城市更新中的邻里冲突与社区治理共同体建设

文 张 俊 同济大学政治与国际关系学院副教授，博士

随着中国城市建设的发展，新建商品房小区在城市住区中的占比逐步增长，为城市住区生活提供了新的参照标准。在新的参照标准下，建于上个世纪各个历史年代的城市居住小区不仅物质空间老旧，而且缺乏公共空间和新的基础设施，既难以满足居民在社区交往、休闲、锻炼、无障碍出行等方面的高品质生活需要，也难以在空间景观、空间品质等方面为社区认同、社区归属感等提供积极的支撑，已经成为社区治理必须要直面的问题。为了解决老旧小区的系列问题，2020年7月国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，提出力争在“十四五”期末基本完成2000年底前建成需改造城镇老旧小区的改造任务。老旧小区的更新改造成为社区治理的重要抓手，既带来了机遇和动力，也带来了挑战。在政策支持下，各类外部资源、资金投向老旧小区，引发的问题是：投入是否是社区所需求的？投入如何在社区分配？在实践中常表现为社区与政府的目标分歧引发的冲突，邻里间分配分歧引发的冲突。两类邻里冲突显示了社区与城市、社区内部关系的紧张。在邻里冲突增加时，是加强基层的自治，通过自治来化解矛盾？还是加强基层政权建设，通过行政力量下沉来解决矛盾？强调基层自治和强调基层政权是社区治理研究中两种不同的理论传统。[1]在城市更新的实践场域，基层自治和基层政权建设均在空间情景中展开。在不同的空间情景中化解邻里冲突，形成社区共识，建设社区治理共同体的路径是否有所不同？论文将以老旧小区加装电梯和遗产社区保护为例，比较分析具体空间情景中的邻里冲突与社区治理共同体建设，阐释空间在社区共识形成中的重要性，反思国家与社会视角下的社区治理研究。

一、社区治理的空间基础与城市更新

（一）社区治理的空间基础

社区的概念来源于德国社会学家滕尼斯，用以描述地缘、血缘、亲缘等共同体。从德语的“gemeinschaft”翻译成英文的“community”，再翻译成中文的“社区”。虽然在社区概念的研究和传播中产生了林林总总的定义，但空间边界是其中一个核心要素，一般指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。社区治理是指在一定区域范围内政府与社区组织、社区公民共同管理社区公共事务的活动。[2]社区和社区治理均与空间和空间边界紧密相关联。城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后做了规模调整的居民委员会的辖区。

改革开放以前，中国城市社区多是单位制社区，各社区的空间建设标准没有特别明显的区别。改革开放后，尤其是住房商品化发展后，住区的空间建设标准加快分化。新建的高档商品房小区内有大片精致的绿化和景观，有各类可用的公共空间和会所，可无障碍通行、人车分流等。新建的商品房小区为了便于更好地出售，不仅在公共空间、基础设施上下功夫，还在外观和景观上特别用心，去彰显小区的品质和业主的身份。由此，商品房小区与老旧小区在外观和景观上形成了明显的区分。居住分异并不只是一个学术上的研究概念，而是与居民日常生活相关的真实感受。

新建商品房小区为城市的住区空间提供了新的参照系，老旧小区的居民在比较中发现了住区空间与安全、便利和身份等的紧密关联，发现了自己小区与理想小区的差距，对小区空间提出了要求。这些要求恰恰是社区治理的空间基础和短板：人居环境不佳，大大影响了居民的居住体验，居民的社区归属感、认同感不高；[3]综合服务设施欠缺，社区治理缺乏有效的推进手段和抓手，社区呈现出碎片化；[4]社区缺乏参与的公共空间，社区居民参与不足；[5][6]小区公共空间和设施欠缺易引发社区冲突。由于社区人口密度高，公共空间较少，在社区停车场、公共休闲空间使用中易引发冲突。[7]

（二）城市更新作为社区治理的方式

城市建成空间的老旧和衰败是不可避免的现象，城市更新是维持城市持续健康发展的必要手段。西方的城市更新大致经历了推土机拆除、社区康复、经济振兴三个阶段。在摒弃了大规模的拆除式更新后，城市更新已经成为社区治理的一种方式。

首先，城市更新的目标与社区治理的目标有交集。新的城市更新理念强调社区问题的综合解决，即在不大规模拆除建筑物，也不排斥现有弱势群体的情况下，通过空间更新和治理共同体的建设推动社区的持续发展。国内的老旧小区改造具有明确的社会指向，被称为重大民生工程和发展工程，直接面向社区居民的宜居、安居和乐居愿望，这正是社区治理的重要目标之一。老旧小区的衰败既来源于建筑的老旧，也来源于高收入家庭的迁出。芝加哥学派在上个世纪就应用人类生态学方法研究过建筑老化、住区人口更替的生态过程。二战以后，许多国家的公共住房部门发现了这种长期变化过程的证据，高收入家庭倾向于搬出，并被低收入家庭所取代，导致公共住房社区的状况下降，这种演化的生态过程仍然可以在世界各地的许多社区中被发现。[8]中国城市的老旧小区面临同样的问题，建筑的老旧与高收入人口迁出相伴随，不能维持社区的空间品质和水准，也难以维持社区既有的社会结构，社区治理将面临更大的挑战。因此，社区治理需要住区空间的持续更新。

其次，城市更新与社区治理都需要多元主体的参与。虽然政府愿意去推动老旧小区的改造，但是需要基层社区、居民、市场的参与。城市更新在参与主体方面具有治理的鲜明特征，城市更新一直是治理辩论的沃土，辩论的主题包括谁参与、如何参与、如何实现公平性和包容性，表现出“多样性中的统一”等。[9]研究表明，更加重视公民参与的治理网络倾向于产生更全面的城市更新政策，并强调社会和社区发展的各个方面。相反，在忽视公民参与的治理中，更新政策往往更多地侧重于更新的空间和经济方面，从而引发绅士化效应。[10]老旧小区改造的资源多是来源于外部，在外部和社区内部间建立好多元主体参与的网络，既是城市更新的需要，也是社区治理的需要。

最后，城市更新与社区治理都关注合作中的共识建立。由于非拆除式更新是在既有的城市空间中开展，必然涉及到居民、市场、政府等多方的利益，为了协调公共和私人利益，需要在不同的领域中建立起跨领域的合作和决策机制，寻找各方的共识。城市更新需要更多的沟通和合作，非正式活动对行动者越来越重要，越来越多的活动在谈判系统中组织起来。[11]城市更新寻找共识的过程就是社区治理，关于共同努力、关于不同利益相关者之间的合作。[8]

二、城市更新中的邻里冲突

（一）社区与城市的冲突

政府及其派出机构从外部对老旧小区投入资源、资金和政策，并不总是会获得社区的支持，有时甚至会遇到较大的反对和阻力，这种情况主要发生在遗产社区，表现为社区与城市政府的冲突。遗产社区保护有更多元的目标，一要保护历史文化遗产，二要提高居民的居住环境质量。[12]但遗产社区往往累积的空间问题和社会问题较多，社区居民更在乎自身居住条件的改善，政府从城市角度出发要兼顾遗产保护和居住改善，社区与城市政府的目标并不一致。“冲突”可定义为感知到的分歧——即冲突一方认识到自身的期望与另一方的期望存在矛盾。[13]科本将城市更新、城市规划中的冲突分为：由关于经验和事实问题（即知识）的争议引起的知觉冲突；利益分配引起的冲突，其中包括稀缺商品的分配冲突；涉及伦理、权利、身份、道德和世界观的价值冲突。价值冲突通常源于对“美好生活”或“场所质量”的不同假设。不同类型的冲突也有不同的解决前景：利益冲突涉及可谈判和可交易的问题，而价值冲突大多具有不可谈判的特征。人们通常愿意为目标和利益进行交易，但不愿意对根深蒂固的价值观和世界观进行妥协。[14]

冲突可能产生一些积极作用，比如促进冲突群体的内部团结、有助于协调人们的合法利益、防止不成熟的群体决策等。但很多情况下，冲突的积极作用被消极后果掩盖。[13]一般地说，发生在不同社会群体或阶层之间的利益冲突敏感性是比较低的，而发生在政府与民众之间的利益冲突敏感断裂性是比较高的。[15]城市更新的目的本是通过政府在社区的投入解决老百姓的“急难愁盼”问题，增加基层社区的和谐稳定。如果政府投入不但没有满足居民的期盼，而且还增加了冲突的风险，那么结果就是事与愿违的。

遗产社区保护中社区与城市的冲突反映了社区治理的两个基本问题：一是社区治理的公共性问题。社区治理解决市场和政府失灵问题，但通常依赖于内部与外部的区别，这种区别可能令人反感而且成本高昂。[16]遗产社区的空间边界较清晰，外观较独特，居民的生活处境相似，社区内部的团结和同质化增加了社区的社会资本，但也可能带来社区狭隘主义倾向。在社区治理中既要考虑社区的需求，又要考虑社区需求的公共性，这增加了平衡的困难。二是社区治理的财政依赖性问题。遗产社区居民更需要公共服务设施、公共空间等公共产品，而这些需要往往超过政府财政承担能力。政府财政可以承担的更新选择，又不一定为社区居民所接受。

（二）社区内部的冲突

政府投入社区的更新资金和政策受到社区多数居民的赞成和支持，但在居民内部仍然存在严重的分歧。这种情况发生在加装电梯的老旧小区，表现为社区内部邻里的冲突。老旧小区加装电梯多数居民是受益的，但底层的居民会认为自己的利益受损而坚决反对，在邻里内部产生了较大的冲突。城市更新在空间上的社会后果并不总是均衡，对于空间的潜在用途居民间存在分歧也是正常。如果邻里间的冲突是温和的、良性的，会促使冲突双方协调各方的利益，并引起必要的社会变革。如果邻里间的冲突是严重的、具有破坏性的，会导致冲突升级。升级会给冲突本身带来不好的声誉。对于卷入冲突的双方及其所在的社区而言，严重的升级往往成为问题之所在。[13]

社区加装电梯中邻里冲突的焦点在利益，这种利益冲突的目的是利益博弈和解决问题，个人服从集体、局部服从全体、少数服从多数的原则并不适用。关键的问题是通过有规则的博弈，来实现利益的相对均衡和协调。冲突的结果往往不是哪一方的彻底胜利，而是妥协和让步。[15]但在实践中，经济利益的妥协让步并不容易实现。以上海老旧小区加装电梯为例，加装电梯后中高楼层每套房屋的挂牌出售价可以提高30～40万元，而底层房屋的售价有可能还会下降。[17]一方看到巨大的利益差距，另一方并没有在市场出售并兑现潜在价值，参与双方从各自立场出发，往往僵持不下。

利益博弈难以达到妥协，就回到了冲突理论的出发点，也是社区治理必须直面解决的问题——如何解决城市更新与社区治理中的不平等问题？冲突是社会学研究的重要主题，冲突理论的出发点不是社会秩序问题，而是该如何对人与人，或群体与群体之间的社会不平等进行解释的问题。在理论层面上很有趣也很精辟的问题是：“谁得到了什么，为什么？”[18]底层居民不愿妥协的一个原因是感觉自己被不公平对待，为了实现楼上居民的利益而牺牲楼下居民的利益，对楼下居民来说是难以接受的。居民为追求公平而采取行动，邻里冲突不仅来自客观的现实，也来源于居民的主观维度，来源于居民对公平的主观感受。[19]

三、邻里冲突中的社区共识形成

（一）社区与城市形成共识

对于空间规划中的冲突，西方参与式规划有“冲突”和“共识”两种不同模式的主张。“冲突模式”将规划行动界定为一种社会动员，涉及边缘化群体赋权和社会冲突合法化。“共识模式”将规划设想为有组织地建立共识，为解决冲突提供集体决策。[20]中国的城市更新和社区治理以改善民生，促进社会和谐和稳定为目标，对于城市更新中的邻里冲突寻求的解决方法是建立社区共识。共识是冲突各方价值相互调整的产物，共识的达成是妥协和让步的结果。但共识是多元主体之间的共识，却未必是平等主体之间的共识。共识主体之间的地位不平等在实践中反而是一种常态。因此，在探讨共识的达成途径时，不能忽视这种主体间的不平等。[21]

共识的形成来源于冲突主体间的妥协和让步，对于双方妥协和让步的空间比较充足时，冲突容易缓解，共识容易达成；对于双方妥协和让步的空间比较狭小时，冲突容易持续，共识难以形成。遗产社区更新相较普通的老旧小区改造面临更多的冲突风险，但政府又不得不采取行动，不论是遗产保护还是民生改善都是政府不可推卸的责任。但居民要求的改造目标一般远超出政府财政可支付的能力，即使政府财政可负担还涉及民生支出的公共性和公平性问题。在政府与居民沟通时，双方都能提出被普遍认可且对方无法正面去反驳的理由。社区无法正面反驳政府保护城市文化遗产的理由，政府无法正面反驳居民强烈改善居住环境的要求。居民迫切希望行动改善居住环境，政府迫切希望行动保护遗产社区，两者的行动意愿都很强。当双方的行动意愿强烈但目标又有分歧时，冲突就有升级的风险。

治理的兴起与市场和政府的有限性和不足相关，社区治理为多元主体在社区公共性事务上的合作和共识提供了希望。但社区治理本身也是有限度的，不论是社区还是治理都可能失灵。在遗产社区治理中突出表现为城市政府有限的资金投入与社区急切需求之间的差距。在以社区治理为核心的讨论中，对于社区矛盾和冲突的解决，要么提倡加强政权建设，自上而下去推动，要么提出居民自治，自下而上去解决。但两者都假设社区治理有效，差别在什么方式有效，对于社区治理可能的有效性边界并没有加入讨论。城市更新的加入，不仅凸显了空间基础对社区治理有效性的影响，而且凸显了社区治理的空间约束边界。遗产社区的空间治理反映了城市政府财政支持社区治理的公共性和有限性问题，在社区与城市间达成更新共识有更多的难度，需要有更多的创新思路。

（二）社区内部形成共识

十九届四中全会提出，坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，这是社区治理的基本指南。已有的社区治理研究多强调参与和共建，对于冲突和共识研究相对较少。但是基层社区行动主体间的利益分化是普遍存在的，当邻里间存在冲突时，需要在利益分化的主体间建立起利益协调机制，将邻里间的冲突转化为共识，才能推动共建共治共享的社区治理。老旧小区加装电梯中居民间的冲突由利益引起，利益类冲突具有目标有限、表达方式相对理性，冲突可以协商、让步和妥协等特征。政府如果牵涉在冲突中，也并不意味着冲突一定高度敏感。[15]由于加装电梯在社区中获得多数人支持，加装电梯又是政府推动的，近几年老旧小区加装电梯明显提速。如果以加装电梯得以实现作为邻里冲突转化为共识形成的标志，那么可以说加装电梯的共识在社区相对容易形成。需要注意的是，共识可能导致弱势群体的边缘化，[22]共识掩盖下的分歧容易被忽视，为不可预知的冲突埋下了伏笔。

托姆巴在《隔壁的政府》一书中，将“共识”作为理解中国城市邻里政治的关键。他发现社区的“共识”是隐含的，不是表现在人们表达什么，而是表现在他们如何表达。无论是工人还是白领都采用政府的官方表达方式，接受政府话语和日常实践的合法性。[23]在实践过程中再生产了官方的话语，间接赋予了国家话语的合法性并强化了国家的基层治理能力。[24]但是在加装电梯的邻里冲突中，共识话语的生产并不是完全基于国家的政策和法规，而是来源于社区内在的逻辑。因为依据相关政策和法规，低楼层居民可以完全拒绝高楼层居民加装电梯的要求。居委等基层干部与加装电梯的积极分子采用的沟通策略是以邻里情化解邻里冲突，强调了空间邻近对大家的支撑和约束作用。比如，“远亲不如近邻”“抬头不见低头见”“邻里互助是值得肯定和赞扬的”等。这些沟通的话语反映了社区的本质，也反映了治理的本质，治理不仅把每个参与主体看成理性人、经济人，而且将参与主体看成是有感情、有偏好、有关系网络的社会人。在老旧小区加装电梯的社区治理中，既要看到邻里间的利益冲突，也要看到邻里间的社会情感需要；既要重视社区共识的形成，也要重视社区共识下的分歧。如何在空间变动中增进邻里感情，促进邻里社会资本需要社区治理的创新。

四、空间情景与社区治理共同体建设

（一）遗产社区的社区治理共同体建设

社区是社会的基础，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，需要社区的力量。社区治理共同体的建设是在具体的空间场域中展开，不同的空间情景下邻里冲突、社区共识等呈现不同的特征。通过比较不同情景下的社区治理共同体建设，可以更好地将把社区作为研究透镜的“透镜式社区”和把社区作为研究单位的“本体式社区”两种研究视角结合起来，[24]使社区治理研究既有具体的空间情景呈现，又有抽象的关系结构分析，更好地反映社区治理的实践。

遗产社区的空间更新面临更多的约束，以上海里弄更新改造为例：一是建筑过于老旧，里弄建筑一般有几十年上百年历史，改造修缮难度大。二是人口密度大，上海里弄人均居住面积约为上海城镇平均水平的二分之一。三是居民盼望拆迁的愿望强烈，多数居民希望里弄拆迁，可以获得置换住房的机会。[25]对于实实在在的空间问题和约束，除了从治理结构和关系方面去努力，去寻找相关的策略外，政府应引入专家咨询团队，从第三方的角度在社区的本地知识与政府的政治诉求、社区的空间潜力与城市的空间需求等方面进行沟通和协调，在空间层面寻求双方都可以接受的方案。第三方专家的引入，使社区与政府的沟通具有缓冲地带，同时扩大了超越既有社区空间边界，在社区以外解决社区问题的可能。人人有责、人人尽责不是空洞的口号，需要有实际落实的可能。让遗产社区的居住困难群众保护历史遗产，他们是有心无力、有责无能。空间本身就是结构条件，在社区空间结构没有有效改善的情况下，社区治理的效能也会受到约束。因此，遗产社区的治理共同体建设需从空间治理开始，至少在社区居民安居、宜居等方面的空间结构上有所改善，让居民有获得感、认同感和自豪感后，居民才有可能自动投入到遗产社区的保护中。

在遗产社区的治理中，政府有更多的责任，在治理共同体的建设中也处于主导作用。如果政府的尽责获得社区居民的认可和效仿，社区治理共同体的建设就进入良性循环。遗产社区的更新，既可从居民认可度高的微更新开始，也可从保护显示度高的外部更新开始，不同的空间更新方案对社区治理共同体的建设效果明显不同。从居民认可度高的微更新开始，居民的参与意愿高、邻里冲突小，在取得更新成果后可以逐步滚动，形成政府与居民的良性互动，社区治理共同体建设就容易成功。若从保护显示度高的外部更新方案入手，一开始就会遇上居民的阻力，使社区治理陷入被动。遗产社区的更新显示了空间情景及方案选择在社区治理共同体建设中的重要作用。

（二）老公房社区的社区治理共同体建设

与遗产社区的保护更新不同的是，老公房社区加装电梯获得了社区多数居民的支持和拥护，居民本身的积极性和主动性很高。基层干部主要帮助协调底层和高层居民的矛盾，化解邻里冲突。由于基层干部微治理能力的差异，在化解邻里冲突、推动加装电梯的进度方面差距明显。在笔者调查的小区中，有一些长期在某社区工作的居委老书记，威信高、人脉广，能够很快地利用自己掌握的社区资源通过沟通、协调和组织化解邻里的冲突。虽然邻里在共识下还是有些小分歧，但居委老书记有充分的把握会处理好这些小分歧，控制好局势，加装电梯可以比较顺利地推进。在另外一些小区，居委干部不一定有充分的能力和魄力去主动承担邻里冲突中的化解责任，加装电梯的推进就相对缓慢。

除了基层干部治理能力的差异，空间是不可忽视的重要因素。空间条件比较好，加装电梯后对底层居民影响小的方案更容易被接受。比较对底层居民进行空间补偿的更新方案和不对底层居民进行空间补偿的方案，给予底层居民空间补偿的方案邻里冲突相对少，更容易获得认可。[26]比如，加装电梯的同时更改一楼的下水管道、防潮、走廊、门厅等，将加装电梯与美丽家园等更新项目结合起来推动。一楼在加装电梯中获得了实惠，体会到了人人享有，对加装电梯的支持意愿增高，减少了邻里冲突的可能。一个特殊的例子是，一个小区一楼的化粪池经常溢出来，底层的居民多次反映，但一直没有改造的机会，当知道加装电梯可以配套改造下水设施时，底层居民主动来申请加装电梯。社区治理共同体就是要在居民间寻求共识，但潜在的空间不公平激发了冲突，政府对空间更新的投入既可以扩大不公平，也可以缩小不公平。当政府的投入在缩小空间不公平上发挥作用了，社区治理共同体的建设就会获得更多居民的认同和支持。

五、结语

城市更新带来邻里冲突，不仅给社区治理实践提出了挑战，而且给社区治理研究提供了反思的机会。正是因为单纯依靠政府和市场无法解决基层社区的一些问题，社区治理才得以提出和发展。但社区治理也有外在的边界，在一些情况下也会失灵。国家和社会二分视角下的透镜式社区研究路径，有“基层政权建设”和“基层社会发育”等多种社区治理研究倾向，但较少探讨社区治理的空间约束性。回到社区本体的路径，比较具体空间情景中的邻里冲突与社区治理共同体建设，可以发现空间在社区共识形成中的重要性，空间改造方案既可以推动社区治理共同体的建设，也可使社区治理共同体建设陷入僵局。