北京公共交通导向城市发展战略制定要点浅析

崔旭川

(北京市城市规划设计研究院，北京 100045)

0 引言

城市中因交通出行造成的气体排放是除建筑物和工业生产外温室气体排放的主要来源，交通出行方式的选择直接影响城市拥堵程度、碳排放量，并对城市经济可持续运转造成直接影响[1].在充分认识上述情况下，促进以公共交通为导向的城市发展战略、推动交通出行转型和土地利用优化、降低城市能源消耗和温室气体排放等措施已成为推动城市可持续发展、实现人居环境高质量塑造的重要手段.

1 研究背景

1.1 当前面临挑战

近年来，我国城市居民整体出行模式伴随着城市化及其扩张发生着深刻剧烈变化.由于房地产开发成本的不断增加，以及采取将郊区土地转变为城市建设用地的发展模式，我国城市总体规模持续快速性扩张.这种扩张伴随的是机动化交通出行的大规模发展和私人机动出行工具的快速普及.以北京市为例，即使在严格控制小汽车增长的背景下，机动车保有量依旧达到新的规模.根据《北京市2020年国民经济和社会发展统计公报》，2020年末全市机动车保有量达到657万辆，其中私人小汽车数量为507.9万辆[2].尽管机动化带来移动性和便利性方面的效益，但私人机动车的发展和使用同样带来诸多经济、社会和环境负面影响.包括持续加剧的交通拥堵、能源消耗、空气污染、安全事故以及社会隔离等.由于出行距离增加，在交通领域导致自行车和步行等绿色出行比例不断下降.同时，城市道路资源过度被私人小汽车使用，交通环境恶化程度加剧.城市发展急需转向更加集约化的可持续模式，尤其是采用连接度高的公共交通网络形态，从而推动私人出行向公共绿色交通出行方式转变.

1.2 北京推动工作

北京是中国超大级别人口城市，研究“公共交通导向城市发展战略”意义重大.北京在新版总体规划(1)《北京城市总体规划(2016年—2035年)》，是北京市编制的新一版城市总体规划，由中共北京市委、北京市人民政府于2017年9月29日发布并实施.实施过程中面临严峻挑战，诸如：“明确城市核心功能并实施人口疏解、集约高效利用存量和增量土地资源、构建公交都市和步行友好城市”等[3].根据《2020年北京市交通发展年度报告》，北京2020年中心城区出行方式构成中轨道交通占16.48%、常规公交占15.34%、小汽车占22.59%、出租车占2.5%、自行车占12.05%、步行占30.2%、其他占0.83%[4].公共交通分担率不高是造成城市交通拥堵，无法有效应对城市人口增长压力的主要原因.作为应对措施，北京近年来大力发展以轨道交通为代表的公共交通体系.截至2020年底，全市轨道交通运营线路24条，车站428座，总里程727 km[5].未来还将持续一段时期建设增长，使北京中心城地区轨道交通网络结构进一步成形.

通过开展研究，北京力争将“以公共交通为导向的城市发展原则纳入其政策和未来的城市及交通规划中”，构建公交都市和步行友好城市、集约高效利用存量和增量土地资源.同时，减少或清除该战略所面临的关键性技术瓶颈和政策障碍.进而改变公众的出行模式，助力城市碳排放达标，推动城市经济可持续运转.在具体操作中，则是将“公共交通为导向的城市发展”战略原则积极有效地落实在城市分区规划、详细规划和综合交通体系规划等层级中，配套制定实施导则和落地政策，实现城市可持续发展.未来，计划按照不同层面展开相应研究.分别为：“公共交通导向的城市发展(TOD)战略制定与实施”(宏观层面)、“基于TOD理念的轨道交通线路功能与用地优化示范项目”(中观层面)和“面向TOD的城市更新地区综合规划建设示范项目”(微观层面)，形成多层级内容覆盖.重点从城市综合诊断、政策概要、技术支持和方案实施等方面构建完整的研究体系，制定符合北京实际情况的相关战略、政策机制、工具指南.为北京城市总体战略的实施提供支撑，引导城市发展模式转型.

2 北京TOD战略制定

2.1 总体战略愿景

北京作为中国首都，应率先实现城市低碳、健康和可持续性发展，体现大国首都的责任和担当.因此，北京公共交通导向城市发展战略总体目标是：“让城市将以公共交通为导向发展原则纳入其政策和未来的城市及交通规划中”.同时，将“人居城市可持续性发展、城市交通发展战略转型和城市交通与土地协同规划”3部分内容作为总体战略目标下的具体愿景目标(图1).

图1 北京TOD总体战略愿景目标(图片来源：笔者自绘)

2.2 城市应对策略

为实现减排目标，北京需要转向更加集约化的发展.尤其是采用连接度高的公共交通网络化城市发展形态，从而推动私家车向公共交通及非机动化交通方式转变.在上述目标愿景基础上，北京应制定符合自身实际情况的应对策略：倡导以“公共交通为导向的城市发展”模式，沿公共交通走廊推动混合用地布置、集约紧凑发展，加快步行衔接体系规划建设，高效整合土地使用与交通规划来引导城市发展模式转型，逆转当前依赖小汽车的城市蔓延模式[7-8].通过预期任务的完成促进项目成果转化，从而提升城市总体战略目标的实施水平(图2).

图2 城市总体层面应对策略和研究内容(图片来源：笔者自绘)

2.3 目标实施路径

北京城市总体层面“公共交通导向的城市发展战略”制定应结合城市中长期发展规划持续滚动更新，并在城市廊道(站点)和片区(组团)层面规划加以应用.结合TOD实施过程中减量、提质、民生、安全等需求，借助城市更新机制的带动，通过设施类型划分、梯度规划引导、指标机动赋予等手段建立目标实施途径.此外，将渐进式公众参与和数据驱动分析作为研究补充手段，促进战略制定的深入细化实施[9].

3 北京TOD研究要点

3.1 研究思路框架

当前，北京公共交通导向城市发展战略纳入城市与交通规划体系存在着诸多实际问题.其中既包含了规划技术层面的原因，还隐含着深层次体制机制层面问题.因此，该战略的制定要紧紧抓住核心目标、从基础工作入手搭建平台，通过理论与实践互动建立研究体系，多角度、多层次深化研究内容，多方位宣传提高参与度.战略研究应统筹划分为若干部分，通过初期问题分析诊断把控核心研究内容，进而制定总体战略原则和实施政策机制，并为后续不同层面规划外延提供指导.结合研究内容制定相对应的推进阶段，形成分层次、分步骤、逐级有序的推进格局.具体思路如下：第1阶段，结合当前面临问题，提出北京未来城市发展方向和核心目标，明确该战略制定的主旨；第2阶段，结合已开展的基础工作，进行相关问题的综合诊断及分析，把握问题的实质方向；第3阶段，通过系统把控核心规划内容，对圈层类型划分、评价指标建立、导则指南制定和公众决策参与内容进行深入探讨和研究，该阶段研究是整体研究的重中之重；第4阶段，综合得出北京TOD战略原则和目标建议.从实施机制政策上进一行跟进研究，形成系统的规划理论和可操作的实施建议，并对研究成果进一步提炼转化；最后，第五阶段是在城市层面研究基础上，对廊道(站点)和片区(组团)层面外延规划形成指导，实现规划要义的层层传导、推广普及(图3).

图3 北京公共交通导向城市发展战略研究思路框架(图片来源：笔者自绘)

3.2 核心内容要点

为实现整体战略目标，北京公共交通导向城市发展战略制定的内容重点应围绕“圈层层次类型划分、指标评价体系建立、导则指南工具手册和公众决策参与机制”4个方面确立核心研究成果，并进一步细化各领域内容.包括：落实公共交通为导向城市发展规划、制定TOD导则指南及可操作工具包、建立评价指标体系与方法、促进TOD实施配套政策机制等，以期达到各领域成果内容协同补充、相互配合、综合施策的作用效果(图4).研究首先要重视分析评估.从站点使用效果入手寻找公共交通服务问题和改进的方向.其次，要科学量化评价.通过指标评价分析进而促进指导TOD实施的指标体系建立.再次，要突破操作范式.改变传统自上而下的战略性探讨，建立自下而上的研究机制.此外，要转换工作模式.通过将公众参与模式融入规划，建立咨询、决策参与的制度设计机制.最后，还要注重宣传效果.可采取讯息推送和研究成果内容公开等形式，达到宣传TOD的良好愿景效果[10].

图4 北京公共交通导向城市发展战略研究核心内容(图片来源：笔者自绘)

3.3 支撑平台工作

为配合战略目标及内容要点制定，研究应搭建更为综合的服务平台予以支撑，包括：数据应用平台、学术理论平台、调查评估平台和决策参与平台，为北京公共交通导向城市发展战略制定提供坚强有力保障.其中，数据应用平台是北京TOD战略研究与分析的基础.在操作程序上，应梳理从数据采集、处理、分析到应用和开放的整体工作框架.在数据内涵上，应包括传统空间数据库、大数据库和文本数据库.此外，还应建立开放平台，提供相关数据开放、资讯交流和成果展示功能；学术理论平台主要在学术理论和政策案例等方面进行梳理，对一段时间内国内外相关领域学术理论、研究学者等信息构建知识图谱，对近年来出台的规划政策、法规和宣传进行汇总，对国内外TOD理念下经典案例进行收集总结.下一步，还应以城市规划的综合视角将经济学、社会学等学科内容交叉融入，分析其在城市结构、用地功能、廊道规划等方面产生的对应关系；调查评估平台是对不同尺度居民出行需求、活动、行为演变规律进行跟踪研究，宏观角度应关注居民居住、就业、活动聚集点的历史演变规律，中观角度探索不同时期、不同站点周边区域居民出行、活动及行为模式的变化规律，微观角度关注站点周边区域道路网人流、车流的分布演变规律.为TOD城市发展情景类型划分、规划导则制定和指标体系建立提供依据；决策参与平台则应充分体现公众决策参与的任务计划特征，包括征集社会愿景、咨询站点问题和了解公众需求.协商制定出TOD发展战略、构建监督评价体系.并针对不同阶段任务特征，体现公众参与形式的多样化差异.以上4个工作支撑平台是北京“公共交通导向城市发展战略”研究的核心基础，是实现总体战略目标及内容要点制定的关键保障，将为后续研究成果转化奠定良好的支撑条件，具有十分重要的现实意义(图5).

图5 北京城市层面TOD研究支撑工作平台示意(图片来源：笔者自绘)

4 北京TOD推进步骤

结合北京“公共交通导向城市发展战略”要求，研究应按照“找方法、深挖掘、定格调”3个阶段进行深化推动.第1阶段为愿景制定与现状分析诊断.重点在于制定研究启动报告和任务计划，完成基础数据收集、政策数据库、TOD诊断及愿景、公众咨询活动方案制定.这一阶段重点是研究理论方法的探索；第2阶段为研究体系构建与核心技术内容攻坚.重点在于对TOD站点进行类型划分、站点分析、指标评价、导则制定、以及其他如实施行动计划、投融资计划、政策机制保障等方面的深度解析.这一阶段重点是核心研究内容的深度挖掘；第3阶段为总体成果编制与对外平台展示.重点在于完成北京TOD总体战略报告、举办研讨及发布会、形成相关论文及著述，并对以上各阶段公众咨询活动进行总结.这一阶段重点是奠定研究的格调水平(图6).

图6 北京公共交通导向城市发展战略推进步骤(图片来源：笔者自绘)

5 结束语

当前，在交通与土地融合发展上北京城市层面已做了诸多努力，但尚难以见到大容量公共交通与土地规划协同互动的实际明显效果.这其中包含了规划技术和政策机制等多方面问题原因.在此背景下，研究制定北京公共交通导向城市发展战略必要且及时、意义重大.本课题涉及内容领域宽泛、周期跨度较长，研究存在一定的困难与挑战，需要持续稳步推进以取得预期成果.只有持之以恒推动研究工作，才能最终贯彻北京总规战略目标、促进城市交通战略转型，实现可持续性发展的目标.