规范疫情防控执法助推基层治理法治化

文 陈海燕 中共启东市委党校高级讲师

基层治理是国家治理的基石，其治理成效直接影响到国家治理体系和治理能力现代化水平。基层治理，法治先行，依法行政、规范执法是重点。行政执法是否规范，事关人民群众利益，事关改革开放发展大局。规范执法在基层落地,将有力推动基层治理法治化建设。为确保疫情防控背景下的基层治理始终走在法治轨道上，必须加强执法行为规范化建设，提升人民群众法治满意度。

一、规范疫情防控执法让基层治理更有力

在疫情防控期间，社区与公安等职能部门获得辖区居民及外来人员更加翔实的基础信息，广大基层干部坚守岗位赢得广泛的群众基础，志愿服务社会动员渠道拓宽，职能部门与社区居民的共同治理意识增强等，这些都是我国基层治理法治化的具体体现。疫情防控期间,基层政府及其职能部门应当坚持依法行政、规范执法，让人民群众更为直接地感受到基层法治化建设的成果和进步，共同推进基层治理。

（一）规范疫情防控执法是基层治理法治化的现实之需

基层与人民群众的联系最密切最直接，做好基层法治工作，有助于政府树立法治理念，牢固法治思维加强依法行政,提升政府公信力；有助于人民群众提高法治意识，感受公平正义。新时代法治建设的不断发展，法治中国建设提质增效，但基层治理中执法乱作为、不作为等现象依然存在，不容忽视。在疫情防控背景下，提升基层治理法治化水平，必须坚持问题导向，将基层群众较为集中的诸如规范执法等问题作为着力点，提升治理实效。

（二）规范疫情防控执法是基层治理法治化的重点工作

基层治理法治化，究其本质是进一步规范公权力的运行，保障人民群众的合法权益，优化地方治理机制，不断提升人民群众参与社会治理的积极性，有效推进国家治理体系和治理能力现代化。严格规范文明执法是基层治理法治化的重点内容。在疫情防控中，基层政府及其职能部门必须秉持“法无授权不可为、法定责任必须为”的理念，在职责范围内依法依规履职,加强法治宣传，进一步获得群众的认可和信任。

（三）规范疫情防控执法是基层治理法治化的基本要求

基层治理法治化是全面依法治国在基层的实践，具体到疫情防控方面，就是各方面参与疫情防控的人员必须依据《突发事件应对法》等法律法规授权，规范实施防控措施。行政机关本身就承担保护人民生命安全的重大职责，更应当在疫情防控中坚持依法行政，做出的具体行政行为必须符合合法性、合理性原则等法治要求，用法治方式解决疫情防控中的各类纠纷和矛盾。领导干部应当做懂法守法、依法行政的模范，用法治方式推进疫情防控的各项工作，引领执法人员严格规范执法。执法人员应当不断提升自身的法律素养和专业技能，推进执法规范化建设。

二、疫情防控执法行为规范化的内涵及特点

疫情防控执法行为规范化，就是将严格、规范、公正、文明执法落实到具体的疫情防控执法过程中，让人民群众在每一项执法活动、每一个执法案件中感受到公平正义。严格、规范、公正、文明执法，主要包括行政机关在疫情防控期间的执法决策机制、执法人员管理机制、执法监督和考核机制、执法保障机制等相对健全，执法的主体、依据、权限、事项以及执法程序等严格依据法律的规定，确保执法权力在法治轨道和制度框架内运行。

在疫情防控的特殊时期，规范化行政执法除与平时一样遵循依法行政、合理行政、程序正当等行为准则外，具有明显的防疫特点：

一是从执法主体看，非行政机关工作人员参与执法。疫情防控具有应急性，需要动员基层群众自治组织、企事业单位及其人员共同参与。在《传染病防治法》《突发事件应对法》等法律法规的授权之下，社区以及医疗机构等工作人员与行政机关执法人员一起参与防控，或配合执行防控措施。

二是从执法事项看，严厉打击涉及疫情的违法行为。执法机关重点围绕人民群众最期待的民生问题、社会秩序问题等，严厉打击知假售假防疫物资、造谣传谣、囤积居奇、殴打伤害医务人员、阻碍破坏强制隔离等法定防控措施、新冠病毒感染确诊者故意传播病毒等违法行为，切实履行职责。

三是从执法依据看，以公共卫生安全法律法规为主。依法开展疫情防控，严格执行《传染病防治法》及其实施条例、《突发事件应对法》《国境卫生检疫法》《突发公共卫生事件应急条例》以及省、自治区、直辖市等人大常委会制定的地方性法规，依法履职，执法有据。

四是从执法方式看，兼顾均衡刚性执法与柔性执法。疫情传播速度快、传染性强，在不违反法定程序的前提下，执法机关通过简化流程、缩短时间、信息化办理等方式从严从快办理案件，切实维护社会秩序。在保障执法力度的同时，考虑部分群众因疫情产生情绪失控而出现不配合、不理解执法的行为，注重教育与惩戒相结合，开展柔性执法，提升执法温度。

五是从执法行为看，审慎使用行政强制及行政征用。疫情防控期间，行政机关需要对相关人员采取隔离、封闭场所、交通检疫等防控措施时，会采取行政强制及行政征用等行政行为。隔离等防控措施涉及宪法所规定的公民基本权利和自由，执法机关对于前述两项行政行为，需审慎做出执法决定，遵循依法、必需、合理的原则，严格依法实施，最大化保护公民、法人和其他组织的合法权益。

三、疫情防控期间执法行为面临的现实挑战

本轮疫情自2022年年初暴发至今，各地卫生、城管、公安、交通、市场监督等职能部门认真履职，为筑牢疫情防控安全防线奉献力量。但从新闻媒体曝光的黑龙江大庆局长手撕卫生许可证、河北迁安防疫要求居民上交钥匙、河南给讨说法的储户赋红码、江苏无锡黄码人员做完核酸手上盖章并保持3天等案例看，疫情防控执法还存在问题和短板。规范化执法，主要遇到执法人员、执法对象、执法任务以及执法环境四个方面带来的挑战：

（一）执法人员行为失当

防疫执法人员执法不规范、执法能力不强，疫情防控实战经验不足、执法水平不高，限制了执法规范化建设在疫情防控中的持续推进。突出表现在三个方面：

一是防疫人员越权执法。基于疫情防控执法的特点，同时根据《传染病防治法》的授权，部分居民、村民参与传染病预防与控制活动。这部分人员大多没有接受过系统培训，对自身所肩负的“监测、宣传、教育和上报”的职责定位不准，突破权力边界，对违反防疫规定的群众粗暴野蛮，态度恶劣，造成严重负面影响。

二是执法方式简单粗暴。为了筑牢疫情防线，各地都采取了一些较为严格的防疫措施，但一些地方执法机关没有把握好执法尺度，采用了层层加码、“一刀切”的方式。例如，河北张家口某高速防疫检查点对所有外来货车司乘人员，不论是否持有48小时内核酸阴性证明，都要求重新做一次“核酸检测+抗原检测”、不论司乘人员通信行程卡是否带*号，一律要求登记报备，否则不允许下高速。这些简单粗暴的执法方式，严重影响了交通大动脉的正常运转，对民生保障、疫情防控及复工复产影响巨大。个别执法人员自身防疫工作不到位，在具体执法中罔顾法律，暴力执法。比如，安徽含山一校外培训机构违反防疫规定开展线下培训，某执法人员上门执法时没有配戴口罩，采用飞脚踹门、多次掐脖，甚至推搡涉事老师训诫的执法方式，遭到公众质疑和反感。疫情防控中采用过度及简单粗暴的执法方式，严重影响司法公信力。

三是执法程序不规范。疫情防控情况紧急，部分执法人员在注重当事人的违法行为时，忽视了其他必要的执法程序，如未按规范要求携带执法记录仪或者全程录音录像，缺少必要的告知、听取当事人陈述和申辩等程序，导致执法违法。

（二）执法对象防控意识差

疫情期间，绝大多数市民都能做到非必要不出省，减少跨市流动，做好个人防护，准确、全程记录活动轨迹，大多数企业也能落实防疫要求。但仍有一部分市民和企业认为疫情已经远离，防护意识松懈，主要表现在：

一是不履行公民疫情防控义务。部分市民认为每次进社区、饭店等公共场所都要扫码太繁琐，进入商超等人员密集地不仅不戴口罩，拒绝测温，甚至还要硬闯。违反防疫规定聚众聚集、高风险地区后回家不报备、故意隐瞒行程等。由于部分人的不理解不配合，在增加了执法人员工作量的同时，给社会面的疫情防控带来新风险。

二是不配合执法机关防控检查。一些企业以疫情防控需要为由，有意设置障碍，采取大门紧闭、拒收执法文书等方式，对执法检查不予配合，导致案件延期。一些企业因受疫情停工停产的影响，在疫情相对稳定阶段盲目抢进度，甚至受利益诱惑，铤而走险，不惜违法违规。面对执法人员指出的存在问题，部分企业负责人对于诸如安全生产等执法检查易产生抵触心理，通常会以企业尚未恢复正常生产为由而久拖不改，对执法人员也不是很友好。执法对象疫情防控意识淡薄，阻碍行政执法，导致执法效率大打折扣。

（三）防疫执法任务艰巨

疫情防控期间，执法人员在执法活动中会接触到来自中高风险地区的执法对象，面临被感染的风险，还要处理一些因防疫引发的突发事件，防控执法责任重、心理压力大，容易使执法人员身心疲惫，影响整个执法团队的执法能力和水平。

一方面，高负荷的执法和疫情防控工作给执法人员带来较重的生理压力。行政机关的执法人员担负着“社会面清零”的重任，除了日常执法工作外，还会根据防控需要，参与公安、交通等多个职能部门的联合执法，加强重点行业、重点场所以及重点人群的防疫管理。同时，还要支援社区疫情防控，开展敲门行动，成为卡口“守门员”、防疫政策“宣传员”、检测点热心助老的“服务员”。执法任务繁重，执法人员身处疫情防控的最前线，身体得不到休息，容易积劳成疾，甚至牺牲。

另一方面，执法人员身处严峻复杂的执法环境，面临巨大的心理压力。比如在七八月的高温天，身穿防护服的一线执法人员既要克服汗流浃背、疲惫困乏等身体不适，也面临夜以继日重复的工作带来的心理压力。在这种情形下，“坏情绪”往往会随之而来，一线执法人员容易出现焦虑、担忧、紧张等负面情绪。有的会怀疑自己已经感染病毒，心里惶恐不安；有的会因为没有给执法对象提供更好的救助感到自责；有的受负面情绪影响，出现执法失当的情形，直接影响执法效果。

（四）涉疫执法舆情频发

网络时代，人人都可以成为新闻的传播者、热门事件的评论员。受疫情影响，一些群众虽不能外出，但活跃在网络上。在当前社会环境下，群众对防疫执法期盼度高，自觉不自觉地将其放在放大镜下进行评议和监督。同时，防疫执法事件具有覆盖面广、传播速度快、社会关注度高的特点，容易成为网络舆情热点事件。从2020年湖北孝感一家三口在家打麻将遭防疫人员殴打，一直到今年6月丹东父女黄码看病闯卡被拦后袭警等，此类事件经网络传播后引发舆情，频频登上话题榜单。这对涉疫执法行为提出了较高的要求，如有瑕疵就会成为众矢之的。有些事件中执法人员本无过错，但经某些自媒体断章取义或是加工后，呈现“一边倒”同情弱势群体的态势，导致过度强调执法主体规范化执法，而忽视执法对象应当承担的防疫义务。网络负面舆情的多发，执法公信力严重受损。

四、规范疫情防控执法行为的路径选择

疫情防控是一场总体战，打赢这场战争，法治是最重要的保障。我们应当从思想理念、教育培训、制度保障、执法方式等环节入手，不断提升执法行为的规范化程度，确保各项执法工作严格规范公正文明，才能有效推进整个社会运行的畅通、高效，才能保证人民群众的生命健康以及社会环境的安全稳定。

（一）坚持执法为民，增强群众工作能力

坚守理想信念，坚持执法为民，站稳人民立场，把人民至上理念落实到执法全过程、各环节，充分展示规范化执法的队伍形象，做到执法有力度、服务有温度，不断提升人民群众的获得感和满意度。

一是坚定执法为民理念。坚持以人民为中心，注重执法人员宗旨意识及执法理念的学习。依照司法部、公安部等部门关于执法开展疫情防控工作的通知要求，教育执法人员充分认识规范妥善处置涉疫执法案件的重要性及过度执法、简单执法、粗暴执法引发的严重后果，树牢法治思维，坚定执法为民理念，秉持不惧难、有智慧、敢担当的精神开展工作，让规范执法成为执法习惯。

二是坚持为民办实事。执法机关疫情防控从服务群众满意度入手，开门纳谏，广泛听取群众的建议，围绕群众关心的热点、难点、痛点问题，开展执法服务。加大涉疫重点领域执法查处力度，提升群众安全感。积极引导企业、商户落实主体责任，帮助其平稳复工复产、安全经营，不断增强群众对执法活动支持和认可。

三是坚守执法普法阵地。执法机关以执法+普法的方式开展现场普法，精准送法上门，筑牢防控宣传网。一方面可通过流动宣传车、横幅宣传、线上宣传、进村入户等方式，向公众宣传涉疫法律法规、疫情防控知识和最新防控要求等内容，提醒劝导群众做好日常防护措施，增强群众的自我防护意识。另一方面，直接面对执法对象，通过发放法律法规手册、现场答疑等现场释法方式开展普法宣传，引导群众依法支持和配合执法人员开展疫情防控工作。

（二）突出精准培训，提升执法素质技能

各地要高度重视防疫执法人员能力素质提升，聚焦执法培训工作要解决的核心问题，要精准识别执法培训需求，提升培训主题针对性、实用性和可操作性，推动执法队伍形象与执法能力水平双提升。

一是精准培训内容，开展规范执法实务培训。执法机关要根据防疫执法人员的培训需求制定培训计划，提高培训精准度。针对疫情防控执法中存在的主要问题，把严格执法程序、把握执法尺度等作为重要培训内容。开展《行政处罚法》《进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》等法律文件的辅导学习，让执法人员加深对违法行为主体认定、执法程序、违法事实、证据收集、法律适用、自由裁量、文书制作及送达、案卷装订等行政执法实务的理解，明确依法是防疫的底线，在防疫执法过程中不能突破权力的边界，坚决克服“重实体、轻程序”的错误思想，必须做到“遵照规定，规范流程”，进一步规范行政执法行为。

二是结合疫情防控，组织现场执法实战演练。实战演练根据发生在疫情防控执法工作中的突发案件进行，设置执法中遇到新冠确诊人员、疫情高风险地区返回居民拒不配合监测、暴力对抗防疫工作等场景，考查参训人员能否按照应急预案和处置工作流程开展执法工作。演练结束后，由培训教官就演练中出现的问题进行现场指导，进一步规范涉疫执法的流程细节，提升培训效果。以演练促实战，提高全体人员对疫情防控的应急反应能力及自我防护意识，熟练掌握各项应急措施。

三是聚焦防范风险，提升网络舆情应对能力。执法机关应大力推进执法公开，发布权威动态、推出执法先进典型等抢占舆论主动权，使一些防疫执法网络流言不攻自破，同时要加强涉疫执法的舆论引导，树立执法机关的正面形象，维护执法权威。对于一些可能形成负面执法舆情事件，要提高警惕，迅速做出合理说明，将舆情风险消灭在萌芽状态。执法舆情一旦发生，执法机关应在第一时间通报初步调查结果，查明是否属于违规执法事件；尽早公布最终调查结果，还原事实真相，对整个事件给出一个足以服众的处理意见。同时，执法机关应以被曝光的执法事件为镜鉴，对执法部门做一次全面而严格的“体检”，并针对“病情”采取有力措施，自觉接受网络舆情监督。

（三）加强制度建设，落实执法权益保障

要做好执法规范化建设，就必须有一套完备的制度体系作为保障。同时，还要加强对执法人员的关心关爱，落实执法保障，提升执法人员依法开展防疫工作的底气和工作积极性。

一是健全执法管理制度。要建立健全涉疫执法监督管理，围绕应急、市场、城管等重点领域执法开展专项督查，重点检查执法三项制度、办案情况等，推动执法机关严格规范公正执法。不断完善执法过错责任追究机制，促进执法人员正确行使法定职责，提高防疫执法水平。明确执法过错责任追究的适用范围、原则，受追究的具体形式、程序等，针对执法过错案件，执法机关要及时剖析、整改并纠正。实行涉疫执法案例指导制度，对在疫情防控中已办结的典型案例，进行收集整理，形成执法机关在防控期间类案同罚的执法参考，减少执法随意性。

二是建立正向激励制度。挖掘疫情防控执法一线先进典型，及时予以表彰奖励，广泛宣传，以榜样力量激励鼓舞广大执法人员。设立专项资金，给予对防控执法人员工作补助。强化实绩激励，在职级晋升、职称评聘、各类评优评先中重点向疫情防控执法一线表现突出的人员倾斜。

三是关爱执法人员身心健康。疫情防控期间，执法机关要科学配置执法力量，保障执法人员有足够的精力和时间开展防疫执法。根据执法人员的身体状况、工作强度等，实行轮岗及强制休息制度，保障一线执法人员必要休息时间。同时，执法机关要做好执法人员心理疏导服务。通过邀请专家团队开展心理疏导专题讲座的方式，让执法人员认清心理压力的来源和危害，提升心理素质，以更加健康饱满的心态投入到工作和生活中。

（四）改进执法方式，营造良好执法环境

执法机关聚焦营造良好执法环境，提升执法效能，可通过不断改进和创新执法方式，加强执法力度、速度，提升服务温度，推动疫情防控执法工作水平全面提升。

一是推广非现场执法。在数字赋能、智慧城市建设快速发展的当下，让非现场执法模式的施行具备可行性。疫情期间，执法机关以现场执法为基础，适当开展非现场执法。执法人员利用无人机等远程监控、视频检查的信息技术手段发现存在的问题，进行收集和记录，通过邮件、短信、电话、视频等方式调查询问，告知当事人的违法事实、处置依据、罚款金额及其权利义务。执法机关运用非现场执法，能实现人、物、发现路径的非接触，减少因人员接触而增加疫情防控风险，破解疫情执法难点，确保执法规范化合法化。

二是推行轻微违法不予处罚。依据行政处罚法相关条款的规定，为轻微违法不予行政处罚制定清单，明确使用的条件，做到于法有据。例如，如因核酸检测需要违规临时停放车辆的，为企业、居民运输物资车辆发生交通违法行为等较为轻微、对社会没什么危害性的违法行为，以现场引导纠正和口头教育为主，不予处罚，给企业、个人一定的容错空间，降低其生产成本，体现过罚相当、以人为本的精神。

三是推广说理式执法。在疫情防控期间，针对部分群众不配合行政执法的，执法人员应当开展说理式执法，阐明情理，耐心说服引导当事人，让当事人明晰违法行为边界、对应的法律条文、需承担的法律后果等，以便更好地守法。通过说理式执法让当事人心服口服，有利于当事人对防疫执法更加认可，彰显执法的温度和人性化。