城市水灾事件下医疗机构应急管理探析

顾维波 王汉文 王 颖 张倩倩 汪卓赟 肖启强

1 安徽医科大学卫生管理学院 安徽合肥 230032;2安徽医科大学第二附属医院 安徽合肥 230601

近年来，城市化进程加快,自然环境的恶化，导致全球气温明显升高，自然灾害的发生率明显提升，其中台风最为典型。台风的形成意味着将伴随着大量的降雨，进而引发城市水灾的发生。河南郑州“7·20”特大暴雨造成严重的城市水灾，交通系统全面瘫痪，大量医疗机构的停工停产，医院积水严重，供电设备毁坏，地下空间高精尖医疗设备被淹，医院被迫紧急向外转移患者。医院作为治病救人的场所，其运行状况关乎着人民的健康与生命。此次城市水灾可以看出我国医疗机构对于突发情况应急管理预案并不充分，也给我国其它大型综合医院带来了警示。医院应急管理是指医院的管理者从防范、准备、响应、恢复、提高五个阶段来对已经发生或潜在发生危害进行管控[1]。本文通过对医院应急管理及水灾卫生应急过程的研究，结合欧美发达国家对城市水灾的处理经验，提出我国改进应急管理的措施，总结出当前医疗机构水灾应急管理的注重点，提升医疗机构应对城市水灾应急能力，有效保护人民生命安全。

1 医院洪涝灾害管理理论研究

1.1 医院应急管理理论

医院应急管理作为应急管理学科的一个分支学科，以灾害研究和管理学为基础所建立发展起来的。灾害研究提出医院应急该从多个方面来进行管理:在采取应急行动时不能只针对产生的危害，也要考虑该医院组织结构的功能;通过灾前的演练、计划以及灾时的有效沟通而非固定死板的指挥来采取行动;医院在制定应急行动时应充分考虑不同人群的主体行为特征;了解计划是对灾害的防范与预防。而管理部分注重对灾害发生时所作出的反应与灾后所进行的恢复行为。管理学提出医院应急管理应遵循系统全面的原则。医院应急管理基本理论包括，医疗服务的可调控性与持续性、灾害应急处理的多面性、医院的组织结构及组织弹性[2]、医务人员应急能力素质等。

1.2 水灾应急管理过程

水灾的产生具有不确定性、极大危害性，但水灾又具有可监测性、可防控性。洪涝灾害的应急管理是一项复杂的过程，需要全面紧密协同配合。在灾害发生前，对水灾进行监测预警，成立紧急上报机制。当水灾发生时，当地医疗机构应急管理部门迅速调控内部行政部门与医疗部门，组建急救救援队伍，进行医学救治。开放紧急医疗救治站作为应急救援点，同时对当前医院的卫生状况与物资状况开展评估工作，评估包括包含水质、食品营养、医疗设备、医疗物资、环境卫生等内容。在灾后对水灾可能造成的疫情进行防控，做好受灾群众的心理建设，及时开展灾后医院卫生评估，促进医院灾后恢复。

2 国内外发达国家水灾应急管理经验

2.1 日本水灾应急管理

日本是世界上最容易发洪涝灾害的国家之一，因此日本对于水灾卫生应急管理十分重视。2018年6月，日本西部冈山县仓石市马比地区爆发了严重的洪涝灾害，造成51人死亡，5 600所房屋被毁，该地区唯一的医院马比纪念医院完全被水包围，交通瘫痪，外部援助的抵达被推迟[3]。在洪涝灾害发生时，医院内电子设备不能使用，各医疗机构之间信息传播受阻。在医院应急管理工作中，日本采用先进的灾害信息传输系统、建立一个统一协作的灾害预测系统，准确掌握水灾的情况，发布水灾信息，避免造成社会恐慌。马比纪念医院将病人与经过培训的工作人员和相应的医疗资源配对，利用公共资源进行患者转移，同时要求不同部门的每个人都必须参与进来，在日本灾难医疗援助队(DMAT)、非政府组织“和平之风日本救援”(PWJ)和日本自卫队(SDF)的合作下对医院患者进行急救转移。DMAT是基于互联网的紧急医疗信息系统(EMIS)在灾害的急性阶段(发生后48～72 h)采取行动、在受灾害地区提供医疗服务的医疗队。日本政府在各个地区建立卫生应急物资救援点，不断补充与更新物资，以确保协调应对和恢复工作。最后通过非政府组织、DMAT和SDF合作，成功地将50名病人从一家被洪水淹没的医院安全撤离，各种公共和私营实体协调努力进行灾后医院恢复工作。日本水灾应急管理取得如此成绩，一部分是因为日本政府对公民防灾意识的培养。日本政府在基础教育中增加了灾害应急教育，编有《危机管理和应对手册》《应急教育指导资料》等教材，用于培养全体国民的灾害应急意识。

2.2 美国水灾应急管理

美国近年来受天气变化的影响，洪涝灾害事件发生的概率增大。2017年美国德克萨斯州受飓风哈维侵袭发生了严重的城市水灾，大量房屋被摧毁和破坏、病人疏散困难和道路通行瘫痪，整个德克萨斯医疗中心(TMC)都受到了影响[4]。医疗中心在灾前对院内的基础设施进行完善，安装了各种防洪设备，包括防洪门、防洪墙、水泵系统等，很大程度上防止医疗中心被水灾淹没。德克萨斯医疗中心开发了实时水灾警报系统，该系统结合了雷达、雨量计和洪水水位数据，以及水文模型来预测洪水。在美国，大多医疗机构采用国家灾害医疗系统(NDMS)和急救医疗系统相结合的卫生应急系统，确保在洪灾发生后第一时间内各州市的医疗救援团队能到达受灾点进行紧急救援。对于灾害应急管理的指挥采用医院紧急事件指挥系统(HEICS)，建立明确的层次结构和特定任务的职位，为医院工作人员准备紧急情况下的有效协议。同时积极培训工作人员，确定应急响应人员层次结构，创建紧急事件处理程序，通过演练和模拟，医院能够成功地应用与评估应急计划和程序。在水灾应急管理中医务人员表现出的奉献精神也是应急反应取得成功的关键因素，医院组成了由医生、护士和技术人员组成的救援队在水灾发生后就到达了灾区，并在整个过程中一直留在现场，帮助救治受灾群众。美国政府对灾害卫生应急团队的专业素质比较重视，在各个州、市成立培训基地，定期对应急队伍的能力进行培养，并不断评估。医疗机构可以预先与地方伙伴组织和各级政府机构建立协作关系，了解合作伙伴组织的联系方式并保持日常沟通。在飓风哈维侵袭造成德克萨斯州水灾期间，当地医院之间积极发展合作伙伴关系，提供沟通协作方面的帮助，并支持灾难性医疗运营中心(CMOC)，该中心负责协调紧急事件期间关闭医院、运送患者和医疗资源请求。

2.3 德国水灾应急管理

由于地理位置的因素，德国相比于其他国家更易发生自然灾害，2013年德国易北河发生洪涝，造成严重的城市水灾并带来巨大的物质损失[5]。多年来发生的洪水引起了德国政府对于城市水灾的高度重视，采取结构性和非结构性措施来进行有效的洪水风险管理。在洪水卫生应急管理中，德国在各个州设立水灾预测中心，同时将水灾危害分为多个等级，针对不同等级危害进行不同层次的响应，建立不同级别的卫生应急系统。设立专门的”突发事件应急医院”，用于储存卫生应急资源，并保证在水灾发生期间能第一时间派出专业的急救救援队伍救治伤员并提供相应的应急资源，整个德国共计35家应急医院[6]。同时德国对水灾危害大力宣传，提供教育培训的机会，使得大众在应对水灾时能够有一定的自救、他救能力。德国政府设立突发公共卫生应急部门[7]，负责突发公共卫生事件的管理工作，引导医院建立有效的标准操作程序，对灾难响应提供有效的操作。在不同级别的卫生系统中，所有管理者都对医院用于防灾的资源十分重视，设立统一标准的操作程序，并为医院防灾提供资金支持。同时各级管理者、决策者密切配合，相互协作，为防灾减灾提供相应的指导。医院制定基于洪水灾害图的灾害风险图并实施脆弱性评估的发展计划。许多医院在应急计划中提供大规模伤员管理和疏散程序，定期进行洪水准备培训和演习，培养训练有素的应急管理信息传播者，在水灾发生期间向风险人群传达有效信息以及对灾后医院的恢复。

2.4 我国水灾应急管理经验

刘建琼基于自然灾害经济学角度提出以最低的投入将灾害的危害损失降至最小，最大程度地促进灾后的经济恢复；尚积伟、吴群红[8]提出灾前进行应急队伍的演练培训，是检验灾时应急预案有效性及管理人员应急能力的重要手段。2017年吉林省永吉县遭遇特大洪涝灾害，全县医院被淹没，设备功能受损完全陷入瘫痪状态。卫生管理部门启动应急预案，开展紧急救援。此次洪涝灾害事件中看出当前我国医疗机构所拥有的水灾应急管理制度并不健全，没有相应完善的水灾应急预案，物资、设备、药品等难以满足水灾应急管理的需要，不能在水灾发生后的第一时间内以最快速度、最小成本应急抢救，将风险和损失降到最低。医院管理部门心存侥幸，对于城市水灾的监测预警不足，不能及时预警水灾的发生并开展水灾应急防控。此外，医院的防洪进程严重滞后，没有专门的排洪设施，加上一些医院选址的缘故，蓄积的水更难以排除进而造成医院被淹[9]。医院一些员工的应急素质并不高，对于水灾的危害程度了解不高，甚至一些员工在水灾发生后不能自救[10]，不服从医院应急管理人员的协调与指挥，造成灾后应急管理秩序的混乱，影响应急管理进程的发展。

3 讨论

医疗机构作为受城市水灾影响最为特殊的场所，同时也是城市水灾发生时提供治病救人服务的关键场所。医院应急管理能力直接体现了整个城市水灾事件的防控工作。因而医院在整个城市水灾事件中有着不可替代的作用。对于城市水灾类似自然灾害的发生，医院应急能力的提升就显得十分迫切。鉴于美国、日本等国家的医疗机构水灾应急管理的经验，我国医疗机构应急管理注重如下几个方面:

3.1 制定有效的水灾应急管理预案

对于突发性灾害事件的发生，医院暴露出当前水灾管理制度并不健全、对应的组织结构并不完善以及物资和人员配置等问题。因此医院应当根据《国家突发公共卫生事件应急预案》《医疗机构管理条例》规定，结合医院的实际情况，采用全面质量管理理论中“六要素”管理[11]，建立健全水灾应急管理的组织结构[12]，完善水灾应急报告制度，制定规范性、全面性实用性和可操作性的水灾应急预案[13]。预案包括成立水灾应急救援领导小组、工作的现场协调指挥、做好人员管理和疏导工作、检查所有排水装置及备用水泵是否处于良好的状态、保证各种大型医疗设备正常运行、保护患者的接收与转移、物质储存调配的准备等内容。进而能够保证医院在水灾危害下能够正常运行，维持重急症患者的持续治疗，保护受灾群众的生命安全。

3.2 加强医疗设备、物资及人力调配

在城市水灾发生的情况下，医院的医疗服务的供给量难以满足患者的大量需求，会造成大批灾后患者难以得到应有的有效医疗服务，救治延缓引起病情加重。因而加强医疗服务数量的可调节性在水灾发生后显得尤为必要。加强对医院应急后勤保障体系的建立，完善物资储备管理制度[14]，储备足量医疗药品、物资以及设备，储存一定数量的床位，成立特定应急设备与药物协调部门。医院应急管理人力资源处于“平时无人重视，关键时刻重视又无人”[15]的状态，因而对于医务人员建立紧急调配机制，保证医院在灾害发生后第一时间从护理部、医务部等部门能够抽调出一定数量的医务人员，避免急诊出现医务人员空缺的情况。区域内医院加强紧密合作，水灾发生后能够第一时间互通医疗资源，保证各种医疗物资、设备、人力等医疗资源的可调节性，避免出现“医疗服务孤岛”现象。

3.3 提升医务人员应急能力素质

在医院日常管理中，普及灾害应急管理知识，开展关于水灾危害教育工作，提高医务人员对水灾的认识程度。定期进行应急演练，提升医院对水灾的应急能力，提高医院各科室在灾害发生时的协调与指挥能力，可以采用目视化管理进行医疗救治[16]。同时对医院医务人员、技术人员、管理人员、后勤保障人员开展多方面培训[17]，培养医院全体人员应急素质，提升现场急救救治能力。制定一定标准的考核诊治指南，对培训结果进行考核与评估，保证医院全体员工对水灾危害有一定的了解并具备一定的应急反应能力，提升紧急避险、自我保护、救助他人的能力[18]，做好表率，消除社会公众对城市水灾的过度紧张、恐慌、不安等情绪，维护城市的安全，建立和谐稳定的社会。

总之，城市水灾事件的发生对于医疗机构运行有着极大的影响，灾后医院应急管理若仅依靠灾后的常规应急反应措施，易造成相反的结果，甚而会加剧水灾事件的负面影响。我国应吸取国外发达国家的经验，总结出适合我国的灾害应急管理方案。医院管理人员要制定精细的水灾应急管理总体预案及专项预案，完善水灾应急管理制度,水灾预警评估系统，加强后勤应急保障体系建立，做出多方面详细的规划应对城市水灾的发生，保障人民群众的生命安全。