国外IDI发展现状及经验借鉴

方 京 翁育峰 董 力 郭劭钦 王 震 中国财产再保险有限责任公司

一、引言

工程质量潜在缺陷保险（Inherent Defects Insurance，IDI）起源于19世纪初的法国。1804年，法国《拿破仑法典》（Napoleonic Code）规定，建筑商须为已竣工建筑十年内的质量问题承担赔偿责任。该制度真正落实了建筑商的工程质量责任，为建筑消费者的正当权益提供了法律保护（郭振华，2006）。1978 年，法国《斯比那塔法》（Spinetta ACT）颁布，为IDI 强制性投保提供了立法保障。该法规包含三部分：法定质量责任主体、强制保险制度和强制质量检查制度，三者构成了法国IDI制度的基础和保障（申琪玉、苏昳等，2019）。目前，全世界40多个国家或地区借鉴法国的经验和模式，将IDI 作为强制性险种，成为当地建筑质量保障体系的重要一环。

二、国外IDI制度介绍

（一）法国

1.法国IDI制度结构

工程质量潜在缺陷，顾名思义，是指由设计、施工、材料等因素造成的工程质量缺陷以及缺陷造成的工程倒塌、渗漏和开裂的风险。

法国IDI 体系包括工程质量潜在缺陷保险和工程质量责任保险两种类型，前者保险标的为建设工程的质量缺陷，后者保险标的为参建单位的质量责任。法国IDI制度最大的特点在于三个强制性，这也是法国IDI 制度取得卓越成效的基础：强制开发商购买工程质量潜在缺陷保险，强制参建单位购买工程质量责任保险，强制执行第三方质量检查制。法国的IDI 制度结构如图1所示。

▶图1 法国IDI制度结构

（1）法定质量责任主体

法国《民法》（Civil Code）明确规定了建设工程质量责任主体，如表1 所示。法定质量责任主体是法国IDI制度的重要前提。

（2）强制保险制度

法国《保险法》（French Insurance Code）关于工程质量保险的强制性有如下规定：

首先，建设工程的开发商须通过购买工程质量潜在缺陷保险来保证其承担相应的质量责任。开发商购买的是第一方保险（First Party Insurance），针对的是潜在缺陷引起的工程质量问题。除去政府和私人业主，其他开发商都必须投保强制的潜在缺陷保险。

其次，设计、施工等参建单位须购买十年期的工程质量责任保险。参建单位购买的是第三方保险（Third Party Insurance），针对的是参建单位的质量责任。建设工程开工时，参建单位均应检查其是否已签订工程质量责任保险合同，以确保其法定质量责任。

（3）强制质量检查

工程质量检查机构（Technical Inspection Service，TIS）是独立于开发商和其他参建单位的第三方技术检查机构，职责是根据建设工程的特点，对其全生命周期的各个实施环节，包括设计、施工、竣工等进行质量检查与控制，降低工程质量风险。法国《建设与住宅建设法》对建设工程强制质量检查制度做出了明确规定，如表2所示。

2.法国IDI运作流程

（1）理赔流程

在法国的IDI 体系中，一旦工程质量损害事件发生，就按照图2 所示的操作程序进行理赔。

▶表1 法国《民法》对质量责任主体的规定

▶表2 法国《建设与住宅建设法》对强制质量检查的规定

▶图2 法国IDI理赔流程

从图2 理赔流程可以清楚地看到，法国IDI 体系中工程质量潜在缺陷保险和工程质量责任险分别独立设置：建设工程发生质量问题后触发开发商购买的工程质量潜在缺陷保险，保险公司第一时间赔付以保障业主利益，后通过TIS机构评估质量问题的责任，追踪到相关质量责任方，保险公司代位追偿后，触发责任方购买的工程质量责任险进行赔付。整个索赔机制环环相扣，保险链条连贯且完善，形成良性循环。

（2）风险管理模式

为了控制和减小建设工程可能遇到的质量风险，法国法律强化了工程质量检查与控制制度，即在建设工程全周期各环节中，安排独立的TIS 机构开展质量控制检查，在此基础上，保险公司为投保单位提供减免保险费的优惠服务。法国IDI质量风险管理模式如图3所示。

在法国，TIS 机构须获得建筑工程检查机构委员会的资质认可，且每二至三年须重新接受该机构的审核。TIS机构由开发商委托后，派遣专业的检查人员到建设工程项目现场，针对工程设计、施工建设、竣工验收的每一个环节进行风险评估，采取行之有效的措施控制可能发生的质量风险，并根据检查结果向开发商和保险公司出具建设工程质量风险报告，开发商将评估报告交与工程参建各方。

3.法国IDI实施现状

（1）实施范围

法国《保险法》明确规定，“对于建设工程的建造和销售，任何法人或自然人都要购买IDI，正式开工前，参建方必须取得保险凭证”，仅以下两种情况例外：一是政府出资的建设工程，其原因是政府有承担相应质量责任的能力；二是自行建造的私人工程，法律未对此类工程提供保护，需由业主自行负责，但参建各方依旧需要购买责任保险。近些年来，随着法国IDI不断发展，政府投资建设工程和私人工程均自发投保相关保险。

（2）保险期限和免赔额

法国IDI中潜在缺陷保险责任期限是在等待期结束后才开始的，等待期内建设方无条件负责维修并承担相关费用。等待期过后，保险公司根据保险条款约定，对于保险责任期内和保险责任范围内出现的建筑功能、结构安全等缺陷，履行维修责任。一栋建筑出具一份保单，保险公司在该保单项下承担的最大赔偿限额为该栋建筑的总造价。

法国潜在缺陷保险未设置免赔额，即建设工程只要出现保单范围内的质量责任，在由双方认可的检查机构进行检查评估后，保险公司承担相应的修复或赔偿责任。

▶图3 法国IDI质量风险管理模式

（3）保险标的占比

法国IDI 市场中，公共建筑项目（ERP 和办公楼）总占比约57%，是住宅的2.28 倍。工业建筑及非传统土木工程风险情况复杂，标的占比较少，约18%。

（4）信息系统

在法国，建设工程质量缺陷数据的收集和汇总工作由工程质量协会（Agency Quality Construction）负责。该协会将46个专业部门综合在一起协调，包括规划、设计、施工、材料、保险等。工程质量协会收到由TIS 机构上传的建设工程质量缺陷表和评估报告处理结果后，进行分类、汇总，最后建立相应的数据库。该协会已归纳出多项可能出现质量事故的情形的资料，提供给开发商、设计单位、施工单位以及质量检查机构等，可有效保证建设工程质量，降低损失风险（徐波、赵宏彦等，2004）。

4.法国IDI存在的问题

尽管法国IDI 已运行较长时间，积累了丰富的经验，同时也形成了相对完善的制度，但在其运作过程中还是遇到了一些问题。

（1）保险适用范围、赔付范围由法律进行规定，由于法律中相关定义不够明确，导致实际操作过程中常出现纠纷。

（2）没有设置免赔额，导致保险公司的赔付率居高不下。

（3）法国IDI推广初期，由于部分保险公司恶性竞争，市场整体出现了严重亏损，导致部分保险公司倒闭。

（二）西班牙

西班牙在法国IDI 开展的经验基础上，根据自己国情制定了IDI 制度，经过试点后在全国推行，虽然开展时间较短，但在房屋质量控制方面取得了较好的效果。其内容与法国IDI较为类似，不过也存在部分差异，具体如下：一是西班牙法律强制规定开发商须购买潜在缺陷保险，而对于工程质量责任保险，则是鼓励相关参建方根据需求购买；二是TIS 机构由保险公司而非开发商委托，且作为独立主体与建设工程参建各方不存在任何关联；三是在法国IDI 体系中不存在免赔条款，导致赔付率一直较高，而西班牙则增设了免赔条款，从数年来的运行状况来看，其赔付率相对法国较低。

（三）日本

日本IDI采取的是住宅工程质量保证模式，其运作体系包含注册制度、保证保险以及质量检查制度三个部分。开发商向统一的住宅保证机构（Organization for Housing Warranty，OHW）进行注册，OHW利用开发商缴纳的注册费向保险公司投保，并定期检查工程质量以控制风险。建设工程出现质量问题后，保险公司将赔款支付给OHW，由其负责工程维修。OHW 兼具保险经纪人和TIS机构复合功能。相对法国，日本IDI有以下特点：一是日本法律规定开发商和施工单位对所建工程项目承担十年质量责任，虽未强制要求开发商投保IDI，但因日本保险市场发达，开发商风险意识较高，自主投保率高达98%；二是日本IDI合理设置免赔额，有效降低了赔付率。

三、国外IDI制度特点和优势

不同国家的IDI 制度既存在一定的共性，如都有第三方检查机制、立法支持等，又结合各自国情进行了创新，如保险种类、免赔额等。通过分析国外IDI 制度特点和优势，可以为我国IDI发展提供借鉴和参考，归纳如下：

（一）IDI强制投保机制

法国和西班牙均通过立法明确强制投保IDI，而日本虽未强制投保，但法律规定了相关方对工程项目的十年质量责任，IDI 自主投保率高达98%。日本采取非强制投保的原因在于，其保险制度完善，市场成熟，企业和个人通过保险规避风险的意识强。在保险市场和建筑市场发展尚不成熟的情况下，通过立法强制要求开发商投保，可以有效避免IDI 推动过程中动力不足、进展缓慢的情况。

（二）潜在缺陷保险与工程质量责任险独立设置

法国和西班牙的IDI制度将潜在缺陷保险与工程质量责任险独立设置，即开发商购买的是潜在缺陷保险，针对潜在缺陷造成的工程质量问题履行维修或赔付的责任，以保障小业主的利益；参建单位购买工程质量责任险，当工程质量问题发生后，通过专业的TIS 机构评估出险原因和质量责任，利用相关责任方的责任保险赔付，可以提高参建单位的经济赔付能力和工程质量控制能力。

（三）强制质量检查机制

国外IDI制度的强制性还体现在建设工程质量检查方面。法律规定，建设工程必须有独立的第三方TIS机构对其全生命周期的各个实施环节，包括设计、施工、竣工等进行质量检查控制，既可以提升建筑质量，又能保证检查管控的独立性和公正性，避免开发商和施工单位的道德风险。

（四）保险链条完善贯通

经过长期摸索，不断改进，法国形成了一套相对完善的IDI制度，保险链条连贯，环环相扣，保证运作的效率。其保险链条的前提是法定参建方责任，即通过立法明确规定建设工程参建各方的质量责任；链条的核心是强制保险制度，有效保证了开发商投保率，推动IDI顺利发展；强制质量检查则是链条必不可少的环节，既控制质量风险，提高建筑质量，又能评估质量责任方资质，降低争议成本；信息系统则通过收集、汇总建设工程质量缺陷信息，为保险链条提供坚实的信息技术支持。正是因为这种合理的制度设置，法国IDI 才成为众多国家工程质量保险制度借鉴的范本。

四、借鉴国外IDI制度经验的建议

我国的IDI 发展起步较晚，对于法国等先行国家的IDI制度体系，我们要充分挖掘、去粗存精，在总结借鉴其优秀经验做法的基础上，不断完善我国IDI制度。

（一）推动政府立法，实现强制投保

法国通过《斯比那塔法》《民法》《保险法》《建设与住宅建设法》等法律体系确保建设工程质量保险强制推行，产生了较大的IDI 市场规模。政府的强制性是法国推动IDI 制度发展的动力之源和必要手段。IDI的实施一定程度上增加了开发商的成本，导致开发商普遍缺乏投保积极性，从下往上推动困难，可以从立法层面进一步支持建设工程质量保险复制推广，自上而下地推动。建议我国从国家立法层面对《建筑法》及其配套法规《建设工程质量管理条例》等进行修订，确立IDI 制度的法律地位；将投保IDI 作为办理施工许可手续的必要条件，或者作为土地“招拍挂”的条件之一；通过政策引导和各级住建部门的上下联动，在区级质监站设置相应考核指标；进一步明确投保范围内的建筑类别；允许保费列入造价；赋予TIS机构类同于监理机构的质量管理功能等，加快推动质量缺陷保险项目的落地。

（二）完善工程质量责任保险体系

法国、西班牙等的IDI 体系将潜在缺陷保险与工程质量责任险独立设置，既能有效保证小业主利益，又能清楚界定质量责任，还能在保障保险公司追偿权利的同时，避免责任方因赔付造成过大的经济压力，有效保证保险机制高效运作，形成良性循环。我国可参考该保险制度设计，逐步完善工程质量责任保险体系，比如，开发商通过对投保工程责任保险的施工单位不再要求其预留建设工程质量保证金等方式，鼓励施工单位投保工程责任保险。这样，既可以避免责任方因赔付造成过大的经济压力，保障保险公司的追偿权利；又能将开发商和各参建单位的质量责任贯穿在一起，使建设工程各方承担的法律责任得到明确和落实，提升各方风险共担意识。

（三）保险公司应全面介入建筑质量风险控制当中

法国等国家的IDI 体系通过独立的TIS机构实现对工程质量的过程管控，保险公司通过TIS机构的专业技术力量全面介入建设工程质量管控中，对其全生命周期的各个实施环节进行质量检查控制，降低各个阶段的质量风险。建议我国保险公司引入这一做法，既能及时发现可能的勘察、设计、施工过程中的潜在缺陷，将质量问题发生概率降至最低，还能更系统地了解承保项目情况，为费率厘定和保险方案制定提供依据。

（四）完善信息平台建设

法国通过信息系统整合建设工程质量信息资源，为提高建设工程质量、降低损失风险提供技术和信息服务。建议通过信息平台的搭建，加强数据采集和分析工作，助力IDI方案的优化。信息平台由政府部门统筹牵头，定位于政府监管平台，将IDI 承保、风控、理赔的数据集中存储、分类汇总并统计分析，互通保险公司、TIS机构以及地方住建部门施工许可信息，形成“保险+科技+服务”的模式，不仅有利于政府监管部门掌握建筑质量数据，也能通过数据分析合理确定保险期限、科学厘定费率、优化保险方案，既为建筑规程和规范的更新提供数据支撑，也为IDI的持续健康发展提供保障。

（五）政府科学管理

由于政府重视，法国等国家不仅通过立法形式将IDI 定义为强制性险种，而且一直致力于IDI 配套管理制度的完善和顶层设计，形成链条连贯的制度体系。在我国，IDI是“十三五”期间推进社会共治的一项制度创新，是党中央提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”的直接体现，是政府职能转变的重大制度创新，是市场化质量管理体系的探索和尝试，也是服务监管、服务民生、社会治理现代化中国模式的具体体现。IDI 不只是一个单一的保险产品，而是一个“体系”。因此，我国应该充分重视对于IDI的体系建设、顶层设计，实现IDI的全方位科学管理。