东北三省基本公共服务均等化政策演化与发展

卢小君　赵继涛

[摘  要]通过对2006—2020年东北三省省级政府部门发布的419份基本公共服务均等化政策文本的质性分析发现：东北三省基本公共服务均等化的政策呈现出“全覆盖—公平化—高质量”的演化规律;公共就业服务、社会救助、义务教育、残疾人基本生活保障和公共文化体育服务是东北三省优先推进的政策重点;政策工具虽然仍以强制性政策工具为主，但是加大了对混合型政策工具和自愿性政策工具的运用。补短板、提质量、重协同是东北三省基本公共服务均等化政策发展的方向，因此需要坚持政策体系的全面化、标准化和精细化，政策工具使用的多元化，政策制定部门的协同化。

[关键词]基本公共服务;均等化;政策文本;东北三省

[中图分类号]D628  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2022）02-0033-08

一、问题的提出

基本公共服务均等化政策体现了政府在公平分配基本公共服务资源方面的责任落实，反映出“以人民为中心”的发展思想的不断贯彻实施。我国在《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》中首次提出了基本公共服务清单制，明确了国家基本公共服务制度框架，由此也标志着促进基本公共服务均等化成为各级政府工作的应有之义。

基本公共服务均等化的政策文本不仅是政府公共服务信息的载体，更是政府治理体系的价值体现。[1]目前，我国学者着重通过对中央政府工作报告、党代会报告、国民经济与社会发展五年规划、基本公共服务五年规划等政策文本进行内容分析，进而剖析我国基本公共服务均等化的政策目标、价值取向及其演变逻辑。研究的普遍共识是我国基本公共服务政策演化过程中呈现出“普惠化—均等化—优质化”的递进规律;形成了“民生导向、公平优先”的基本公共服务价值观、“城乡一体、统筹发展”的基本公共服务发展观和“政府主导、多元协同”的基本公共服务责任观;政策制定的法治化、民主化、科学化以及政策工具运用的多元化是未来基本公共服务政策发展的主要方向。[1][2][3][4]然而，聚焦区域层面的基本公共服务均等化政策文本研究非常少见。

改革开放以来，由于体制性和结构性矛盾日趋显现，资源产业衰退，东北老工业基地竞争力下降，经济发展步伐相对缓慢，与沿海发达地区的差距逐渐扩大。由于东北三省在国企改革中产生了大量下岗职工，近年来又面临着人口净流出和深度老龄化的双重压力，伴随的教育、就业、医疗、社会保障等问题凸显。为了打破基本公共服务对经济社会发展的制约，东北三省政府部门相继出台了一系列基本公共服务均等化政策。东北三省基本公共服务均等化政策的现实图景如何？政策的价值取向和重点指向何方？只有厘清这些问题，才能总结和改进基本公共服务工作。基于上述思考，本文以辽宁省、吉林省、黑龙江省2006—2020年省级政府部门颁布的419份政策文本为分析对象，建立政策目标、政策主题和政策工具三维立体模型，力图全方位多角度地剖析与比较三个省份的政策特征，以期为未来东北三省基本公共服务均等化政策的制定提供思路。

二、研究设计

（一）文本选择和研究方法

本文以2006—2020年辽宁省、吉林省和黑龙江省省级政府部门出台的基本公共服务均等化政策为研究对象，政策文本主要来源于北大法宝数据库，并在三省地方政府门户网站、中国知网进行政策文本检索，以备补充和印证。具体检索方法如下：在数据库中检索标题和内容中含有“基本公共服务”“均等化”的政策文本，同时，根据国家基本公共服务清单中对基本公共服务范围的界定，将“基本公共教育”“劳动就业服务”“社会保险”“基本医疗卫生”“基本社会服务”“基本住房保障”“基本公共文化体育”“残疾人基本公共服務”也纳入检索范围。剔除重复文本和相关度不高的文本后，最终得到有效政策文本419份，其中，辽宁省、吉林省和黑龙江省政策文本量分别为124份、166份和129份。

运用QSR NVivo11软件，结合关键词进行编码，对东北三省基本公共服务均等化政策文本进行研读与归类，系统梳理政策目标、政策主题、政策工具在不同时期的发展变化，了解东北三省政府对基本公共服务的供给结构、优先次序以及供给方式。研究过程中尽可能查找关键词的上下文语境，确保其与研究问题的正向关系。

（二）研究框架

公共政策作为基本公共服务均等化理念建构、实践推进和策略选择的文本载体，从政策文本的话语传递功能中可以反映出基本公共服务均等化政策的目标取向和政策重点。同时，政策工具是政策目标和政策行动的联结，良好的政策目标必须选择适当的政策工具。[5]131基本公共服务均等化政策所选择的政策工具要与政策目标相匹配，才能确保规范有序推动基本公共服务均等化的实现。因此，本文从政策目标维度（X轴）、政策主题维度（Y轴）和政策工具维度（Z轴）建立分析框架（如图1）。

1.政策目标维度。政策目标是政策方案设计的依据，蕴含着政策的价值取向，是判断政策成效的重要标准。基本公共服务均等化作为重大民生工程的主要内容，政策目标的演进反映了我国民生保障制度顶层设计的逻辑演变，也体现了基本公共服务政策价值取向的变化。

2.政策主题维度。针对政策主题开展分析可以考察政府在基本公共服务供给方面的注意力和着力点，发现政策制定过程中的短板，完善政策体系。本文在对东北三省基本公共服务政策进行主题编码时，对照国家基本公共服务清单，将基本公共服务划分为八大领域。通过对东北三省419份政策文本进行编码，确定每一服务领域的具体关键词，对同一服务领域的具体关键词进行合并与类属划分，最终形成30个主题，每一主题的归类情况见表1。

3.政策工具维度。根据政府介入程度不同可以将政策工具分为强制性政策工具、自愿性政策工具和混合型政策工具。[6]80-98强制性政策工具主要依靠政府的权威和强制力，通过制度规制、公共企业供给或政府部门直接提供产品与服务等手段控制和指导目标群体的行动。自愿性政策工具是通过个人、家庭、社会或市场发挥作用，在自愿的基础上解决公共问题。混合型政策工具兼具上述两项工具的特性，在允许政府对各类非政府主体的行为进行干预的同时，仍保留其自主性特性，即最终仍由私人作出决策，主要形式有补贴、税收、使用者付费等。

三、东北三省基本公共服务均等化政策的演化分析

2006年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中首次提出“基本公共服务均等化”的概念，2012年，国务院出台了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，2017年，国务院颁布了《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，基于这些标志性政策文件，本文将东北三省基本公共服务均等化政策的研究节点划分为2006—2011年、2012—2016年和2017—2020年三个分析单元，分别包括155份、150份和114份政策文本。在此基础上，总结梳理东北三省政策演变规律。

（一）基本公共服务均等化政策目标演化

本文对419份政策文本中有关目的和意义、总体目标或具体目标部分进行编码，统计政策目标各阶段高频词（如表2所示），揭示不同时期东北三省基本公共服务均等化政策目标的关注点。通过三个阶段的高频词对比可以发现，自2006年以来，东北三省基本公共服务均等化政策的政策目标呈现出“全覆盖—公平化—高质量”的演化规律，折射出基本公共服务均等化政策功能“兜底线—均衡发展—满足需求”的转变趋势，与国家层面的政策要求保持了高度一致。

2006—2011年，东北三省基本公共服务均等化政策目标的高频词分别为“服务体系”“全覆盖”“覆盖城乡”“公平”“保障水平”“扩大覆盖面”“保基本”“普惠性”“统筹城乡”等。这一时期的政策目标着重强调缩小城乡之间的基本公共服务体系发展差距，主要特征表现为“全覆盖”“保基本”的服务体系构建，体现了基本公共服务“底线均等”的实质。

从2012年开始，随着东北三省基本公共服務体系建设的加快推进，各服务领域出台了大量的相关政策。但是总体而言，农村和贫困地区的弱势群体的基本公共服务供给水平与城市居民仍有较大差距，同时，人口流动现象日趋明显，人口老龄化程度日益加深。因此，在2012—2016年这一阶段，如何保障不同区域、不同群体之间能够公平享有大致均等的基本公共服务成为政府政策供给中考虑的关键要点。这一期间，政策目标中的高频词分别为“均等化”“公平”“全覆盖”“方便可及”“服务体系”“覆盖城乡”“标准化”“均衡”等，基本公共服务均等化政策在保证“全覆盖、保基本”的基本目标实现的基础上，逐渐演变为对“公平”“方便可及”的均衡发展的要求。

随着我国社会主要矛盾的转变，人民群众对基本公共服务的需求也从“有机会享有”向“更多更公平更优质享有”转变。因此，在2017—2020年这一阶段，东北三省基本公共服务均等化政策在价值取向上更加突出对“质”的追求。“质量提高”“均等化”“公平”“多样化”“个性化”“服务能力”“服务水平”等成为政策目标中的高频词。可以看出，提高公共服务质量，满足公众需求已经成为东北三省基本公共服务均等化的重要目标。

（二）基本公共服务均等化政策主题分析

根据表1的30项政策主题划分，统计东北三省基本公共服务均等化政策主题参考点数量情况（如图2），进而揭示出东北三省政府在基本公共服务政策供给重点以及政策体系建设完备性方面的特点。

主题参考点的数量分布反映了政府供给基本公共服务的优先次序。就推进重点而言，一方面，东北三省政府高度重视公共就业服务和社会救助领域的政策供给。其具体发力点体现在加强高校应届毕业生、农民工群体的公共就业服务体系建设;完善城乡医疗救助制度，实施特困人员救助供养制度，健全以低收入家庭为主要对象的临时救助制度。另一方面，义务教育、残疾人基本生活保障、公共文化体育服务等领域也是东北三省政策优先推进的重点，表现为推动城乡义务教育标准化学校建设，加快教育信息化建设，健全和完善残疾人康复保障体系，推动文化体育设施免费开放等。就差异性而言，东北三省政府在医疗卫生服务、基层卫生资源配置方面存在显著差异，黑龙江省在这些领域的政策供给最多，而吉林省最少。就政策缺口而言，东北三省政府在城镇棚户区住房改造以及工伤、失业和生育保险方面的关注不足;对照国家基本公共服务清单，东北三省政府在老年人福利补贴和大中城市联合招聘服务方面的政策设计尚不完善。

此外，政策体系的完备性还应该表现在涉及基本公共服务均等化的公民权利、发展规划、供给管理等方面的法律法规和重要政策不能缺失。[7]东北三省政府均制定了基本公共服务的发展规划、各级政府共同财政事权和支出责任划分改革的实施方案以及政府购买服务的相关政策。但是，在制定省级基本公共服务标准体系上尚有欠缺。2018年，《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》（以下简称《意见》）中要求完善各级各类基本公共服务标准，明确基本公共服务质量要求，然而，目前东北三省政府均未出台系统性的基本公共服务标准体系政策文本，各领域已有的政策文本主要聚焦义务教育学校、基层卫生医疗机构、基层文体中心等硬件设施的标准化建设，与《意见》中提出的“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶以及优军服务保障、文体服务保障”九大领域尚有很大距离。

（三）基本公共服务均等化的政策工具演化

2006—2011年，东北三省基本公共服务的供给仍以政府主导为主，强调强制性政策工具的运用，大多采用政府部门或国有企业直接提供等手段供给公共服务。虽然在黑龙江省《省财政厅关于印发黑龙江省开展政府购买社区公共卫生服务试点工作实施办法（试行）的通知》、吉林省《关于统筹推进城乡社会救助和社会福利工作的意见》等文件中也提出了基本公共服务市场化，着力发挥各类非政府主体在基本公共服务供给中的作用，但是由于处于起步探索阶段，基本公共服务市场化发展比较缓慢。

2012年，党的十八大明确提出改进政府提供公共服务方式。随着国家对基本公共服务供给机制的创新以及人民群众对基本公共服务的需求日益多样化，东北三省政府在各类基本公共服务领域逐渐转变供给方式。政策工具的使用逐渐向政府、市场、社会和公众协同参与的混合型政策工具模式转变，同时加大了对自愿性政策工具的运用。通过表3列出的东北三省政府在公共服务供给领域对混合型政策工具和自愿性政策工具的运用情况可以看出，补贴是政府最常采用的混合型政策工具，尤其是在公共就业服务、职业培训和职业技能鉴定、基层医疗卫生资源配置、公共文化体育服务、农村危房改造、城镇棚户区住房改造、残疾人就业创业和社保服务、无障碍服务等领域，通过给予各种补贴、补助、优惠政策等，引导各类社会组织提供公共服务。2012年以后，公私合作、服务外包等政策工具得到了越来越多的使用，在医疗卫生服务、基层医疗卫生资源配置、城镇棚户区住房改造、公共文化体育服务、学前教育、职业培训和职业技能鉴定、创业服务、公共就业服务和残疾人基本生活保障等领域，政府开始采用竞争机制，通过政府购买服务、公建民营、委托管理、政府和社会资本合作（PPP）等方式，逐步实现公共服务多元供给。同时，从供给侧改革入手，在社会福利、职业培训和职业技能鉴定、基层医疗卫生资源配置、残疾人基本生活保障、公共文化体育服务等领域提倡使用市场工具;在社会福利、社会救助、残疾人基本生活保障、计划生育服务等领域引导自愿性组织提供相关服务，进而满足群众对基本公共服务的多样性需求。

综上可见，东北三省基本公共服务由以前的政府主导型供给逐步向多元主体协同供给方向转变。但总体而言，目前自愿性政策工具的使用比例仍然较少，尤其是对“家庭和社区”政策工具使用不足，社会力量在基本公共服务均等化中发挥的作用依然有限。

四、东北三省基本公共服务均等化政策体系的发展建议

通过对东北三省基本公共服务均等化的相关政策文本进行分析可以发现，自2006年以来，东北三省基本公共服务均等化的政策目标经历了由“全覆盖”“保基本”到“公平性”“方便可及”再到“高质量”“多样化”的转变过程。在致力于缩小城乡服务差距的同时，东北三省政府也对特殊困难群体开展重点帮扶。但是，在政策设计方面依然存在服务内容覆盖范围不全面、强制性政策工具运用较多、政策主体单一化等问题。补短板、提质量、重协同应是东北三省基本公共服务均等化政策体系发展的方向。

（一）基本公共服务均等化政策体系应补短板、强标准、重精细

一是加强政策制定的全面性，补足政策短板。对照国家基本公共服务清单，东北三省在继续关注现有重点领域基本公共服务均等化政策延续性的基础上，未来政策设计应该重视以老年人福利补贴、工伤、失业和生育保险以及大中城市联合招聘服务为主的社会保障和就业服务领域。第七次人口普查数据表明，东北三省是我国深度老龄化最为严重的区域，老年人权益保障将有效缓解部分老年人的实际生活困难。针对不同类型的老年人提供不同种类的补贴应是该领域的政策重点。东北三省十年间流动人口增长1824万，在不断统筹城乡养老保险和医疗保险的基础上，加强工伤和失业保险的覆盖范围，辐射各类群体，将有助于东北三省减少人口外流，吸引外来人员。同时，随着国家三胎政策开放，加强生育保险的政策供给也势在必行。

二是在政策体系中加强基本公共服务标准的制定与实施。2022年，国家发改委等部门出台的《“十四五”公共服务规划》中明确提出要推进基本公共服务标准体系建设。标准体系是保障人民群众获得高质量的基本公共服务的有效工具。建立健全基本公共服务标准体系，需要地方政府对照国家基本公共服务标准，结合实践经验，细化地方具体实施配套标准，尤其在基本公共教育、基本社会保险、基本公共文化体育和残疾人基本公共服务等重点领域明确各级政府基本公共服务供给的质量基准、实施标准、评价标准以及支出责任，促进基本公共服务同质同标。

三是加强政策内容的精细化，实现笼统供给模式向精准供给模式的转变。公众对基本公共服务的需求存在着明显的时空差异、地域差异和群体差异，这就需要不断细化政策内容，保证政策对象的靶向性和政策执行的最大效用。例如，在东北三省的基本公共教育政策中，对外来务工人员随迁子女、贫困家庭子女教育投入了较多关注，但是对民族教育、农村地区教师的交流帮扶政策实施有所不足。只有针对不同群体形成精细化的政策文本，才能加强政策的可操作性，确保政策实施成效。

（二）基本公共服务均等化政策制定中应灵活运用多种政策工具

目前我国政府角色已经发生了实质性的变化，政策工具的使用也在不断调整。我国市场经济的发展、非营利组织的壮大、公民民主参与意识的增强，为混合型政策工具和自愿性政策工具的使用创造了条件。多种政策工具的综合运用既可以使政府统筹协调，强化政府在基本公共服务体系建设中的责任，也可以将市场、社会和公众的力量引入到基本公共服务供给的领域，缓解政府的财政压力，促进基本公共服务职能定位由“兜底”向“品质”转变，使满足人民群众美好生活的需求切实成为基本公共服务的目标。在新的发展时期，东北三省基本公共服务均等化政策应该具备更强的适应性，尤其是在义务教育、社会事务、优抚安置、“暖房子”工程、公共文化体育基础设施建设等领域应加大混合型政策工具和自愿性政策工具的运用，不断完善各类主体在基本公共服务供给中的竞争机制，引导社会资源直接投向资源稀缺及满足多元需求的服务领域。还应重视家庭和社区的作用，在社会福利、公共文化体育服务、残疾人基本生活保障等领域鼓励家庭和社区的参与。

（三）基本公共服务均等化政策制定主体应体现多部门合作协同

基本公共服务资源配置往往涉及政府的多个部门。东北三省基本公共服务均等化政策发布主体主要为单一主体，各部门联合发文情况很少，仅占全部文件的6%。稀少的合作现象可能源于现实，却不利于基本公共服务资源的区域统筹配置与便利共享，影响了基本公共服务供给质量。未来在政策制定方面应着重加强多部门之间的协调合作。

一方面，在基本公共服务政策制定中，东北三省省级政府应加强顶层设计，体现区域合作与协同发展的政策导向性，推进基本公共服务的共建共享。首先，在社会保险、就业创业、劳动关系等重点领域，大力推动跨省合作，利用跨省通办、异地代收代办、多地联办等模式，提高基本公共服务便利共享水平。其次，通过政策引导，促进教育、医疗、养老资源的跨省合作与跨省流动，此外，可以借助“互联网+”技术提高优质服务的覆盖范围，推进优质资源的共享。

另一方面，加强职能部门间的政策协同，促进各部门在基本公共服务政策制定方面由“碎片阻隔”向“协同合作”转变。这需要在省级层面做到统筹规划、分工实施，推动各级政府部门的事权和责任法定化、厘清各部门之间的职责。省级政府应建立多级联动协调的治理机制，通过各部门之间的合理分工与合作，实现就业服务、社会保障服务、教育服务、医疗卫生服务等领域政策的协同供给，进一步推进高质量的基本公共服务均等化。

参考文献：

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责任编辑  王  雨