高考恢复以来高考命题的回顾与展望
——基于考试招生制度改革的研究视角

朱 颖

2020 年10 月，中共中央、国务院印发了《深化新时代教育评价改革总体方案》，提出针对不同主体、不同学段和不同类型的教育特点，“改进结果评价，强化过程评价，探索增值评价，健全综合评价”。“四个评价”明确了教育评价的重点任务以及未来走向。考试招生制度（以下简称招考制度）是国家基本教育制度，实施科学的教育评价，服务于国家人才建设是考试招生工作的重要职责。长期以来，招考制度宏观引导着高考命题，而高考命题作为制度运行的关键重要环节，将招考政策予以细化和落实。

一、恢复高考以来我国招考政策中的高考命题改革历程

招考制度通过政策的规定，体现国家对高考命题的要求，梳理不同时期的政策内容，可以将我国高考命题的改革历程大致分为四个阶段。

（一）高考命题的改革酝酿期（1977—1984 年）

1977 年10 月12 日，国务院转批教育部《关于一九七七年高等学校招生工作的意见》，标志着高考制度正式恢复。这一时期出台的政策文件多关注招生，部分招生文件中包含了高考命题的要求。文件要求高考着重考查学生掌握基础知识的状况和分析问题、解决问题的能力。①杨学为：《高考文献（下）（1977—1999）》，高等教育出版社，2003 年，第71 页，第154 页。教育部在《关于一九八二年高等学校招生工作的请示》中，总结上一年招生工作时，肯定高考命题“严格限制在中学教学大纲和统编教材的范围之内，着重考查基础知识和基本技能及其运用能力，……有利于中学抓好‘双基’”，②杨学为：《高考文献（下）（1977—1999）》，高等教育出版社，2003 年，第71 页，第154 页。反映了当时高考命题落实“双基”的要求，以及高考对中学教学的导向作用。是年，教育部学生管理司发布《关于开展高考研究的通报》，号召教育界积极讨论研究，议题有关招生和高考命题。如命题怎样处理好高校对新生的要求与高考对中学教学影响之间的关系？命题及评分怎样考查学生能力，以利于克服死记硬背的现象。讨论既关注考试、招生与教学之间的关系，也有对命题方法的探讨，反映了当时高考命题关注的焦点。反观当前，招考改革中的考、教、招三者联动关系依然是至今贯穿高考改革的重点问题。

1983 年，教育部提出“逐步建立和完善具有我国特色的社会主义的高等学校招生制度”的改革目标。①杨学为：《中国高考史述论：1949—1999》，湖北人民出版社，2007 年，第168 页。1984 年上半年，教育部学生司联合《人民教育》组织高考改革的专题研究，公开向社会征集改革方案，吸引了教育各界参与大讨论。

历经十年浩劫，国家急需重振经济，提升国力。高考恢复后最主要的任务是建立科学公正的招生选拔制度，为国家建设提供有用之才。招生制度改革离不开高考命题，有关高考的科学研究以及改革方案的社会大讨论为随后的高考命题改革提供了充分的思想准备。这一时期的高考命题处于改革酝酿期。

（二）以地方试点为发端的初步探索期（1985—2000 年）

高考的恢复扭转了“读书无用论”思想，激烈的考试竞争引发了“片面追求升学率”（以下简称“片追”）问题。20 世纪八九十年代，我国高等教育还处于“精英化”阶段，高考录取率低，片追现象逐渐演变为“考什么，教什么”的应试教育模式。为此，全国人大和国家教委组成克服片面追求升学率倾向调查组，深入基层调研，提议“改革考试制度，实行高中毕业生会考制度改革”。②新华社：《全国人大和国家教委一项联合调查表明片面追求升学率倾向造成严重危害》，人民日报1988年5月12日，第3版。

1985 年5 月，中共中央发布《关于教育体制改革的决定》，拉开了教育综合改革的序幕，直接促进了高考改革。是年，高考改革试点启动，由上海率先进行全市高中毕业会考基础上的高考改革试验，③1985 年2 月，教育部学生管理司函复上海市，“同意1985 年度试行上海地区考生的高等学校入学考试由你们组织命题、考试，以探索如何在全市高中毕业会考的基础上举行高等学校入学考试。”在广东同步开展标准化考试试验。

1986 年，国家教委《关于上海市普通高等学校招生考试制度改革方案的请示的复函》明确指示：“高中会考应是高中毕业的水平考试”“高等学校招生考试是选拔考试”。要求“加强命题工作，使之有利于中学教学与高等学校择优”。④杨学为：《中国高考史述论：1949—1999》，湖北人民出版社，2007 年，第258—259 页。1988 年，上海正式实行“3+1”高考科目方案。⑤上海“3+1”方案的高考科目设置分为四科六组：学生参加语文、数学和外语3 门必考科目，从政治、历史、地理、物理、化学、生物6 门学科中任选一门参加高考。因此，上海高考科目设置分为6 组。1991 年，湖南、云南、海南也进行了会考基础上的高考改革，即“三南方案”。⑥“三南方案”的高考科目设置为四科四组：第一组为政治、语文、历史、外语；第二组为数学、语文、物理、外语；第三组为数学、化学、生物、外语；第四组为数学、语文、地理、外语。第一组不考数学，第三组不考语文，数学和语文基础差的学生进入高校，不能适应基础学科的学习。改革方案的考试科目设置学科性向凸显，但是考试科目过少，科目分组太细，造成高校招录操作的复杂化，改革试点实施两年便终止。基于上海和三南地区的实践，在进一步调研分析的基础上，国家教委提出“3+2”方案，并发文于1993 年在全国实施。⑦“3+2”方案将高考科目分文科组和理科组，两组必考语数外三科：文科组加考政治、历史科目：理科组加考物理、化学考试科。语文和数学根据文、理科的特点：在试题内容上有所区别。该方案推行全国实施中，上海和港澳台地区除外。

在高考科目改革的基础上，国家加大了对高考内容改革的力度。1999年2月，教育部发布《关于进一步深化普通高等学校招生考试制度改革的意见》，推进高考科目改革从“3+2”方案过渡到“3+X”方案，⑧“3+X”方案的高考科目：“3”是学生必考的语文、数学、外语三门科目，英语逐步增加听力测试，数学将不分文理，“X”是由高校根据本校层次、特点，从物理、化学、生物、政治、历史和地理六科或者综合科目中自行确定一门或几门考试科目。考生根据自己所报的高校志愿，参加高校（专业）所确定的科目考试。要求高考命题“遵循中学教学大纲，但不拘泥于教学大纲”，试题设计增加“应用型和能力型题目”，命题从“知识立意”转向“能力立意”，转变传统封闭观念，考查“学科能力的同时，注重考查跨学科的综合能力”。⑨《教育部关于进一步深化普通高等学校招生考试制度改革的意见》，《教育部政报》1999 年第3 期，第122—124 页。与此同时，招考改革被纳入国家素质教育规划。是年6月，中共中央国务院颁布《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，强调“加快改革招生考试和评价制度，改变‘一次考试定终身’的状况”，指出“高考科目设置和内容的改革应进一步突出对能力和综合素质的考查”，⑩中共中央、国务院：《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》，1999 年6 月13 日，http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/moe_177/tnull_2478.html.确立了能力立意的考试目标。

总之，这一阶段国家改革教育体制，加大简政放权力度，提升地方教育的权力与责任，以自下而上的地方试验为发端，高考科目几经调整，命题改革的方向和内容逐渐明晰，这一阶段的高考命题改革尚处于初步探索期。

（三）以高考内容改革为重点的全面推进期（2001—2012 年）

在全面实施素质教育理念的推动下，国家开展考试形式改革以打破“一考定终身”的局面。自2000年始，春季高考先后在北京、上海等地试点。随后，部分省市推出“三校生”高考、专升本以及插班生考试，高校入学方式逐渐多元化。

考试形式的突破促进了国家对考试评价制度的反思与改革。2002 年，教育部《关于积极推进中小学评价与考试制度改革的通知》指出，现行制度与全面推进素质教育不相适应，突出表现在“强调甄别与选拔功能，忽视改进与激励的功能”等方面，要求高考内容改革应更注重对考生“素质和能力的考查，积极引导中学加强对学生全面素养的培养”。①教育部办公厅：《教育部关于积极推进中小学评价与考试制度改革的通知》，2002 年12 月27 日，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A26/s7054/200212/t20021227_166074.html.高考命题必须改变甄别选拔为主的倾向，考试与评价应致力于促进学生全面与个性的发展。

这一阶段的教育政策文本中形成了“考试招生制度”的提法，表面看似对以往“招生考试制度”文字表述顺序的改变，实则反映出改革重心的转移。2010 年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》（以下简称《教育规划纲要》），用一章专述考试招生制度改革，提出“以考试招生制度改革为突破口，克服一考定终身的弊端，推进素质教育实施和创新人才培养，”要求“深化考试内容和形式改革，着重考查综合素质和能力。”《教育规划纲要》指出了新一轮招考制度的突破方向和高考命题发展的重点，直接推动了更深层次的招考制度改革。

总之，以素质教育为导向，这一阶段考试形式出现了重大变革，促进了考试评价的反思，考试内容也做出相应的改革，高考命题改革进入全面推进期。

（四）高考命题改革的深入突破期（2013 年—）

党的十八大之后，政府迅速启动了新一轮招考制度改革。以落实立德树人为根本任务，2013 年，党的十八届三中全会进行了制度的顶层设计。2014年，以国务院颁行的《关于深化考试招生制度改革的实施意见》（以下简称《实施意见》）为标志，新一轮大规模考试招生制度改革全面启动。是年，沪浙两地首批试点，出台“3+3”高考科目方案。②“3+3”高考科目方案：高考总成绩由统一高考的语、数、外三科成绩和高中学业水平考试的三科成绩组成。学生根据自身特长和报考高校要求，从思想政治、历史、地理、物理、化学、生物等科目中自主选择三科参加学业水平考试，成绩计入高考总分。以“分类考试、综合评价、多元录取”为考试招生基本模式，高校采取“两依据、一参考”的招录机制。③“两依据一参考”指的是，依据统一高考成绩，依据高中学业水平考试成绩，以高中学生综合素质评价信息为重要参考。其中，综合素质评价的使用权在招生高校。为加强落实，《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》颁布不久，相关配套文件《教育部关于普通高中学业水平考试的实施意见》和《教育部关于加强和改进普通高中学生综合素质评价的意见》相继推出，以加强制度落实。招考新政涉及考试科目和高校招录机制的变动，也推动高考命题改革进入了新阶段。

高考命题突出了“立德树人”的时代要求，命题依据和评卷方式也有了新规定。《实施意见》要求“依据高校人才选拔要求和国家课程标准，科学设计命题内容，增强基础性、综合性，着重考查学生独立思考和运用所学知识分析问题、解决问题的能力”，并首次提出“改进评分方式，加强评卷管理，完善成绩报告”的要求。④国务院：《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》，2014 年9 月3 日，http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2014-09/04/content_9065.htm.2019 年，国务院办公厅印发《关于新时代推进普通高中育人方式改革的指导意见》，强调学业水平选择性考试与高考命题依据普通高中课程标准和高校人才选拔要求，规定实施普通高中新课程的省份不再制定考试大纲。各种教育政策文件从不同角度丰富了改革的内涵，从命题依据、考试内容到评卷方式，高考命题的改革从源头延伸到了终端环节。

综上所述，招考新政在一系列政策文件的推动下全面启动，改革力度极其强大。伴随新政的实施，考试评价改革也不断深入。2019 年，教育部考试中心发布《中国高考评价体系》，将立德树人融入考试评价全过程。2020 年，中共中央、国务院印发《深化新时代教育评价改革总体方案》，文件首次系统地提出“四个评价”，要求建立符合时代要求的教育评价制度和机制。以评价改革为切入口，高考命题进入深入突破期。

二、恢复高考以来普通高考命题改革实践的发展趋势

招考政策以自上而下的方式发布落实，高考命题通过自下而上的途径实施改革。为深入考查招考政策与命题实践的内在关联，本文选取在全国最早启动高考改革的上海市，以普通高考历史科上海卷（以下简称“上海卷”）为研究对象，①1977 年恢复高考以来，我国进行高考命题改革，1985 年上海市首先获得单独命题权，之后随着高考科目改革以及课程改革的推进，自主命题的省份扩大。鉴于高考试卷的复杂性，本文选用高考改革具有历史发展延续性的普通高考历史科上海卷进行研究。特此说明。考查不同阶段的高考命题的特点，鉴往知来，为当前我国高考命题改革提供思路和启示。

（一）考试目标——从知识立意、能力立意向素养立意转变

考试目标是对考试内容的简要说明，含知识和能力等方面的要求，是高考命题和试卷评价的重要依据。表1 择取的四个时点对应了四个不同阶段，通过对考试目标分项内容和关键词的摘要或概括，以呈现高考命题立意的变化。

表1 上海卷不同时期的考试目标

恢复高考以来，考试目标的嬗变反映出高考命题立意的转向。高考命题改革前，考试目标来源于中学教学大纲，命题重视对教材基础知识的考核。1985 是上海高考单独命题起始年，为保持稳定，上海沿袭了这一传统做法，提出高考命题总要求八条，确定了“重视基础知识和基本技能”的考试目标。同时期，广东试点的标准化考试力促教育测量理论与高考命题的融合。上海卷命题专家聂幼犁等编著的《中学历史学科学业评价》一书记载，在1985—1987年，上海市和广州市在高考命题时基本上采用了布鲁姆的教育目标分类体系，侧面印证了高考命题引进借鉴外国教育测量理论的事实。1995 年，上海卷考试目标形成了学科能力目标体系，依据布鲁姆的认知分类法，能力目标由低到高依次为“识记鉴别、领会解释、分析综合、评价论证”，且对不同能力进行了行为描述，如识记鉴别含记忆、判断、识别等要求。在此，能力立意的考试目标已经确立。

世纪之交，根据全面推进素质教育的要求，考试目标不囿于能力分层，思想教育的要求进一步强化。在2002 年的上海卷考试手册中，思想教育作为历史学科考试目标的第一部分内容单独呈现，以示重要。2013 年，党中央进行了新一轮招考改革的顶层设计，提出了新时代综合素质培养的要求，高考历史学科在强化学科素养的同时，围绕历史思维能力，将考试目标具化为时空意识、史实理解、材料处理和历史阐释四个方面。

分析考试目标可见，不同时期的高考命题呼应了招考政策的指向，从“知识立意”“能力立意”到“素养立意”的发展脉络十分清晰。1985 年，高考命题着意知识立意，在初步探索阶段转向能力立意。1995年历史学科能力目标体系逐渐清晰，显示高考命题对于能力要求的认识有了极大提升。进入全面推进期，德育要求成为考试目标的首要内容，体现了素质教育的要求。在深入突破期，历史科考试目标设定的学科能力要求，契合了素质教育与学科素养高度融合的新时代要求。

（二）试卷结构——从外在形式改变深入到内在功能的变化

1.题量发展趋势

图1 1978—2015 年普通高考历史课题量变化趋势图

1978 年以来，高考历史卷的题量变化见图1。①图1 中1978—1984 年显示的为普通高考历史科全国卷的题量，数据来自《高考试题及答案汇编（中册）（1978-1984）》，青海省高等学校招生办公室. [Z].第1-39 页。1985 年—2015 年为普通高考历史科上海卷的题量，数据来自历年试卷。1987 年是上海市实行会考基础上的高考改革过渡年，当年的高考是在政史地理化生六科会考基础上进行语数外的高考，历史等六门学科未组织高考。图中四色区分对应高考命题发展的四个阶段，为方便识别，图中运用简称依次标示为“酝酿期”“探索期”“推进期”和“突破期”。该图显示，高考命题第一、二阶段题量不断增加，波动很大。当时正处于知识立意以及转向能力立意的发展时期。“酝酿期”题量趋于增长。“探索期”题量波动很大，1991 年题量多达72 题，可以想象，当时的高考历史卷对学生知识强度要求之高。中期以后题量降至50 题上下，后期题量继续减少。

考试能力要求的提高，需要学生更多的时间思考，高考命题只能在规定的考试时间内缩减题量。因此，改革进入“推进期”后，题量长期低于40 题，期间略有波动。进入“突破期”，试卷题量回升并稳定在40 题，一定程度上也反映出高考命题在强化能力培养的同时，对知识量要求的回归。需要说明的是，自1988 年起，上海卷分值从100 分调整为150 分，因此在第二阶段出现了题量猛增的现象。

2.题型演变趋势

根据教育测量学理论，题型的选用对于考试功能和考试目标的实现有着直接的影响。高考命题改革的前两个阶段，题型变化多端。1978 年填充、填图、名词解释和问答题是高考历史卷的基本题型，之后各种题型出现，如：古今地名题（1979 年），判断题（1981 年），选择题和列举题（1982 年）等等，种类繁多。高考改革试点后，以教育统计理论为指导，题型的变化由形式翻新，发展为以注重测量功能为取向，题型开始精简。例如1995 年上海卷出现的简释题，就是归并整合了以往的注释、改错、识图等题型，兼具多种题型的测量功能。进入全面推进期之后，上海卷稳定为选择题、简释题、问答题和材料论证题4 种题型，并经过进一步调整，题型最终精简为选择题和非选择题两种。

3.试卷结构的变化

题量、题型的变化整体改变了试卷结构，参见表2。②表2 中的数据根据全国普通高等学校招生统一考试全国卷和上海卷历史试题及答案整理而成。表中数字为分值，括号内为题数。1984 年为全国高考卷，其余为上海卷。1985 年的上海卷将填图题和识图题两种题型整合为“识图和填图”一种题型。表格呈现了上海卷不同年份试卷题型，题型顺序并没有完全依据试卷排列。为参照对比招考改革前后的变化，表中特别补充了1984 年高考历史科全国卷的试卷结构。

表2 不同时期高考历史卷的试卷结构

1985 年，上海市首次高考历史命题借鉴了全国卷的试卷结构，并有所创新，采用了选择题。选择题作为客观性试题的典型题型，信度高，评分客观，符合高考公正选拔的要求。表中可见，1985 年后不同年份均采用了选择题，且权重不断增加。从测量功能看，1985 年上海卷七种题型中的六种题型（填充、选择、识图和填图、列举、排列、引文解说）都明显倾向于知识记忆，全卷100 分56 小题，试卷对考生的记忆强度要求很高。1995 年，试卷新推出简释题和材料分析论证题，①补注：严格意义上说，材料分析论证题并非1995 年首创。该题型的特征是，提供学生史学资料，要求学生运用所学的知识、观点和方法，分析史料解决问题。1990 年上海高考历史卷问答题的压轴题已经具备了该题型的雏形，后不断开发改造，到1995 年作为单独题型出现在上海卷中。提高历史学科思维含量。2002年和2013 年相比，题型弱化，试卷结构趋于精简。

（三）试题内容：弱化记忆强度，强化能力、素养的考核

以历史卷长盛不衰的传统题型问答题为例，恢复高考以来该题型在能力要求、情境设计以及评分方式上都发生了明显的变化。

1.能力要求的变化

1985 年上海卷的问答题“红军长征的胜利具有什么伟大历史意义？现在提出争当‘新长征突击手’意味着什么？”20 世纪80 年代的这类试题，问题和答案源自教材知识点，考核的是记忆、再认的较低层次能力。

20 世纪90 年代开始，高考命题提升了对学生能力的要求，问答题的考点从单一概念发展为同一类型历史现象。如1992 年“三次科技革命”题，1994年“洋务运动和日本明治维新比较说明”题，试题在时间上跨越古今，空间上纵横中西，考核学生的综合概括能力。1995 年“戊戌变法的性质”题为开放性试题，学生可以选择观点论述，命题考查学生的求异思维能力。1999 年“评价科举制度”题，对考生提出了分析评论能力的较高要求。

进入21 世纪后，问答题的开放性和灵活性进一步增强。2001 年试题以少数民族历史为主题，通过出土文物复原图的考证，考查学生史实辨析、分析评论以及史学方法。2013 年“严复笔下的进化论”试题，要求考生对比赫胥黎原著直译本和严复译本的内容差异，能解读出严复以现实关怀出发，翻译本借题发挥，反映了一名有责任感的知识分子对时事刺激的回应，体现现实关怀，具有强烈的现实价值。试题将考试目标的“时空意识、史实理解、材料处理、历史阐释”等诸多要求精心融合，体现了综合素质考查的目标立意。

2.情境设置的变化

命题改革初期，问答题是千篇一律的老面孔，几乎没有情境铺垫，问题和答案都源自教材内容，考试全凭死记硬背。进入20 世纪90 年代，试题的情境素材日渐丰富，上海卷问答题先后出现了史料（1990年）、图片和漫画（1992 年）、数据统计表（1993 年），随后，诗歌、地图、图表、照片、中外文学作品等多种素材进入了问题情境。图文并茂的情境设置使得问答题逐渐摆脱了呆板僵化的面貌，试卷日趋生动活泼。

3.评分方式的变化

评分与试题相对应，是考试内容不可分割的组成部分。改革初期，对应于封闭式问题，单维度考点，以及低层次的能力要求，评分采用客观标准，严格划分知识点，即采点赋分。不过，1985 年上海卷的一则评分说明“以上是本题的答案要点，允许学生发挥阐述，不应硬套强求”，显示出当时有采意赋分的意识。1990 年的问答题采用了分类分等评定方式，提出按基本史实、基本观点、论证逻辑以及文字表达等方面的评分要求，但是评分标准依然严格规定每个考点的得分，因此评分采用的是采点和分项评分相结合的方法。1995 年，材料分析论证题出现后，问答题重回采点赋分的方式。当年“戊戌变法的性质”题，鼓励开放性答案，但是评分依然是传统的采点赋分法。

随着实践积累，高考命题逐步走向深层次、多维度、开放性，评分标准也随之发生改变。2007 年，上海卷首次引入等级描述评分法-Solo 法，运用于“英国工人阶级的状况”题。评分标准设定为由低到高五个递进层次标准，表现的是从简单到复杂的五个思维层次，以考查学生的历史思维能力。2009 年上海卷第37 题“一个美国律师的观察”，第3 问“你如何理解这位美国律师的观察”，沿用Solo 评分法，并融合历史学科具体内容。分层评价方式不断完善发展至今，已扩大到了多个题型的运用。高考评分标准从采集知识点的“量化”的评判，发展为关注思维层次的“质性”的考量。

综上，通过对上海卷的考试目标、试卷结构和试题内容等的分析，可以清晰发现：考试目标体现了招考政策对高考命题的改革要求，并推动试卷结构发生变化。表现为题量波动，题型及情境素材等一系列创新。相对而言，高考试题内容的变化则相对迟缓。20 世纪90 年代中期，在学科能力目标指引下，上海卷探索命制开放性试题，考查学生求异思维能力。然而深入考试评价标准发现，命题在实现考查思维能力目标方面还有距离。改革进入全面推进期后，题型题量等体现考试结构的外在形式趋于简化，考试内容包括评分方式的科学化水平不断提升，高考命题逐渐实现了从经验型命题向以教育测量理论为指导的科学化命题的转变。可见，考试内容是考量命题品质的关键要素，也必然是高考命题改革的重点和难点。

高考命题经过多年的理论研究和实践探索，积累了宝贵的经验，但仍存在理论共识多、改革合力不够，考试内容偏重智育选拔，评价内容和方法有限等瓶颈问题。回溯发展历程，回应当前现实问题，改革还需要持续不断地深入推进。高考改革的探索实践说明，评价方式的变革是触及高考命题改革的根本性内容，也是改革的难点，不仅需要制度的保障，还需要思维的突破和实践的完善。2020 年10 月，最新出台的教育评价改革实施方案，从国家层面明确的“四个评价”的要求，提出了教育评价改革的重点任务和未来发展指向，也为高考命题改革提供了根本遵循。新时代，高考命题需要再次思考“考什么”“怎么考”“如何评”等关键性问题。