大数据时代公共危机治理的变革与优化路径
——以中国抗击新冠肺炎疫情为例

刘 颖

（山东师范大学 马克思主义学院，山东 济南250358）

新冠肺炎疫情是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大的突发公共卫生安全事件。 在中国抗击新冠肺炎疫情的过程中，被称为“新石油”的大数据发挥了不可或缺的作用。公共危机治理的有效性是国家治理现代化实现程度的直接体现。 疫情防控中大数据的运用，不仅彰显出大数据时代公共危机治理在治理理念、治理逻辑、治理模式以及治理手段方面的变革，而且也使探寻优化数据信息技术与公共危机治理融合的路径，更好地提升国家治理公共危机的能力变得尤为迫切。

一、大数据与公共危机突发事件

（一）大数据及其特征

大数据（Big Data）该词最初由美国未来学家阿尔文·托夫勒提出，他在1980 年3 月出版的《第三次浪潮》中写到：“如果说IBM 的主机拉开信息化革命的大幕，那么大数据则是第三次浪潮华彩的乐章。”[1]因此，大数据是信息革命的一大里程牌，是人类进入信息时代继互联网之后又一重要的信息技术变革。所谓大数据，从狭义上讲，是指无法在一定时间内用常规软件工具对其内容进行抓取、管理和处理的数据集合；从广义上讲，是从各种类型的海量信息中快速获得有价值信息的能力。[2]与传统数据相比， 大数据具有4V 特征： 数量大（Volume）、速度快（Velocity）、类型多（Variety）、真实性（Veracity）[3]，对人们的生产方式、生活方式、交往方式、思维方式与治理方式带来了很大的革新，一切“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”，从而在大数据基础上构建出全新的自然图景、社会图景和人类图景。 大数据引导人类进入新一轮的信息革命时代——大数据时代。

（二）大数据时代的公共危机突发事件

公共危机突发事件是突然发生的对全体公众整体生活和共同利益带来伤害，需要采取应急措施应对的危机事件，主要包括自然灾害事件、事故灾难事件、公共卫生事件以及社会安全事件等。 这些事件一般具有爆发的突发性、影响的社会性、公共性与破坏性、危机的扩散性、应对的紧迫性、过程的持续性等特点。 根据公共危机突发事件所具有的特性，2020 年1 月23 日世界卫生组织在日内瓦召开新闻发布会宣布，将中国新冠肺炎疫情列为“国际关注的突发公共卫生事件”（Public Health Emergency of International Concern，PHEIC）。

在这次新冠肺炎疫情防控保卫战中，利用大数据进行精准防控是一大亮点。在大数据、云计算等信息科技的助力下，疫情防控战成为了一场科技信息战。 大数据是这场没有硝烟的疫情阻击战中克敌制胜的法宝，扮演着神秘角色，为快速形成“群防群治，联防联治”的新冠肺炎疫情治理格局提供了强大数据支持，充分显示了其在公共危机治理中无可替代的作用，彰显出大数据时代公共危机治理的变革与创新。

二、大数据在新冠疫情公共危机治理中的作用表现

在新冠肺炎疫情的整个防控过程中，大数据充分发挥了其在精准空间定位和特定人群界定方面的优势，从而提升了人们对疫情防控风险的感知、追踪、定位、预测和防范的能力。

（一）快速查找密切接触者，为疫情防控赢得时间

在此次疫情的发展过程中，“紧急扩散”“急寻患者同行人”这样的信息几乎是刷屏了微信朋友圈、微博等信息扩散的平台。 国家工信部及相关科技人员利用跨时空大数据融合共享技术，对疫情相关数据进行处理，在尽可能短的时间内，最大限度地找到密切接触者，如凤凰新闻客户端增设“患者同程查询工具”，搜狗搜索联合央视新闻和新华网推出的“患者同程查询”辅助公众方便查询所乘班次是否有疑似患者，均为疫情防控赢得了时间。不仅如此，通过数据分析，也可以形成针对不同特征人员（途经湖北人员、长期居住武汉人员、已确诊人员、疑似人员、与确诊/疑似人员密切接触者等）的画像与关系图谱，科学建立预警等级，实时跟踪防控。 对此，中国工程院院士、国家卫健委高级别专家组成员李兰娟曾言：“利用大数据的信息化手段， 就是你本人不知道你周围的人是感染者， 但是大数据它会告诉你。 ”“要利用信息化和大数据监控手段，把有疫区接触史的人，包括他周围有过接触史的人，通过大数据的调查进行明确。 ”[4]

（二）播报疫情实时更新数据，及时破除虚假消息，缓解群众忧虑

公众是危机治理的重要参与者。 随着疫情的爆发与扩散，公众都比较关注疫情的发展趋势，大数据技术让大家第一时间能够获得权威的疫情动态，通过疫情走势图、疫情地图分布、病患数量多维度的分析等形式，播报最新动态。在此期间，国家及各地卫健委通过“企业大脑”公众号，利用直观的地图和可视化图表每天发布关于疫情的权威数据，充分显示了全国及各省确诊、疑似、死亡的新增及累计数据详情，不仅为疫情防控阻击战提供了数据支撑，也充分保障了公众的知情权，既破除了充斥在一些网站中的虚假消息，也缓解了群众的焦虑，对于提高科学防控意识具有积极的推动作用。

（三）大数据战“疫”监控云屏实时监控，助力防疫科学精准决策

在抗击新冠疫情的过程中，防疫领导小组指挥搭建了大数据战“疫”监控云屏对疫情全局进行实时监控。通过战“疫”监控云屏，政府可以掌握疫情整体发展态势，企业可以轻松掌握本企职工有关确诊、疑似、隔离、死亡、治愈等病例数据，掌握职工近期活动轨迹，从而为各省、各企业在疫情期间安全复工复产做出科学精准的决策。

（四）监测防疫物资运输和配置，精准助推防疫物质生产

打赢疫情阻击战，离不开防疫物资这一重要的物质基础保障。在抗疫过程中，大数据在监测防疫物资的运输、有效配置方面起了重要的作用。 一批防疫物质从运出到最后接受点以及防疫物资的使用情况，全程均可以用大数据进行监测，“接收捐赠物资后，借助分布式账本、非对称加密和共识机制的区块链可实现捐赠物资实时查询，安全可靠，既缩短了捐赠物资中转流通环节，降低了其中可能蕴藏的腐败风险，更是大大提升重大疫情防控的应急治理效能”[5]。 不仅如此，利用大数据平台，企业可以通过大数据，及时地了解疫情物资的储备与使用情况，适时地复工复产，甚至是转产，精准助推防疫物资的生产与供给，为打赢疫情阻击战提供了坚实的物质基础。

总之，在与疫情进行斗争的过程中，大数据为查找病毒来源，精准防控、精准布控、精准施策提供了参考，从而实现科学、透明、高效地应对公共危机。不仅如此，运用现代网络媒体等智能技术为辅助进行公共危机治理，不仅可以为资源配置、民生保障提供数据支撑，也可以在疫情防控中实现多主体、多层次、立体化的综合治理格局，进而将效率及利益最大化、损失最小化。

三、大数据时代新冠疫情防控彰显出公共危机治理的变革

从新冠疫情防控过程中大数据的利用及其积极作用的发挥不难看出，“在大数据支撑下，公共危机治理是一种以动治动的动态治理，公共危机治理流程是由治理者、治理对象、治理环境所形成的大数据流来驱动的。”[6]因此，大数据时代的公共危机治理在治理理念、治理逻辑、治理模式、治理手段等方面出现了根本性的变化。

（一）治理理念：突出生命至上原则，把人民利益放在首位

新冠肺炎疫情的蔓延， 关乎民众安危。 “始终把人民群众生命安全和身体健康放在首位”是这次抗疫遵循的基本原则。在整个防疫过程中，习近平多次专门就新冠肺炎疫情防控工作作出重要批示指示，要求把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，采取切实有效措施，坚决遏制疫情蔓延势头，全力做好防控工作。[7]在2020 年1 月27 日，习近平就疫情防控作出重要指示，要求各级党组织和广大党员干部必须牢记人民利益高于一切，不忘初心、牢记使命，团结带领广大人民群众坚决贯彻落实党中央决策部署，团结带领广大人民群众，切实做好疫情防控。

在疫情防控过程中，突出生命至上原则，把人民利益放在首位的治理理念主要体现在以下方面：首先，对生命绝不言放弃。对新冠肺炎患者，习近平要求做到“全力以赴救治”“坚决做到应收尽收”。[8]在北京考察新冠肺炎防控科研攻关工作时，习近平强调：“尽最大努力挽救患者生命是当务之急，重中之重，要加强药物、医疗装备研发和临床救治相结合，切实提高治愈率，降低死亡率。 ”[9]第二，关注救援人员的生命与健康安全。 医务人员是战胜疫情的中坚力量，务必高度重视对他们的保护、关心、爱护。 在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话中，习近平强调：对医务人员的舒缓压力、生活保障、必要休整、精神鼓励务必及时加强落实……要切实加强防止医院感染工作，做好医务人员科学防护和培训，对已被感染的医务人员全部免费治疗，尽最大努力减少牺牲。对参加一线战斗的医务人员，要尽快出台关心关爱的政策举措，及时安排免费体检，将来要增加带薪休假时间，并将抗疫表现列入职称评定指标之中。[10]第三，关心关爱城乡社区工作者。 切实关心关爱城乡社区工作者，是守严守牢疫情联防联控、群防群控的社区防线的基础。在疫情防控过程中，中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组印发《关于全面落实疫情防控一线城乡社区工作者关心关爱措施的通知》，为城乡社区工作者提供了八方面的关爱措施。[11]不仅如此，在大数据技术的支撑下，通过大规模、全方位的数据搜集与处理，以用户的实时数据为基础，不仅可以及时了解各地、各社区的疫情状况，也可以分析疫情期间民众的需求和情绪变动，并以此为依据制定出“量身定制”的政策，精准施策，更好地服务于人民群众。

（二）治理逻辑：推行大数据驱动的整体性治理

“数据驱动”是相对于“经验驱动”而言的。 经验驱动是指在公共危机治理中，通过传统的习惯做法或学习借鉴国外经验而进行决策。 这种由经验驱动的感性治理，既受限于治理主体的认知水平与分析能力，同时也不能与危机爆发的情景因素相结合。 数据驱动是基于人类行为数据与客观环境变化的信息而进行决策，这是一种由数据驱动的量化治理。 在疫情防控过程中，各省市政府正是利用大数据，通过分析密切接触者、疑似患者活动轨迹的变化，以及确诊者数量的多少，做出科学决策，上调或降低风险等级。 整体性治理是以公民需求为导向，以协调、整合和责任为策略机制，以信息技术的双重理性为辅助支撑，以便达到整体性政府运作调适的良好状态，使治理对象和治理关系不断从部分走向整体、从分散走向整合。[12]整体性治理很好地克服了公共危机治理碎片化的现象。在疫情防控过程中，在整体性思维的指导下，党中央进行统一领导、统一部署，全国上下同心，举国同力，各种力量团结协作，合理地调配防疫物质资源，共享数据信息资源，形成了“群防群治、联防联控”的治理格局。 因此，从整体上看，在这次防疫防控的战役中，始终贯穿与推行着数据驱动的整体性治理逻辑。

（三）治理模式：彰显多中心协调共治的治理模式

新冠肺炎疫情发生以来，在党中央的统一指挥、统一部署下，全国人民同心协力、共克时艰、同心抗疫。 在疫情防控过程中，政府、企业、基层社区组织、普通民众均是抗击疫情的重要主体。首先，面对疫情，政府各个部门迅速协调联动，投入防疫救治，形成合力对抗新冠疫情。 国新办、人力资源社会保障部、中国银行保险监督委员会、教育部、财政部、工业化和信息部等部门纷纷出台政策，“在阻断传播途径、遏制源头、稳定物价、病患救治、企业解困和医护人员保障等方面采取有效举措，做到守土有责、守土负责、守土尽责”[13]。 其次，企业勇于承担社会责任，为积极支援抗击新冠肺炎疫情贡献力量。 “新冠肺炎疫情时期实际上是观察企业行为的一个很好的窗口期， 各类企业的内在机理和各种内外关系都会凸显出来。 ”[14]在新冠疫情期间，一些爱心企业纷纷出力为打赢这场防控狙击战提供物资支持，积极支援抗击新冠肺炎疫情。如作为扎根青海多年的民营企业——青海兴诺杞业发展有限公司第一时间组织开展驰援工作，向海西蒙古族藏族自治州红十字会捐赠100 万元资金用于疫情防控工作，在做好充足的防疫保障工作的同时开展生产工作，全线启动，加班加点，保障防疫物质的生产与供应。[15]再次，基层社区作为疫情防控的基础和关键环节，担负着外防输入、内防扩散的重大责任。在疫情防控过程中，基层社区组织发挥着战斗堡垒作用与动员凝聚作用，他们利用新媒体渠道，依托社区（村）、小区、楼栋微信群、微信公众号、QQ 群等信息平台，广泛宣传疫情防控知识，及时发布动态更新当地疫情防控、联防联控措施，带动城乡居民、党员、社会组织、社会工作者、志愿者等共同参与，共同投入社区疫情防控阻击战，落实联防联控措施，构筑群防群治的严密社区防线。最后，公民个体也是疫情防控中重要的参与者与贡献者。对此，世界卫生组织赴中国考察专家组负责人、世卫组织总干事高级顾问布鲁斯·艾尔沃德认为，“每一个中国人都有很强烈的责任担当和奉献精神， 愿意为抗击疫情作出贡献”，“每一个人都被动员和组织起来，就像是在跟病毒打一场战争，他们肩负起了阻止病毒蔓延的共同责任。 ”[16]因此，从这次新冠肺炎疫情的参与主体上看，大数据时代公共危机治理的模式已经突破了过去单一政府为主体的治理模式， 彰显出以政府为主导，企业、基层组织、公民个体共同参与的多中心协调治理模式。

（四）治理手段：侧重于数据分析与应用的科学治理

传统的公共危机治理采取政府为主导的权威治理，采取强制的方法，自上而下，层层压制，这种治理手段的治理效果不仅不理想，还会伤害民心，使民众对政府失去信任感。 在新冠疫情防控过程中，一方面，政府“用数据说民”。每天更新的疫情数据足以给民众心理上带来震撼：疫情面前人人平等。 为了国家，为了社会，也是为了自己，响应疫情动员，自觉选择居家隔离两周甚至更长的时间，或积极报名充当防疫志愿者。 另一方面，政府“依数据治疫”，通过数据分析，进行量化治理，精准施策，科学防治，积极推动疫情向好的方向发展。当然，在此过程中，政府对于一些妨害公共安全、不遵守疫情防治规则和要求的个别公民采取强制的方法，甚至是法律的制裁。 但从总体上看，这次疫情防控中，基于数据分析与应用的科学治理是主要的治理手段。

四、探寻优化数据信息技术与公共危机治理融合的具体路径

信息技术是一把双刃剑。在疫情防控工作中，虽然大数据发挥了重要的作用，但在使用过程中也暴露出一些问题，如个人信息泄露、数据收集重复、数据更新不及时及数据瞒报、漏报等。 无疑，这些问题的出现在某种程度上对公共危机治理的效果带来负面影响。 因此，探寻优化数据信息技术与公共危机治理融合的具体路径，就成为大数据时代政府提高公共危机治理的首选。

（一）树立公共危机治理中的大数据治理思维理念

理念是行动的先导。 大数据时代新冠疫情的爆发，要求各级政府与官员必须顺应时代发展的潮流，在公共危机治理过程中必须正视大数据，树立理性应用大数据的思维理念。为此，要做到两点：首先，各级政府与官员必须创新思维，转变治理理念，抛弃对数据认识的样本思维和因果思维这些传统模式，用整体性思维和相关性思维模式去充分认识大数据所蕴含的巨大潜在价值，树立将大数据应用于公共危机治理中的意识。其次，要提升政府官员应用大数据的技术水平。 有利用大数据的意识并不代表就能充分利用大数据，如果没有利用大数据的技术水平，再多的数据也是一种浪费。因此，要加强政府官员关于大数据理论和具体知识的学习与培训，提高在公共危机治理中对大数据运用操作的技术水平，同时还要通过人才选拔、人才奖励等政策，选拔优秀的大数据技术使用专家来研究、指导、协助政府官员解决公共危机治理中的一些现实问题。

（二）创新公共危机治理中大数据治理政策工具

大数据时代，公共危机复杂多样，具有很大的不确定性，因而公共危机治理需要多样化的政策工具。在公共危机治理中，政府要加强大数据治理的有效性，必须创新使用大数据治理的政策工具。 例如，通过政府购买、建立公私合作伙伴等市场化的政策工具，可以加强大数据在公共危机治理中的实际运用；通过禁令、整改等管制性的政策工具，利用大数据对公共危机治理中的治理对象，实行有效的监控行为；通过鼓励公众参与、倡导信息公开、积极宣传教育等自愿性的政策工具，可以使大数据技术与危机治理中的公众诉求更好地结合起来。 当然，在公共危机治理过程中，并不是运用一种大数据治理的政策工具，而是多种政策工具结合起来发挥作用，从而达到理想的治理效果。

（三）加强公共危机治理中的大数据平台建设

大数据平台是以信息资源集合为重点，以大数据的集合为核心，它的建设状况直接关系到政府在公共危机治理中大数据技术的使用状况。 在公共危机治理中，各省市政府虽然也有自己的官方网站平台，但是，网站信息并不健全，网站质量参差不齐，各部门之间的信息独立，彼此互不相通，极易形成信息孤岛，不利于公共危机治理中大数据技术的使用。 为此，必须加强大数据平台的建设，尤其是全国性权威性的大数据平台的建设，把各地政府网站的信息整合到这一大数据平台中，不仅可以打破信息孤岛现象，而且还可以从整体上提高政府在公共危机治理中利用大数据的能力。

（四）寻找公共危机治理中数据共享的途径

在公共危机治理过程中，加强大数据平台的建设是政府治理主体实现数据共享的一种途径，这是一种技术层面上的数据共享。 除此之外，还需在其他层面寻求数据共享的途径。在政府各部门之间构建闭环式治理网络，实现不同部门纵横之间的数据共享[17]；在政府、社会组织、企业与公民之间，可以从服务层面推进各主体之间的数据共享，在不涉及国家机密信息的前提下，开放一些数据信息，畅通各治理主体接近数据信息的渠道，真正实现公共危机治理中多元主体之间的数据共享与信息沟通。

恩格斯说过：“没有哪一次巨大的历史灾难不是以历史的进步为补偿的。 ”[18]这次的新冠肺炎疫情对我们来说，是一次危机，也是一次大考。 大数据在疫情应对中的应用，暴露出我国在突发性公共危机事件大数据治理方面存在短板。 补齐短板，提高包括政府在内的各治理主体对大数据信息技术的应用和分析能力，并从整体上提高应对突发重大公共危机事件的能力和水平，将有助于推进国家治理体系与治理能力现代化的早日实现。