长三角行政处罚裁量基准一体化研究

文 李幸祥 上海市人民政府办公厅法律事务处副处长、公职律师，法学博士

行政处罚裁量基准是行政机关对适用于行政相对人违法行为的行政处罚条款，根据违法行为情节轻重等因素，作出统一的裁量幅度规定。制定行政处罚裁量基准，既有利于法律法规规章的有效实施，也为行政机关和执法人员办理案件提供具体的执法依据，避免行政相对人的质疑。在行政执法实践中，行政执法主管部门在其管辖的行政区域内作出统一的行政处罚裁量基准规定比较常见，而相关地区的行政执法部门共同制定跨行政区域的行政处罚裁量基准则为新生事物，近年来在长三角一体化发展的背景下，这一新生事物呈现积极发展的态势。对于新生事物，既要肯定其价值，对其实践状况进行审视，同时也需要分析其可能面临的难题，并提出相应的对策建议。

一、长三角行政处罚裁量基准一体化的价值

长三角行政处罚裁量基准一体化的探索，目前虽然还仅是部分领域部分执法事项方面的探索，但作为行政执法制度方面一体化的实践，契合长三角高质量一体化发展的方向，无论是对于推动长三角一体化发展，还是优化长三角营商环境和法治环境，都具有重要价值。

（一）有助于推动长三角一体化

2018年11月，习近平总书记在首届中国国际进口博览会上宣布，支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略。从此，长三角一体化进入高质量发展阶段。2019年5月，中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》。该纲要指出，健全政策制定协同机制，建立重点领域制度规则和重大政策沟通协调机制，提高政策制定统一性、规则一致性和执行协同性。[1]2019年10月，经国务院批复同意，国家发展改革委印发《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》。该总体方案指出，在跨省级行政区、没有行政隶属关系、涉及多个平行行政主体的框架下，探索一体化推进的共同行为准则，形成制度新供给，注入发展新动能。[2]正是在这一背景下，上海、江苏、浙江、安徽等长三角三省一市开展了行政处罚裁量基准一体化的积极探索。这一探索，对于长三角三省一市提高政策协同性、形成共同行为准则，具有明显的促进作用。行政处罚裁量基准的一体化，并非简单意义上将行政处罚法律条款的适用特别是裁量幅度的适用予以统一，其本质上是行政处罚在制度层面的一体化，即行政处罚制度的一体化。在微观层面，系某些执法领域具体的行政处罚制度实现一体化，在宏观层面，则是长三角制度建设一体化在行政处罚领域的具体表现。换言之，行政处罚裁量基准一体化，既是行政处罚领域一项具体制度的一体化，更是从制度层面推动长三角行政执法制度的一体化，从而推动长三角更高质量一体化发展。

（二）有助于优化长三角营商环境

优化营商环境是不断解放和发展社会生产力，加快建设现代化经济体系，推动高质量发展的重要措施。2019年10月，国务院颁布《优化营商环境条例》。该条例第六十条规定，国家健全行政执法自由裁量基准制度，合理确定裁量范围、种类和幅度，规范行政执法自由裁量权的行使。可见，国家层面已将规范行政处罚裁量基准作为优化营商环境的一项举措。长三角地区作为我国最具经济活力的地区之一，优化营商环境显得尤为重要。《优化营商环境条例》出台以后，长三角地区也在优化营商环境方面积极开展了地方立法，对规范行政处罚裁量基准提出了明确要求。2020年4月，上海市人大常委会通过了《上海市优化营商环境条例》。该条例第六十一条规定，市人民政府有关部门应当按照国家和本市的规定科学规范行政处罚裁量权，对行政处罚裁量基准实行动态管理，根据法律、法规、规章等调整情况和执法实践，及时制定、修订、废止行政处罚裁量基准；各行政执法单位应当按照本市有关规定，规范适用行政处罚裁量基准。2020年11月，江苏省人大常委会通过了《江苏省优化营商环境条例》。该条例第六十二条第二款规定，省和设区的市人民政府有关部门应当梳理、细化和量化行政处罚裁量基准，确定处罚的依据和裁量范围、种类和幅度，统一执法标准和尺度。2019年12月，安徽省政府出台《安徽省实施〈优化营商环境条例〉办法》。该办法第五十六条规定，省人民政府及其有关部门在权限范围内，依法健全行政执法裁量基准制度，细化、量化裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度，严格限定裁量权的行使；行政执法裁量权基准应当依据法律、法规、规章的立、改、废情况及行政执法工作中发现的问题，实行动态调整并及时予以公示。从上述上海、江苏、安徽有关优化营商环境的地方立法来看，规范行政处罚裁量基准均作为重要内容在立法中作出规定。在此背景下，长三角三省一市在各自行政区推行行政处罚裁量基准制度的基础上，开展跨行政区行政处罚裁量基准一体化的探索与实践，实现长三角行政处罚裁量区域协同，其价值不仅是优化各自行政区的营商环境，更是优化整个长三角地区的营商环境。

（三）有助于优化长三角法治环境

规范行政处罚裁量基准是法治政府建设的重要内容。2021年8月，中共中央、国务院发布《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》。该纲要指出，全面落实行政裁量权基准制度，细化量化本地区各行政执法行为的裁量范围、种类、幅度等并对外公布。[3]2021年12月，上海市委、市政府发布《上海法治政府建设规划（2021-2025年）》。该规划指出，不断优化完善各领域行政处罚裁量基准，深化裁量基准实施，有效规范行政裁量权行使；探索跨行政区域联合执法，推进逐步统一相关领域行政处罚裁量基准。[4]2022年8月，国务院办公厅发布《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》。该意见指出，规范行政裁量权基准制定和管理，对保障法律、法规、规章有效实施，规范行政执法行为，维护社会公平正义具有重要意义；要严格履行行政裁量权基准制定职责，严格规范行政裁量权基准制定权限。[5]2022年8月，中央全面依法治国委员会发布《关于进一步加强市县法治建设的意见》。该意见虽然未直接对规范行政处罚裁量基准作出规定，但要求全面推行轻微违法行为依法免予处罚清单，实际上是对免罚清单这一特殊情形的行政处罚裁量基准提出了要求。[6]2022年8月，上海市法治政府建设工作领导小组办公室发布《关于全面推行轻微违法行为依法不予行政处罚的指导意见》。该意见明确，不予处罚清单可以单独制定制度，也可以规定在行政处罚裁量基准制度中；不予处罚清单应当与其他行政处罚裁量基准制度、执法有关制度做好衔接。[7]长三角行政处罚裁量基准一体化工作的推进，对于落实上述文件有关法治政府建设中规范行政处罚裁量基准的要求，具有显著价值，对于进一步优化长三角法治环境将起到积极的推动作用。

二、长三角行政处罚裁量基准一体化的实践

目前，长三角行政处罚裁量基准一体化的实践主要集中于税务、生态环境、市场监管、文化市场、气象等领域。这些实践的特点在于相关领域行政执法的一体化程度要求较高。比如，税务领域本身带有国家事权性质，税务机关实行垂直管理体制，在长三角地区的税务机关都是在国家税务总局的领导下开展税务行政执法工作，在该领域开展行政处罚裁量基准一体化工作也是确保国家税务方面的法律规范得到统一执行的需要。生态环境、气象等领域，本身也具有一体化的特征和需求，比如污染大气的行为，其影响不仅在于所在行政区域，也会对相邻行政区域产生影响。

（一）税务领域

2020年6月30日，国家税务总局上海市税务局、国家税务总局江苏省税务局、国家税务总局浙江省税务局、国家税务总局安徽省税务局、国家税务总局宁波市税务局联合出台《关于发布〈长江三角洲区域税务轻微违法行为“首违不罚”清单〉的公告》。[8]根据该公告，自2020年8月1日起，对清单中列举的税务违法行为，当事人在一年内首次违反且情节轻微，能够及时纠正，未造成危害后果的，依法不予行政处罚。清单总共列举了“纳税人未按照规定的期限申报办理税务登记、变更或者注销登记”“扣缴义务人未按照规定办理扣缴税款登记”“纳税人未按照规定设置、保管账簿或者保管记账凭证和有关资料”等18项违法行为。这18项违法行为涉及的行政处罚依据包括《中华人民共和国税收征收管理法》《中华人民共和国发票管理办法》《税务登记管理办法》《非居民承包工程作业和提供劳务税收管理暂行办法》《税收票证管理办法》等法律、行政法规、部门规章，不涉及地方性法规、政府规章。长三角地区税务部门在发布《长江三角洲区域税务轻微违法行为“首违不罚”清单》的同时，还联合出台《关于发布〈长江三角洲区域申报发票类税务违法行为行政处罚裁量基准〉的公告》。[9]根据该公告，自2020年8月1日起，长三角地区税务部门对申报、发票类税务违法行为统一行政处罚裁量基准。裁量基准涵盖了“纳税人未按照规定的期限办理纳税申报和报送纳税资料的，或者扣缴义务人未按照规定的期限向税务机关报送代扣代缴、代收代缴税款报告表和有关资料”“未经有权机关指定，非法印制发票”等19项违法行为。这19项违法行为涉及的行政处罚依据包括《中华人民共和国税收征收管理法》《中华人民共和国发票管理办法》等法律、行政法规，不涉及部门规章，也不涉及地方性法规、政府规章。长三角地区税务部门通过联合出台税务轻微违法行为“首违不罚”清单和申报、发票类税务违法行为行政处罚裁量基准，在全国首次对跨省市税务行政执法行为裁量权实现“同事同罚”。

（二）生态环境领域

生态环境领域行政处罚裁量基准一体化，在整个长三角地区以及长三角生态绿色一体化发展示范区（以下简称“长三角一体化示范区”）均有相应的实践。在整个长三角地区，三省一市生态环境厅（局）经协商后决定采取先签署备忘录，再按照备忘录确定的统一的裁量基准模板内容各自发布规范性文件，实现同步发布、同步实施和保持核心内容一致，达到长三角地区生态环境行政处罚裁量基准规定实质上的统一。2020年6月6日，三省一市生态环境厅（局）共同签署了《协同推进长三角区域生态环境行政处罚裁量基准一体化工作备忘录》，用于指导三省一市生态环境行政处罚裁量基准工作的开展。[10]该备忘录明确了协同推进原则、统一规范原则、协商一致原则、同步实施原则等四项工作原则及具体的工作任务和工作机制。关于统一规范原则，该备忘录特别明确，原则上在长三角区域执行统一的生态环境行政处罚裁量基准，实行省级统一制定、地方遵照执行的裁量体系；同时，在保持主体内容统一的基础上兼顾地方性法规规章、经济社会发展水平的差异，可以对裁量幅度、裁量表种类做适当调整和补充；长三角一体化示范区执行统一的裁量规则和基准。2020年7月，三省一市生态环境厅（局）按照备忘录的要求相继出台生态环境行政处罚裁量基准规定的规范性文件，并于2020年9月1日起同步实施。

在长三角一体化示范区，国务院批复同意的《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》要求统一环境监管执法，制定统一的生态环境行政执法规范，以“一把尺”实施严格监管。[11]为落实上述要求，2021年10月12日，上海市青浦区生态环境局、苏州市吴江生态环境局、嘉兴市生态环境局嘉善分局联合印发《长三角生态绿色一体化发展示范区生态环境轻微违法违规行为不予行政处罚目录（试行）》，明确自2021年11月1日起实施。[12]该目录坚持的主要原则是严格遵守法律法规规定、严格落实及时纠正要求、正向引导与包容审慎监管、不排除其他不予处罚的情形。该目录规定的轻微违法违规行为涉及建设项目环境保护管理、排污许可制度、水气污染防治、固体废物环境污染防治、企业环境管理及其他，共计6个方面16项。例如，建设项目环境保护管理方面，对未依法备案环境影响登记表、建设项目环境影响报告表（书）未批先建类环境违法、违反建设项目环境保护“三同时”制度、未依法向社会公开环境保护设施验收报告等4项行为予以规定。该目录规定的16项轻微违法行为涉及的行政处罚依据包括《中华人民共和国环境影响评价法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国物体废物污染环境防治法》《建设项目环境保护管理条例》《排污许可管理条例》《突发环境事件应急管理办法》《企业事业单位环境信息公开办法》等法律、行政法规、部门规章，不涉及地方性法规、政府规章。青浦、吴江、嘉善三地生态环境部门本着“统一性、可操作”的原则，对照生态环境方面有关法律、行政法规、部门规章，进一步厘清了各地免罚事项清单，梳理了适用条件，实现了事项统一，适用条件一致。

（三）市场监管领域

2022年3月16日，苏州市吴江区市场监督管理局、上海市青浦区市场监督管理局、嘉兴市嘉善县市场监督管理局联合出台《关于印发〈长三角生态绿色一体化发展示范区市场监督管理部门对轻微违法行为实施包容审慎监管的指导意见〉的通知》。[13]该指导意见明确，对不涉及人身、财产安全、公共安全底线的违法行为，三地市场监管部门应依法积极探索推进包容审慎监管；对符合指导意见附件所列情形，同时符合首次违法、情节轻微、及时纠正、未造成明显危害后果或者不良社会影响的违法行为，不再予以行政处罚。该指导意见附件所列三地市场监管轻微违法行为不予行政处罚情形共25项，包括“发布药品广告，未标注已取得的审查批准文号”“地产预售或者销售广告未载明预售或者销售许可证书号”“广告引证内容合法有据，但未在广告中表明出处的轻微违法行为”等。这25项违法行为所涉及的行政处罚依据包括《中华人民共和国广告法》《中华人民共和国个人独资企业法》《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国合伙企业法》《中华人民共和国计量法》《中华人民共和国价格法》《中华人民共和国商标法》《中华人民共和国电子商务法》《市场主体登记管理条例》《个体工商户条例》《中华人民共和国计量法实施细则》《药品、医疗器械、保健食品、特殊医学用途配方食品广告审查管理暂行办法》《农药广告审查发布规定》《兽药广告审查发布规定》《房地产广告发布规定》《网络食品安全违法行为查处办法》等多部法律、行政法规、部门规章，不涉及地方性法规、政府规章。三地市场监管部门联合出台对轻微违法行为实施包容审慎监管的指导意见，是跨区域探索建立市场监管领域统一执法规则、统一免罚标准的一次有益尝试。

（四）文化市场领域

2022年1月24日，上海、江苏、浙江、安徽三省一市文化旅游厅（局）、司法厅（局）共同印发《长江三角洲区域文化市场轻微违法行为免罚清单》。[14]该清单明确对“设立从事艺术品经营活动的经营单位或者其他经营单位增设艺术品经营业务，未依法到文化行政部门备案，首次被发现的”等15项轻微违法行为，及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。这15项轻微违法行为所涉及的行政处罚依据包括《互联网上网服务营业场所管理条例》《娱乐场所管理条例》《音像制品管理条例》《出版管理条例》《印刷业管理条例》《艺术品经营管理办法》《出版物市场管理规定》《网络出版服务管理规定》《旅游安全管理办法》《旅行社条例实施细则》等行政法规、部门规章，不涉及地方性法规、政府规章。该清单最大限度地统一了长三角区域文化市场免罚标准，探索建立了长三角区域执法标准统一、执法监管协同的新路径。

（五）气象领域

2021年12月28日，上海、江苏、浙江、安徽三省一市气象局、司法厅（局）共同印发《长江三角洲区域气象领域轻微违法行为免罚清单》。[15]该清单明确对“侵占、损毁或者未经批准擅自移动气象设施，但在限期内恢复原状或者采取其他补救措施，使气象设施恢复正常运行的”等6项轻微违法行为，初次违法且危害后果轻微并及时改正的，不予行政处罚。这6项轻微违法行为所涉及的行政处罚依据包括《中华人民共和国气象法》《气象设施和气象探测环境保护条例》《升放气球管理办法》《气象预报发布与传播管理办法》等法律、行政法规、部门规章，不涉及地方性法规、政府规章。三省一市气象部门通过发布该清单，在长三角地区探索包容审慎监管，合力优化更具国际竞争力的营商环境，从而推进区域执法标准统一，提升区域执法一体化、精细化水平。

三、长三角行政处罚裁量基准一体化面临的难题

（一）存在只能针对国家统一立法制定裁量基准的先天局限

从长三角行政处罚裁量基准一体化的实践来看，行政处罚裁量基准一体化仅针对长三角三省一市共同适用的法律、行政法规、部门规章等国家统一立法，对长三角三省一市各自制定的地方性法规、政府规章，无法制定统一的行政处罚裁量基准。原因在于，行政处罚裁量基准一体化的前提是适用的法律规范应当统一，我国作为单一制国家，法律、行政法规、部门规章等法律规范在全国统一适用，对此类法律规范制定统一的行政处罚裁量基准，客观上具备可行条件。但是，各地制定的地方性法规、政府规章，往往具有地方特色，此类法律规范中的行政处罚条款在不同地方可能不一致，因而缺乏制定统一的行政处罚裁量基准的基础。

目前长三角地区在税务、生态环境、市场监管、文化市场、气象等五个领域所推行的行政处罚裁量基准一体化工作，无法回避只能针对法律、行政法规、部门规章制定统一的裁量基准的先天局限性，对长三角三省一市所制定的地方性法规、政府规章中的行政处罚规定，无法统一制定裁量基准。因此，目前五大领域的行政处罚裁量基准一体化事实上只是部分全国统一的行政处罚事项的裁量基准一体化，而并非整个执法领域的裁量基准一体化。事实上，目前三省一市相关部门通过协商达成一致意见共同制定的行政处罚裁量基准，只是所在领域众多行政处罚事项中有限的部分事项，尚未实现裁量基准一体化的行政处罚事项远多于已经实现裁量基准一体化的行政处罚事项。从已经制定的行政处罚裁量基准来看，目前也是集中于“免罚清单”，即长三角三省一市相关部门统一制定针对特定处罚事项的免罚清单，而对更大范围的不属于免罚范围的处罚事项，如何统一裁量基准，实现同案同罚，相关实践还比较欠缺。

（二）推动裁量基准一体化缺乏专门的协同工作机制

长三角行政处罚裁量基准的一体化，目前基本上是依靠三省一市相关部门自主协商进行推动，是否需要制定长三角地区统一的行政处罚裁量基准，以及针对哪些行政处罚事项制定统一的行政处罚裁量基准，均无明确的具体规定。因此，在已有相关实践的税务、生态环境、市场监管、文化市场、气象等五个领域，其实践模式并不相同。税务领域，采取轻微违法行为首违不罚清单和部分违法行为统一行政处罚裁量基准的方式；生态环境领域，采取签订备忘录并由三省一市各自制定行政处罚裁量基准的方式，同时在长三角一体化示范区采取统一制定轻微违法行为不予处罚清单的方式；市场监管领域，采取在长三角一体化示范区制定统一的轻微违法行为不予处罚清单的方式；文化市场领域，采取制定统一的轻微违法行为免罚清单的方式；气象领域，也是采取制定统一的轻微违法行为免罚清单的方式。需要注意的是，税务、生态环境、市场监管领域，都是相关部门自行制定；文化市场、气象领域，则是相关部门与司法行政部门共同制定。司法行政部门参与制定文化市场、气象领域的轻微违法行为免罚清单，并不是因为司法行政部门是这两个领域的共同执法主体，而是因为司法行政部门主管行政处罚裁量基准工作，其参与共同制定裁量基准，可以增加权威性。不过，这些模式不一的实践也表明，在推动长三角行政处罚裁量基准一体化方面，缺乏专门的协同工作机制。

实际上，制定行政处罚裁量基准是行政机关的自我约束行为，长三角三省一市相关部门如何协商一致共同自我约束，需要专门的协同工作机制进行保障。在缺乏专门的协同工作机制的情况下，长三角行政处罚裁量基准一体化的探索与实践，往往只是一种局部的行为，缺乏整体性思考。显然，目前长三角相关部门的行政处罚裁量基准一体化实践，很大程度上带有部门自发的性质，出台的统一裁量基准带有个案性质，缺乏统一的规划与顶层设计，由此容易忽视不同领域之间的行政处罚基准的协调性，或者没有充分考虑统一行政处罚裁量基准也要遵循比例原则，出现不同领域违法行为的行政处罚基准与违法行为的危害性不成比例的现象。

（三）统一裁量基准与行政机关行政处罚自由裁量权存在矛盾

国家立法对行政处罚的规定存在裁量幅度，系基于现实情况的复杂性，无法对违法行为的行政处罚作出一刀切的规定，因而规定一个处罚的裁量幅度，由行政执法部门根据实际情况在裁量幅度范围内作出处罚决定。同时，国家立法考虑到全国各地经济社会发展的差异性，有的事项不宜作出统一规定，因而授权各地在国家规定的裁量幅度范围内，结合本地实际情况作出规定。长三角三省一市统一行政处罚裁量基准，具有确保三省一市同案同罚的积极意义，但不可否认的是，统一裁量精准可能会忽视三省一市的差异性，如果这种差异性直接关系到行政处罚裁量基准的选择，可能会产生新的矛盾，即三省一市统一的裁量基准与三省一市相关行政机关行使行政处罚自由裁量权的矛盾。在长三角一体化的背景下，三省一市的差异性将逐步缩小，但不可能完全消除，因为在三省一市协同发展的格局下，仍然存在产业链分工、错位竞争的现实情况。这种矛盾如何在推行行政处罚裁量基准一体化时进行避免，需要引起注意。也正是考虑到这种矛盾存在的可能性，目前鲜有制定全国统一的行政处罚裁量基准的实践，原因即在于全国各地的差异性更大，制定全国统一的裁量基准更难实现。

四、完善长三角行政处罚裁量基准一体化的建议

（一）进一步推动长三角地方立法协同

为破除长三角行政处罚裁量基准一体化工作所面临的无法对地方立法所设定的行政处罚裁量基准进行统一的先天局限性，需要从根本上寻求长三角三省一市地方立法的协同，即长三角地方立法中所设定的行政处罚应当保持协调一致。诚然，长三角地区已经开展了立法协同的积极探索与实践。比如，在大气污染防治立法方面，长三角三省一市人大常委会分别于2014年7月、2015年2月、2016年5月、2015年1月通过了该省（市）的《大气污染防治条例》，对区域大气污染防治协作以专门章节进行规定；在保障长江流域禁捕的专门立法方面，长三角三省一市人大常委会分别于2021年2月、3月通过了《关于促进和保障长江流域禁捕工作若干问题的决定》，这一决定内容高度协同。立法协同对于长三角地区形成统一的法治环境起到了积极作用，但目前的协同还是非常有限的，从行政处罚裁量基准一体化的角度而言，立法协同还需要不断深化。一方面，长三角地区新出台的地方立法需要协同，三省一市应当互相通报立法计划，在新出台的地方立法中所设定的行政处罚应当尽可能保持一致。只有地方立法中的行政处罚条款协调一致，才存在对该行政处罚条款制定的裁量基准保持一致的基础。因此，地方立法协同实质上是从源头上为长三角行政处罚裁量基准一体化提供保障。另一方面，除了新出台的地方立法需要协同，长三角三省一市已经出台的地方立法也存在需要协同的必要性。如果已出台的地方立法不协同，那么这些地方立法中设定的行政处罚就难以在裁量基准方面实现一体化。因此，需要对长三角已出台的地方立法进行梳理，分阶段进行推进，对不协调不一致的地方立法进行修改，逐步实现存量立法协同，为裁量基准一体化夯实基础。

（二）建立专门的工作协同机制

鉴于目前长三角行政处罚裁量基准一体化工作缺乏专门的工作协同机制，为确保此项工作的顺利推进，有必要加强顶层设计，建立专门的工作协同机制。为此，长三角三省一市的司法行政部门作为行政处罚裁量基准工作的主管部门，可以探索共同牵头成立长三角行政处罚裁量基准一体化工作协同机制。这一工作协同机制，除了三省一市司法行政部门牵头参与，也可以由三省一市主要执法部门参与。在工作协同机制的框架下，需要确定行政处罚裁量基准一体化的具体模式，比如选择制定统一的轻微违法行为免罚清单还是选择制定统一的行政处罚裁量阶次。制定免罚清单虽然是难度相对较小的一种模式，但其局限性也比较明显，即虽然免罚的情形在长三角统一了，但对需要处罚的情形，处罚的幅度尚未实现统一。因此，建立专门的工作协同机制，不应满足于仅出台统一的免罚清单，而是应当不断深化行政处罚裁量基准一体化工作，力争出台对违法行为需要实施处罚情况下的统一处罚幅度的清单。此外，在工作协同机制的框架下，还需要统一行政处罚裁量基准一体化的发布方式。从目前的实践来看，有的由三省一市相关部门联合发布，有的由三省一市相关部门与司法行政部门联合发布，发布的主体并不统一。司法行政部门作为行政处罚裁量基准工作的主管部门，其参与联合发布行政处罚裁量基准，可以增加裁量基准的权威性，但其是否参与联合发布，应当有统一规定，不可随意地选择有的裁量基准参与发布，有的裁量基准不参与发布。

（三）进一步扩大行政处罚裁量基准一体化的范围

长三角行政处罚裁量基准一体化已在税务、生态环境、市场监管、文化市场、气象等领域开展探索与实践，迈出了坚实步伐，但与长三角高质量一体化发展的要求相比，还有不小差距。一方面，行政执法领域非常广泛，已经开展行政处罚裁量基准一体化实践的领域仅是非常有限的行政执法领域，尚未开展裁量基准一体化实践的其他领域有必要抓紧推动此项工作。比如，城市管理、规划、建设、交通、水务等领域，在长三角三省一市的相邻区域，其协同执法的必要性比较迫切，在这些领域有必要开展行政处罚裁量基准一体化工作。另一方面，在已经开展实践的领域，现有的纳入行政处罚裁量基准一体化的处罚事项还比较有限，有必要在现有基础上，进一步拓展裁量基准一体化的范围。比如，市场监管领域的实践还局限于长三角一体化示范区，应当研究拓展到整个长三角地区的可行性。税务、生态环境、文化市场、气象等领域，应当研究本领域扩展行政处罚裁量基准一体化事项范围的可行性。通过以上多维度的拓展，将长三角行政处罚裁量基准一体化的范围不断进行扩大。

（四）依托长三角一体化示范区开展试点

长三角行政处罚裁量基准一体化，是行政执法领域探索一体化推进的共同行为准则的重要方式。在推动裁量基准一体化的进程中，从功能上来说，在整个长三角区域实现行政处罚裁量基准一体化，无疑将比仅在长三角一体化示范区实现裁量基准一体化的作用更大。但不容否认的是，在整个长三角区域实现裁量基准一体化的难度更大。建设长三角一体化示范区是实施长三角一体化发展战略的先手棋和突破口，对于在长三角三省一市全域统一裁量基准有难度的，不妨先行在长三角一体化示范区进行试点。从价值导向上来说，在长三角一体化示范区先行试点，通过行政处罚裁量基准一体化在示范区范围内的运行实践，形成可复制可推广的经验，可以有力推动整个长三角区域的行政处罚裁量基准一体化工作。因此，长三角三省一市相关部门在协同推进行政处罚裁量基准一体化工作时，不妨分步骤实施，将长三角一体化示范区作为制度建设的示范田，对短期内难以在整个长三角区域实现行政处罚裁量基准一体化的，先在长三角一体化示范区进行试点，待积累经验、充分论证后，再推广至整个长三角区域。由此，积小步成大步，使长三角行政处罚裁量基准一体化工作不断深入。