城管执法新媒体形象困境分析与路径优化

文 徐志虎 上海市城市管理行政执法局

宁学敏 上海市城市管理行政执法局

城市治理是国家治理体系中的重要内容，城管执法是城市治理的核心内容，执法效能直接反映城市治理的水平。当前我国已经进入创新驱动发展新阶段，城镇化进程不断加速，部分城市更新已经从增量规划建设转向存量提质，甚至有些超大型城市进入减量规划时代，如北京正在打造减量发展的样本。存量规划、减量规划衍生出新的治理任务及民众多元化诉求，倒逼城市治理的转型和升级。2020年11月16日习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出，“行政执法是行政机关履行政府职能的重要方式，工作面广量大，一头连着政府，一头连着群众，同基层和百姓联系最紧密，直接体现我们的执政水平，直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心。”城管执法与市民生活密切相关，城管执法者形象是社会公众对执法满意度的直观体现，直接影响着政府的公信力，城管形象好表明社会公众对政府管理水平的认可度高。由此可见，打造良好的公众形象已经成为提升城管执法乃至城市治理能力现代化的重要环节。

一、城管执法新媒体形象困境表现

（一）刻板负面印象在新媒体下被“放大”

由于历史因素，早期城管执法者“粗暴管理”形象在公众心中已形成负面刻板印象。这些刻板印象在新闻传播中被“标签化”。所谓“标签化”是指公众对执法群体总是以固有的思维去看待，城管的负面“标签化”新闻报道经常出现在报刊、电视等媒体。进入二十一世纪，互联网技术的发展改变了传媒格局，电视、广播、报纸和杂志等传统四大媒体日渐式微，而以互联网技术为支撑的新媒体力量崛起，新媒体具有信息传播即时性，信息交互性等传统媒体不具备的优势，这些优势改变了大量传统媒体受众阅览习惯，新媒体强势占领了传统媒体的市场，只要上网获得信息便是新媒体潜在受众，第50次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2022年6月，我国网民规模为10.51亿，互联网普及率达74.4%，手机网民已达到10.47亿，占总体的99.6%。其中短视频增长最为明显，短视频用户规模达9.62亿。另据《中国新媒体发展报告（2022）No.13》显示，截至2021年12月，网络新闻用户规模达7.71亿。由此可见，网络媒体、手机移动端的新媒体的传播范围和影响力已远超传统媒体。而新媒体上有关城管的报道仍旧被“标签化”，且负面标签传播更广，影响更大。

尽管近年来由于城市管理工作的成效显著，不断改善的营商环境、人居环境让公众体会到执法的重要作用，也拉近了城管与公众的距离，而且随着城市管理行政执法制度的完善，执法队伍建设也更加规范化、标准化，城管执法公众形象较之早期有了较大提升。但面对城市管理这个复杂巨系统和公众多元化诉求，城市执法机制和模式也是在探索中前进。新媒体使得执法行为被放在公众“显微镜”下，早期执法负面刻板印象并没有得到根本性改善，反而面临负面标签被放大的风险。

（二）自媒体带有负面倾向性的引导加剧执法形象困境

新媒体颠覆了传统媒体传播模式，呈现出时效快、互动性强的特征。而这一特征在缺乏有效监管的状态下很容易出现舆论“滚雪球”效应，部分自媒体为了让新闻吸引眼球甚至对合理执法行为进行带有负面倾向的引导。例如自媒体制造#上海最牛违建存在30年#话题，该话题在自媒体阅读量非常高，可见信息已经形成大面积传播，但实际情况是该处违建已进行了法律诉讼程序但尚未执行拆除。类似这种报道，在新媒体特别是很多自媒体上屡见不鲜，即便事后有执法部门及法律专业人士“辟谣”，但前期新闻发酵已经不可避免地对城管执法形象产生负面影响。

自2017年以来，城管综合执法改革不断推进，部分城市执法下沉至街道，成为街镇所属的综合执法队伍。执法队伍下沉是优化城管街镇执法力量配置的有效措施，城管执法人员与群众更加贴近，执法形象更加重要。城管执法如若不对新媒体加以重视，丧失新媒体阵地很容易造成舆论的被动，加剧城管执法的公众负面形象困境。这不仅抹杀城管执法人员的工作成效，更会让政府公信力受到影响。因此，新媒体背景下如何实现执法形象困境“突围”是亟待解决的问题。

二、利益相关者理论的引入与各利益主体分析

（一）利益相关者理论的引入

利益相关者理论最初是企业管理领域的概念，弗里曼将利益相关者定义为影响组织目标的实现，或者是组织在实现目标过程中所影响到的个体和群体的总和。该理论有效分析了各利益相关主体的诉求，指出企业要想实现其总体战略目标，要尽力平衡利益相关者的正当权益要求，对非分要求则予以抵制削弱，促成各利益相关主体的最大程度合作。政府治理过程中所面对的各社会利益主体的利益诉求日益多样性，利益相关者理论也逐步被引入到公共管理领域并迅速发展，成为公共管理的重要分析工具。

城管执法者新媒体形象困境是城市管理领域的新问题，也是城市公共管理领域的新问题。新媒体介入，城管执法新媒体形象所涉及的主体即为城管执法者、公众和新媒体。各主体之间的关系不是单向的，城管执法者和公众之间是执法和被执法的关系，城管执法行为亦受到公众监督。新媒体和公众是信息传播者和信息受众的关系，但新媒体下公众不再是单纯的信息接受者，公众可借助新媒体平台主动传播信息，并进行信息交互。城管执法者和新媒体也同样存在双向作用的关系：一方面，新媒体为城管等政府部门发布政务信息、提供便民服务、促进政群互动提供有效的工具；另一方面，新媒体作为社会监督力量对执法起到一定的社会监督作用。然而新媒体中充斥的大量自媒体，这些自媒体是全新业态，又因为发展过于迅速，对其监管没有过往的经验，导致监管难度非常大，加之自媒体从业人员素质良莠不齐，这部分自媒体失实乃至歪曲的报道往往引发城管舆情危机，导致城管执法者、新媒体和公众各主体之间关系愈发紧张，如果不及时加以纠正，城管执法形象甚至会陷入“塔西佗陷阱”，这对政府公信力都会产生重大负面影响。

引入利益相关者理论对城管执法新媒体形象所涉及各主体进行分析，可以有效厘清各主体利益，最终找到实现社会整体利益最大化的有效路径，也就能找到重塑城管执法正面形象的有效举措。

（二）城管执法者、新媒体和公众的利益分析

城市管理综合行政执法是指市和区城市管理行政执法部门以及街道办事处、乡镇人民政府，依法相对集中行使有关行政管理部门在城市管理领域的全部或部分行政处罚权及相关的行政检查权和行政强制权的行为。城管执法队伍作为城市综合管理行政执法主体，其执法范围非常广泛，在市容环卫、绿化、市政工程、水务、环保、工商、建设、规划、房管、交通等领域被赋予全部或部分执法事项。城管执法队伍履行自身职能，维护公共秩序，是城市管理有序发展的不可替代的一支力量，城管执法队伍是法律的守护者，公共利益的维护者。执法目的就是为了守护法律的底线，维护全体公众的合法利益。

新媒体的概念，学术界尚无准确的定义，这也和其传播介质互联网日新月异的变化有关，学界通常就把新媒体界定为依托互联网技术发展起来的新的媒体形式。由于互联网的即时性和互动性，新媒体打破了时间和空间界限，大众随时可以无成本地获得信息，且信息扩散速度呈几何级数倍扩大。目前新媒体中存在很多自媒体，这些自媒体追求有偿服务，追求流量，以实现自身利益最大化为目标，这些自媒体也是当下媒体乱象丛生的根源。所以，新媒体的核心利益呈现出多元化复杂化的特征。一部分新媒体是传统媒体的网络延伸，如新华社、人民日报、中央电视台等传统媒体所开发的网站、客户端，一部分是各级政府的网上政务平台，如各级政府的官方新媒体，这部分新媒体具有公共属性，其核心利益是公众整体利益。还有一部分新媒体是诞生于网络的自媒体，所谓自媒体就是普通大众通过网络等途径向外发布他们本身的事实和新闻的传播方式。这些自媒体操作技术难度非常小，媒体准入门槛非常低，原因就在于我国庞大的网民基数且呈爆发性增长态势。中研普华研究报告数据显示，截至2021年，我国全职从事自媒体的人数达到了370万人，而兼职人数则超过了600万，一共有970万人在从事自媒体行业。由于发展过快，自媒体发展泡沫也不可避免地显现出来，部分自媒体账号为了博取关注，经常发布容易引起争议的话题、信息，甚至通过发布失实报道和谣言来获得流量。本文中城管执法形象困境主要就是来自这一部分自媒体的报道。而这一部分自媒体其利益诉求是个体利益最大化。

公众是指与公共关系主体社会组织发生相互联系、作用，其成员面临共同问题、共同利益和共同要求的社会群体。本文中的公众是指行政执法部门依法履职进行城市管理的过程中与之发生相互联系、作用的城市中的绝大多数个人和组织的集合体。从新闻传播视角，公众就是媒体受众。根据经济学“理性人”的观点，公众的行为偏向于自身的利益最大化，在信息接受过程中能够保持着“有限理性”，容易受到外界影响。

通过对城管执法者、新媒体和公众三者的利益分析，可以看出，城管对公众的管理和执法并不是满足某个公众个体的利益，而是以最大化社会公众整体利益为目的，城市执法者和公众整体利益是一致的，这种一致性也是化解执法中矛盾的大前提。而新媒体中的自媒体是具有自利属性的，其利益与其他两个主体之间是存在冲突的。厘清各主体的利益后，结合这种利益“一致”和“冲突”对当前城管新媒体形象困境进行分析，找到破解困境的有效途径。

三、城管执法新媒体形象困境原因分析

（一）城管执法的惯性失语和舆情能力亟待提升

城管执法在新媒体舆论前存在“惯性失语”现象，面对执法冲突，执法队员通常选择失语，而这种失语正是出于城管执法者守护公众利益的角色定位。同时一线执法队员在具体执法中执法现场通常有一定数量的群众围观，特别是当下人人皆媒体的时代，群众随时可以通过手机拍摄执法过程和行为片段，很多执法场景下，为了避免执法行为被片面地放大和演绎，多数执法队员面对被执法者的不理性行为都保持缄默。此外，当执法行为被自媒体带有倾向性引导发酵后出现舆情危机时，城管执法部门的舆情应对能力也有待提升，亟待构建新媒体舆情应对机制。而城管执法部门自身的新媒体及相关官媒的运营也没有很好地把握公众的新媒体阅览习惯，在舆论发酵的过程中未发挥其应有的作用，错失舆论处置的黄金时段。“惯性失语”和舆情应对能力有限让城管执法在舆论口中始终处于被动地防守状态，也就造成新媒体下城管执法的成效与公众形象不匹配的困境。

（二）自媒体报道存在随意性和逐利性

自媒体的利益不具有公益性，而是以追逐自身利益最大化为目标，利益定位就决定了自媒体报道的随意性和逐利性。新媒体技术下，每个人都可以通过手机等移动终端成为新闻的传播者，一张图片、一段视频都可以在抖音、微博、微信等平台快速传播。二次传播者并不会辨别信息真伪，新媒体传播下层出不穷的“翻车”“反转”等正是这种随意性的体现。

媒体具有社会“守望者”的角色定位，为弱势群体发声提供舆论支持是媒体社会价值的重要组成部分。传统媒体意识将城管执法人员和个体商贩等群体简单地判定为强势群体和弱势群体，报道中对“弱势群体”的偏好使得媒体报道存在偏离事件本身甚至曲解原本执法行为。加之部分自媒体以实现自身利益最大化为目的，为了吸引公众眼球、博流量，制造所谓新闻热点、爆点，断章取义地对正常城管执法行为进行报道，加入有引导性的负面词汇，加剧了城管执法的形象困境。

（三）公众的有限理性缺乏对信息的甄别

新媒体的最大特色之一在于受众赋权。所谓受众赋权，是指新的媒体给了用户媒体使用的权利，公众主体性增强。信息受众不再是单向的信息接受收者，而是被媒介赋予了话语权，普通大众也成为新闻制作者和传播者。新媒体下多种多样的媒介渠道，纷繁复杂的新闻信息，使受众眼花缭乱，难辨是非真假，公众也并不完全具备分辨谣言与真相的能力，无法做到理性探讨，往往情绪先于事实。当社会公众无法获得权威解读时，非常容易陷入偏信，当信息被有倾向性引导后，负面性消息很容易先入为主，经传播迅速发酵，乃至造成城管执法舆情危机。

四、路径优化的对策

通过对城管执法者、新媒体和公众三者的利益一致和冲突的分析，结合城管执法形象困境的原因，可以得到以下结论，城管执法者和公众的矛盾是个体矛盾和社会整体之间的矛盾，探索“以人为本”的柔性化执法可以有效化解这两个主体之间的矛盾。新媒体中的部分自媒体与其他两个主体之间是存在利益冲突的，这种冲突需要多举措发力予以化解。

（一）加强城管执法队伍建设，要推行柔性执法、阳光执法

执法行为是城管执法公众形象的基础。近年来城管公众形象改善正是归因于卓有成效的执法办案。打铁还需自身硬，城管队伍规范化是打造城管公众形象的基石。2017年2月住建部、财政部正式公布统一的城市管理执法制式服装和标志标识，城市管理综合行政执法队伍在外在形象上迈向正规化建设的道路。此外，对执法人员实行专项招录，严格执行执法人员持证上岗和资格管理制度，执法队伍的建设规范化、制度化不断深入推进，执法人员的基本素质和专业能力不断提升。持续有效提升执法队伍自身业务能力，优化执法人才结构是打造城管执法公众形象的大前提。

执法队伍和公众利益一致性说明执法行为本身不产生矛盾，产生矛盾的是执行方式，规范化执法的同时也要探索“以人为本”的执法方式。具体措施上，一是推行“柔性执法”。柔性执法要求行政执法人员在执法中要以教育指导为先，对违法行为的查处，应当坚持处罚与教育相结合，防止“以罚代教、以罚代管”。如当前全国不少省市推行的“轻微免罚”制度即是典型的柔性执法：对城管执法领域中违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，依法不予行政处罚。特别是在疫情影响下，轻微免罚给予个人或企业一定的容错空间，减轻了个体经营者或小微企业负担，助力企业生存发展，极大地提升了群众满意度。

二是强化“阳光执法”。公众对城管执法的曲解往往源于双方信息不对称，阳光执法可以让公众真正了解城管执法工作。如一线执法人员佩戴执法记录仪，一旦出现执法冲突，可将执法过程全面地展示在公众面前。再如多地借助“城管社区工作室”等机制，通过社区工作室及时处理民众投诉，特别是对于民众投诉密集领域的相关问题及时反馈给管理部门，同时借助这一平台定期对社区居民开展普法宣传，有效地打通和民众沟通的最后一米。从阳光执法和有效的沟通机制等细微之处入手，润物无声地正面宣传，让群众了解城管执法，理解城管执法，这样即使自媒体出现不实报道，群众也能有效辨别，避免盲目跟风“人云亦云”的现象。

（二）打造城管执法新媒体舆论阵地，加大正面宣传力度

当下，新媒体已经成为推动社会发展不可替代的媒体新力量。从技术上来说，新媒体作为互联网发展到一定阶段的产物，本身并不具备倾向性。习近平总书记一再强调党的新闻舆论战线要适应这种变化，“把握好网上舆论引导的时、度、效”，并指出“为了实现我们的目标，网上网下要形成同心圆”。作为国家意志的维护者和执行者，城管执法部门更要紧紧围绕宣传工作中心，把握当前传播环境的新变化，改变官媒单项输出的传统宣传模式，充分认识新媒体渠道的传播效果和覆盖范围，积极利用好新媒体工具打造有温度的官媒，从当下城管执法形象的困境中突出重围。

近年来，公安、消防等部门在内容和形式上下功夫，涌现出很多宣传成功案例。如“消防蓝朋友”宣传品牌化，阿克苏消防以平均每天一条原创的频率在抖音上发布小视频作品，全面展示了消防救援队伍“火焰蓝”风采，截至2022年9月获点赞132.6万，粉丝量达10.6万；云南富源警方的“预防野生菌中毒”视频让“红伞伞,白杆杆”成为朗朗上口的“神曲”，宣传效果倍增。作为与群众生活最贴近的城管，更要筑牢新媒体阵地，变被动防守为主动出击，借助新媒体加大正面宣传力度，打造全新的城管新媒体形象。

具体措施上，一是把握新媒体受众的信息习惯，丰富宣传方式。互联网时代下，海量碎片化信息让受众获得信息效率大大提升，几乎是即时的，同时也是无成本的。信息密集程度加之阅读时间的随意性，受众对信息关注的时间不会持久，富有冲击力的或者是具有共情点的信息才能引发受众的关注。虽然目前各地城管也大都建立了微信公众号，或者在抖音、快手等短视频网站上建立账号，但大多仍是“单线输出”的新闻播报的宣传模式，说教性意味浓，这样的宣传内容难以吸引受众观看。久而久之，政府运营的新媒体平台也就沦为无人点击的“僵尸号”。而反观宣传效果显著的成功案例，无一不是贴近生活且能引起受众共情的信息。

城管执法的主责主业就是执法办案，案件都是与群众生活息息相关的。执法过程中的冲突有很大一部分源于群众并不知晓相应法规，普法宣传正是城管执法新媒体的首要任务。让群众了解相应法规，强化其法律意识，在执法人员正常执法时能够有效判断。城管执法的新媒体普法形式上，要摒弃说教味十足的长篇文案，结合自身执法特点，借鉴消防等部门的宣传寓教于乐的宣传方式，文案要简洁明快，图文并茂，同时利用短视频（动画等）在公众号、微博、抖音等平台广泛推广，取得更好的宣传效果。

二是宣传内容要结合民生热点和痛点。有关数据显示，关于城管执法负面舆情内容主要涉及房屋管理类，其中违建类、群租类、毁绿占绿类舆情尤其易成为网络热点，如上海某区群租现象的微博话题#90平米公寓内住39人#阅读量高达2.2亿，可见群众对民生热点和痛点的阅读偏好。很多民生热点的舆情危机就是源于自媒体的引导性报道。城管执法新媒体的宣传内容上必须要结合负面舆情密集的民生热点，在法律许可范围内，对执法依据、执法程序等进行全面还原展示，并进行跟踪报道，避免自媒体“打时间差”的引导性报道，最大程度地争取公众的理解和支持，有效对冲负面舆情。

（三）摒弃惯性“失语”，建立完善的舆情处置机制

传统舆情危机处理的黄金时效是在事发后的24小时内，新媒体的传播速度将这一处置时间再次压缩，也就是说在舆情发展初期若能有效处置，负面舆情当天便快速回落。因此，城管部门要摒弃惯性“失语”，建立完善的危机舆情处置机制。具体措施上，一是主动应对，打破失语。在“智慧城管”建设的大背景下，城管执法全过程可通过执法记录仪、视频监控等技术全程记录下来。一旦发现自媒体以“一幅图”“片段性视频”等方式片面报道时，在危机处置的黄金时间内便要主动发声，打破沉默，还原事件真相，变被动解释为主动应对，在危机萌芽初期化解冲突。同时，变“堵”为“疏”，在新媒体平台上，加强与公众的双向沟通，引导舆情向正面发展。

二是要建立舆情处置机制。要做好舆情收集、研判、上报、处置、反馈等常规工作，对负面舆情密集的类别加大舆情监控力度，做到有效的前端监测，做好重大舆情危机处置预案。加强与各有关部门沟通协作，在重点领域舆情处置方面，如违建、群租、毁绿占绿等舆情热点，要做到舆情实时监测，对违建和群租类舆情，自媒体惯用“时间差”，对此类问题要在初期就及时介入，积极予以舆情纠偏，掌握舆论主动权；对于毁绿占绿类执法，要充分吸取多地毁绿案件的经验教训，对该类市民相关法律知识储备不足的案例，加强传播审核，在处置过程中与绿化市容等部门联动，在舆论危机初期便主动发声，积极做好法律解释，避免舆情失焦下被扣上“乱作为”的帽子。

部分自媒体恶意传播失实报道，对包括城管在内的政府部门形象造成严重损害。对这一领域的乱象，中央网信办等相关部门也出台相关政策予以大力整治。2022年4月，中央网信办等三部门开展“清朗·整治网络直播、短视频领域乱象”专项行动，统筹了行业发展与行业规范，坚决打击各种违法违规行为，推动行业健康有序发展。可以预见，我国新媒体监管制度将不断健全，新媒体作为新时代政务工具将在有效监管下发挥更大的作用。打造新媒体下城管执法形象就需要城管执法部门用好新媒体，让公众真正了解和理解城管执法，有效激发出新媒体对城管执法工作的正向作用。

（四）推进城管执法数字化转型，探索非现场执法

当下以人工智能和大数据为典型代表的第四次工业革命如火如荼，在全球经济衰退叠加疫情影响背景下，工业互联网、云计算、大数据等新一代信息技术在城市疫情防控、产业转型升级等方面发挥了重要作用，数字经济展现出蓬勃生机。我国“十四五”规划中明确提出“加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革”。2022年6月23日，国务院发布《关于加强数字政府建设的指导意见》，这是首次从国家顶层设计高度，以“数字政府”命名的指导性文件，是我国新时代全面开创数字政府建设的纲领性文件，文件的出台也开启了我国数字政府建设的新篇章。

作为数字政府建设的重要组成部分，城管执法的数字化是以信息技术创新驱动执法模式变革、执法理念更新和执法手段的创新，从而实现更加精准有效的治理，增强城管执法整体性效能。城管综合执法的数字化转型关系到城市数字治理的全局，必须要在数字化转型赛道上“赢得主动”。执法数字化转型、打造“智慧城管”已经成为“十四五”时期城管执法部门的重要工作任务。因此，塑造城管执法的新形象应充分反应反映这种数字治理的变革和创新。

具体措施上，一是赋予城管执法“数字化”新时代形象内涵。城管执法负面刻板印象正是源于“标签化”，成功的形象宣传不仅要扭转公众对城管执法负面刻板印象，更要把握新时代城管执法发展方向，让“执法数字化”“智慧城管”等正向标签真正展现城管执法新形象，从而破除负面标签化“痼疾”。城管执法部门可以通过制作智慧城管宣传片、数字执法创意短视频向公众宣传，除了借助城管部门自身新媒体阵地，还应通过“传统媒体+新媒体”全媒体方式全方位展示城管的数字化转型，让“智慧城管”“执法数字化”的城管执法形象深入人心。

二是探索非现场执法，借助数字化手段规避潜在的舆情危机。所谓非现场执法，是指运用现代信息技术手段收集、固定违法事实，采用信息化等方式进行违法行为告知、调查取证、文书送达、罚款收缴等的执法方式。非现场执法的本质是“全过程、全流程”的非现场执法，在整个执法过程中，执法者和被执法者零接触，也可有效规避现场执法中两者可能产生的矛盾冲突。目前，全国多地城管部门都在探索非现场执法。上海市人大常委会2021年12月颁布实施了《上海市浦东新区城市管理领域非现场执法规定》，这是全国首部涉及“非现场执法”的专门性法规。非现场执法是城管数字化转型的重要实践，公众可以通过非常现场执法加强对城管执法数字化的直观感知。在全国范围内大力推广非现场执法，不仅可以大大提升执法的精准性，更可以通过远程、非接触有效规避现场执法可能产生的矛盾风险，从源头上破除了倾向性新媒体报道的可能性，而城管严格规范公正文明的形象，也可以借助执法“数字化”进一步得到强化。