但法官等级晋升“水库效应”无疑会不同程度影响上述目的实现，特别是鼓励法官办好案、多办案的目的和增强职业尊荣感的目的。如果问题得不到解决，将会影响法官单独职务序列改革的整体效果。

再次，影响人民法院工作健康发展。员额制改革数年之后，基层法院的一级法官、中级法院的四级高级法官、高级法院的三级高级法官、最高法院的二级高级法官，将成为各级法院员额法官队伍的主体，这不仅体现在人员数量上，更体现在司法素质能力和办案质效上，甚至不夸张地说这部分法官是影响法院队伍素质能力和办案质效提升的关键。以S省T市中院为例，目前24名四级高级法官和2021年即将按期晋升为四级高级法官的21名一级法官，涵盖了该院审判业务部门所有中层的正副职的88.4%，办案数量约占全体员额法官办案数量的79.6%。这部分人如果工作积极性受到挫伤，对整个法官队伍和办案质效将带来不同程度的负面影响。

二、法官等级晋升过于集中的原因

法官等级晋升呈现出“水库”一样的结构，是多种因素综合作用的结果，至少包括以下几个方面：

一是法官职务套改“一刀切”导致法官等级扎堆。建立法官单独职务序列是推进司法体制改革的一项基础性工作，中央确定了“两步走”的改革方案，第一步是法官职务套改，第二步是建立有别于其他公务员的法官单独职务序列及工资制度。法官职级套改时，可能出于最大限度为法官争取利益的考虑，当时的法官达到一定行政职级，就套改为相应法官等级，比如副科级套改为二级法官、正科级套改为一级法官，出发点无疑是好的，但不能反映出同一行政职级法官之间在任职年限、司法能力、办案资历等方面的差别，造成实际上的不公平。以S省T市中院为例，2016年进行法官等级套改，2008年提拔的副庭长与2016年刚刚提拔的副庭长都被套改为二级法官，对这些提拔较早、资历较深、办案较多的副庭长而言，有何公平可言？相当于之前工作一笔勾销，重新站到同一起跑线上，将来会同时按期晋升一级法官、四级高级法官。也许有人会说，等到选升三高的时候，这些资历较深法官的资历优势会体现出来，他们将更有机会、更快被选升为三级高级法官，但在这之前的漫漫数年甚至十余年，实际上是没有任何差别的，而这个过程当中，法官等级设置“水库效应”的副作用却一直在发生着。

二是员额遴选使得法官等级集中在较高层级。员额法官遴选虽然对所有法官一视同仁，不考虑法官的年龄、等级等因素，但各地法院遴选一般采取笔试、业绩考核、民主测评相结合的方式。以100分为满分，笔试、业绩考核、民主测评分别占30分、30分、40分。民主测评、业绩考核明显对资历深的法官有利，最终遴选入额的绝大部分是资历相对较深的法官。以S省T市中院为例，该院报名参加员额法官遴选的89人，最终遴选出员额法官65人，没入额的24人基本上都是法官等级较低的。当时的65名入额法官中，三级及以下法官只有5人，二级高级法官只有2人，三级高级法官只有5人，53人集中在二级法官、一级法官和四级高级法官，为接下来法官等级晋升形成“水库效应”埋下了伏笔。

三是法官等级和升降设置不合理。首先，法官等级设置层级过少。我国目前的法官等级分四等十二级，整体上来看，等级层次是较多的，但具体到四级法院，法官等级层次就相对较窄了，如基层法院实际上只有二等七级，员额遴选之后，等级范围更窄。反观一些国外法院甚至我国的公务员职级，等级层次更多更细密。如日本设置有最高法院、高等法院、地方法院、家庭法院和简易法院，其中地方法院法官分特级和一至八级共九级，简易法院法官分特级和一至十七级共十八级，这还不算最高法院和高等法院。①参见胡健华：《法官的级别和工资待遇——外国法官制度简介之五》，载《人民司法》1994年第5期。再如我国综合管理类公务员职级序列，根据2018年12月29日修订的《公务员法》第三章第19条，综合管理类公务员职级序列分为四等十二级，虽然也是四等十二级，但在设置上更加科学，两头的巡视员、科员分别仅设了两个等级，而中间人员可能相对集中的调研员和主任科员，则分别设了四个等级，中间的层级设置更多。其次，法官级别升降时间过短。根据1997年中组部和最高人民法院联合出台的《中华人民共和国法官等级暂行规定》，五级法官至三级法官每晋升一级为三年，三级至一级法官每晋升一级为四年，而根据2011年中组部和最高人民法院联合出台的《法官等级和级别升降暂行办法》，晋升四级法官应当任五级法官一年以上，四级到一级每晋升一级为两年。按照前者，五级法官晋升到一级法官需要十四年，而按照后者，五级法官晋升到一级法官只需要七年，速度足足加快了一倍，该规定一直沿用至今，虽然对促进法官快速成长发挥了积极作用，但也造成了法官等级快速集中。

四是法官晋升标准缺乏具体制度规范。《法官法》对法官等级确定和晋升作了规定，其中第26条第2款规定了法官等级；第28条第1款规定了法官等级确定的依据，即德才表现、业务水平、审判工作实绩和工作年限，第2款规定了晋升方式，即按期晋升、择优选升和特别选升；第29条直接规定“法官的等级设置、确定和晋升的具体办法，由国家另行规定”。可以看出，《法官法》关于法官晋升的规定非常概括和模糊，实际可操作性并不强。关于法官等级晋升的文件依据，主要是中组部和最高法院制定的《暂行规定》和《暂行办法》，但选升条件规定的依然不够具体，主要包括思想政治素质、业务能力、任职年限等，对于怎么评价思想政治素质、如何衡量业务能力水平并没有列出具体内容或标准。由此可见，法官选升所依据的主要是一些指导思想和原则。

五是按期晋升条件审查不够严格。根据法官员额制改革和法官职务序列设置的有关规定，基层法院一级法官以下、中级法院四高以下、高级法院三高以下、最高法院二高以下实行按期晋升，但按期晋升不是不看任何条件的一律晋升，而是设置了相应的条件，如具备拟任法官等级要求的思想政治素质、道德品行、职业操守、业务能力，近几年考核被评为称职以上等次，具备履职必须的身体素质等。但在实际操作中，往往疏于审查、甄别，除了受过纪律处分外，其他几乎不讲条件，到期走走投票测评、民主推荐等程序，一律予以晋升，法官等级按期晋升成了员额法官的一项“政策福利”。该状况一方面不利于约束和督促法官积极钻研业务、提升业务素质能力；另一方面也导致实质上不具备更高等级法官资质的法官一路晋升到按期晋升的最高等级，一定程度上加剧了法官等级晋升的“水库效应”。

六是实践中择优选升异化为“按资历排队晋升”。各级法院法官到了一定等级实行择优选升，但由于择优选升的条件并不明确，不少法院论资排辈思想根深蒂固，导致择优选升徒具形式，很难落到实处，基本上都是论资排辈，择优选升成了“按资历排队晋升”。这种“论资排辈”的晋升方式，既不能体现上一级法官的优秀，也难以对法官产生激励作用。①参见陈陟云等：《法院人员分类管理改革研究》，法律出版社2014年版，第254页。法官选升条件中的思想政治素质主要是定性指标而非定量指标，思想政治素质低的法官极少；业务能力主要通过年度考核是否称职来体现，但各级法院年度考核中法官被评定为不称职的也非常少。这两个条件实际上都不具有区分度，而任职年限则白纸黑字，具有明确的区分度，实际上很大程度上成为了法官等级所谓“择优选升”的决定因素。以S省T市中院为例，虽然法官等级选升也有业绩考核、民主测评等程序环节，但最终入选的三级高级法官与任职年限排序完全一致。此外，法官晋升方式还有特别选升，但通过特别选升晋升法官等级的凤毛麟角。笔者所在S省法院截至目前无一例特别选升。据搜索，2019年5月，内蒙古自治区高级人民法院经报自治区党委组织部批准，对基层2名重大典型特别选升为四级高级法官。②参见《内蒙古自治区高级人民法院健全以法官员额制为核心的法官管理制度》，载《人民法院报》2020年1月24日，第4版。但这仅是极个别的例子，对法官等级晋升总体而言影响不大。

三、法官等级晋升过于集中的现实对策

法官等级过于集中问题较为复杂，单凭法院一家很难彻底、全面解决，短期内只能从技术操作的层面进行改进完善。为此，提出以下几点现实对策：

（一）加强按期晋升的条件审查

无论是从提升法官素质的角度考虑，还是从放缓法官等级过于集中速度的角度考虑，都有必要在法官等级按期晋升时加强资格条件审查，除了对思想政治素质不高、存在违法违纪情况的实行“一票否决”之外，重点应加强对审判业绩的审核。具体来说，法官等级按期晋升时，不能仅看近几年年度考核是否称职，因为是否称职的标准很低，司法实践中年度考核为不称职的很少，应当进一步审查其审判质效情况，重点是审判效率和案件质量，如果办理案件经常超期，案件被发改率总是居高不下，可以认为不具备法官等级晋升的条件，考虑暂缓晋升，待下一批次晋升时视其办案质效有无较大改进再决定是否予以晋升。存在这种情况的哪怕仅是极少数的个别法官，也能发挥很好的导向作用。

（二）强化择优选升的竞争性

从很多省份的法官等级晋升办法来看，选升的条件除了工作年限明确外，其他的都不具体。要让择优选升真正落到实处，除了考虑工作年限，还要将其他条件尤其是司法能力和工作业绩条件具体化，让法官选升更具竞争性。要营造出的理想状态应当是：让资历较老的法官心中有压力，一如既往地兢兢业业工作；让资历较浅的法官心中有希望，加倍努力工作。这样才能保证队伍的稳定性，让优秀人才留的下来、安得下心、看得到未来。

值得认真考虑的是法官的资历问题，完全按照资历高低搞论资排辈并不可取，但完全不考虑资历也不合理。一些法官虽然工作业绩不突出，但“没有功劳也有苦劳”，在平凡的工作中也为法院发展做出了贡献。因此，择优选升时应当考虑资历即工作年限这一重要方面。①参见林伟杰：《法官法检察官法释义》，中国民艺出版社2007年版，第41页。这样考虑实际上也有利于改革的平稳推进。基于这一考虑，对选升的基本思路做如下设置：还是以中级法院为例，四级高级法官先选升候任三级高级法官才能再选升三级高级法官。四级高级法官选升候任三级高级法官分为两种情况，候任三级高级法官中50%的名额拿出来给四级高级法官资历最老者，只要符合选升的基本条件，即可自动晋升候任三级高级法官；另外50%的名额留给其他任四级高级法官满三年的法官，在他们之间按照类似员额法官遴选的模式进行竞争性选拔。基层法院、高级法院、最高法院与此思路基本一致。

关于竞争性选拔，可以包含以下内容：思想政治素质必须过关，否则，实行“一票否决”；文化程度原则上本科及以上学历。除此之外，按照100分为满分设置以下内容：首先是办案质效。该项内容主要反映法官的司法能力和工作实绩，占80分，主要考核任上一法官等级以来的办案数量、办案质量、办案效率和办案效果，各占20分，具体考核计分可以参照现行的法官年度业绩考核办法。其次是民主测评。由所有在编干警按照同票同权重的标准进行投票打分。工作资历也要作为考虑因素，可以将工作资历作为加分因素，任上一法官等级的年限数每增加一年为2分，不足整年的按1分计算。此外，获得全国、全省审判业务专家称号，以及在全国、全省典型案例、优秀文书等评选活动中获奖的，可以适当加分。

（三）在政策允许范围内适当拓宽选升法官等级的空间

《实施意见》明确规定：“择优选升应当控制在规定的等级比例或数量范围内。”一个法院选升法官的绝对数是很难突破的，可以转变思路，按照相关政策规定，减少现有的较高等级法官，为年轻法官腾出选升空间。首先，应当鼓励较高等级法官提前退休。我国目前对法官退休仍采取公务员管理的方式，即工作年限满30年可申请提前退休，法院应当倡导鼓励这一政策落实，比如基层法院，可以鼓励工作年限满30年的四级高级法官提前退休；中级法院可以鼓励工作年限满30年的三级高级法官提前退休；高级法院可以鼓励工作年限满30年的二级高级法官提前退休；最高法院可以鼓励工作年限满30年的一级高级法官提前退休。这样可以分别空出部分基层法院的四高、中级法院的三高、高级法院的二高和最高法院的一高名额，增加下一等级法官的选升机会。其次，严格落实法官降低等级的规定，如果法官在定期考核中被确定为不称职，应予降低法官等级，实行“能者上、庸者下”，营造出“比学赶超”浓厚工作氛围。

（四）通过法官晋升之外的其他途径调动较低等级法官积极性

法官渴望晋升较高等级既是因为涉及具体利益，更是因为荣誉感。在择优选升这条渠道不畅的情况下，可以通过其他途径来增强较低等级法官的荣誉感和工作积极性。一是法官择优选升到较高等级后，可以退出领导职务，让法官等级较低、年轻的法官担任领导职务。这既是一种利益平衡，有利于调动年轻法官的工作积极性，也有利于较高等级法官摆脱行政事务干扰，发挥审判经验丰富的优势，更好地审理案件、化解纠纷。二是完善法官荣誉激励制度。目前法院系统有一些针对法官的荣誉激励，如全国模范法官、全国法院办案标兵、全国审判业务专家等，但也存在一些不足，全国性的法官荣誉数量很少，地方各级法院法官荣誉制度不规范，获得法官荣誉后，在绩效考核、提拔晋升等方面也未能有效体现。应进一步增加法官荣誉设置，在绩效考评、提拔晋升等方面充分考虑，增强法官荣誉的吸引力和含金量。

四、法官等级晋升过于集中的长远建议

从长远角度考虑，人民法院应当积极争取各方面支持、配合，完善法官等级设置相关制度，从根本上解决改革后法官等级晋升过于集中的问题。

（一）应考虑增设候任高级法官

设立候任法官职位是不少国家和地区的普遍做法，如德国设有法务官，日本设有候补推事等，发挥着特别作用。①参见最高人民法院政治部编：《域外法院组织和法官管理法律译编》，人民法院出版社2017年版，第462、708页。我们可以学习借鉴，在较为集中的法官等级之上，增设候任法官等级，即在基层法院的一级法官、中级法院的四级高级法官、高级法院的三级高级法官、最高法院的二级高级法官之上，增设新的候任法官等级，如在四级高级法官之前增设候任四级高级法官，在三级高级法官之前增设候任三级高级法官，在二级高级法官之前增加候任二级高级法官，在一级高级法官之前增加候任一级高级法官。其意义在于，让各个层级法院法官等级扎堆的法官流动起来，让他们有一个短期的、很可能实现的奋斗目标，充分调动工作积极性主动性。以中级法院的四级高级法官为例，在三级高级法官之前设置一个法官等级，一部分四级高级法官虽然选升三级高级法官希望不大，但可以晋升到一个四高之上、三高之下的法官等级，会有效调动工作积极性。

（二）应考虑适当拉长法官等级晋升年限

等级晋升所需年限要结合整个等级结构进行考虑，避免出现退休前“无级可升”的情况。②参见侯学宾：《我国法官等级制的反思与重构——以〈法官法〉修订为契机的分析》，载《法律适用》2019年第9期。建议对法官等级晋升年限进行适当调整，基本思路是将四级高级法官之前的法官等级晋升年限适当延长，放缓和减少进入“水库”的“水流量”。同时，由于各级法院法官起点不同，在延长晋升年限上要区分法院等级。具体设计如下：首先，适当延长一级法官之前法官等级的晋升年限。五级法官至三级法官每晋升一级为两年，三级至一级法官每晋升一级为三年，这样从五级法官晋升到一级法官需要十年，这对于三十余年的职业生涯而言并不算长，还能使各个等级的法官之间在时间上拉开档次，避免快速集中。其次，适当延长基层法院选升四高和中级法院选升三高的年限。可以将基层法院选升四级高级法官年限由目前的三年延长为五年，将中级法院选升三级高级法官的年限也由三年改为五年，高级法院、最高法院按期晋升四高、三高年限仍为三年，因为高级法院、最高法院法官起点本身就高，按期晋升年限不宜拉得太长。这样改革实际上是提高了选升的条件，减少了符合选升条件法官的数量，进而缓和部分符合选升条件又迟迟选升不上的法官的消极情绪。

（三）应考虑进一步增加择优选升的比例和数量

目前的选升比例和数量主要是由上级确定的，普遍规定：基层法院的四级高级以上法官、中级法院的三级高级以上法官、高级法院的二级高级以上法官、最高法院的一级高级以上法官分别不超过本院员额法官总数的20%。虽然确定这些比例是基于与其他单位差距不宜太大等考虑，但法官职务有其特殊性，适当提高选升比例也是考虑到目前法官等级过于集中的现实。各级法院选升比例可以调整为：基层法院的四级高级以上法官、中级法院的三级高级以上法官、高级法院的二级高级以上法官、最高法院的一级高级以上法官分别不超过本院员额法官总数的30%。