社区治理绩效损失：生成机理与矫正策略研究

文/曹惠民

问题的提出

作为国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，社区治理同样影响着我国的高质量发展。如何通过治理结构和治理机制的完善，规避社区治理绩效损失就成为一个重要理论课题和实践课题。社区建设是当代中国社会治理创新的起点和试验田。城市社区治理被认为是从传统的管理到现代的民主治理的一个重要转变。城市社区的治理体系和治理能力是我国国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。伴随着国家权力结构和社会治理秩序的调整和再分配，政府与其他治理主体的角色和功能也处在一个深刻调整的新阶段。社区如何提升自主治理能力是城市社区建设的一个重要内容。学者们聚焦于治理理论、治理机制和治理技术的研究，研究的目的在于提升社区治理绩效。已有研究对我国社区治理改革进程的推进、治理策略和方法的创新以及不同治理主体之间的合作协商机制等都有比较丰富的研究。但是相关研究对社区治理困境的解释力和说服力仍有待改进，对社区治理绩效的有效改进的影响更是如此。

本文希望从治理绩效损失的视角对城市社区治理的棘手问题进行一个探索性研究。社区治理绩效概念的提出帮助人们从新的视角审视社区治理问题，它使得社区治理的研究更微观，更加聚焦，这是一种基于社区居民自身需求与预期的探索性研究。基于对社区治理绩效的关照，我们期望能厘清社区治理绩效损失的生成机理，破解社区治理机制运行的难点和堵点，为城市社区的精细化治理和科学施策提供新的政策参考，有效激发城市社区自治的内在动能，避免城市社区治理绩效损失由于治理功能失灵而持续扩大，促进城市社区治理绩效的持续改进。

城市社区治理绩效损失及其理论模型建构

绩效损失理论为我们理解社区治理过程中的治理绩效（损失）生产和创造过程提供了新的解释框架。当城市社区治理处于一种失范或失灵的状态，就背离了社区自治改革的初心，即创造社区治理的公共价值，增强社区居民的幸福感、获得感和安全感。这种背离必然会使社区治理陷入一种交易成本不断增加的内耗状态，我们不妨称之为“折腾式治理”，这种“折腾式治理”的本质是公共资源的浪费，是政府、社区和企业之间合作治理机制的失灵。政府绩效管理理论中的绩效损失理论为我们理解社区治理过程中的治理绩效（损失）生产和创造过程提供了新的解释框架，我们有必要借用绩效损失这一理论视角去解构城市社区治理效能衰减的过程，系统梳理社区治理绩效损失的生成过程。

（一）社区治理绩效“生产”的主体

城市社区治理绩效本身也是一种非常特殊的公共产品，具有一个“生产”的过程。它是社区治理的相关主体通过资源整合和权力利用为社区业主提供公共产品和公共服务的过程、行为和结果的统称。社区治理绩效的“生产”主体包括政府、社区业委会、物业服务公司以及社区居民。他们承担的角色和功能不同，但是目标一致，即提升社区居民的幸福感、安全感和获得感。社区治理绩效取决于三个因素：第一是政府对社区的指导或干预能力；第二是政府、相关部门与社区相关主体之间的合作治理能力；第三是社区居民的参与和自治能力。政府的宏观指导和管控能力、社区治理主体的运作和服务能力，以及社区居民的参与和合作能力共同构成了支撑社区治理绩效的“三位一体”能力结构。任何一种主体的行为背离了社区治理的应然秩序都会导致治理赤字，进而诱发社区治理绩效损失。

（二）社区治理绩效损失“生成”和发展的理论模型建构

治理绩效损失是对这种治理失序和行为失范的一种比较准确的描述，我们有必要借用绩效损失这一理论视角去解构城市社区治理效能衰减的过程，理解相关利益主体的行为失范。通过案例探讨，系统梳理社区治理绩效损失的生成过程，为社区治理机制的更新与完善提供新的“抓手”。社区治理绩效损失本质上是社区治理绩效生产过程中的某种背离或偏差。城市社区治理绩效有正、负之分，一般而言，社区治理的正绩效与社区治理的绩效损失成反比关系。图1中的XXYY这个阴影部分是对社区治理绩效损失的一个形象表达。假设社区治理过程中有X、Y两种资源（要素）或权力可供利用和整合。假如X、Y都能得到充分的利用和整合，所有的利益相关者都能从这种资源要素的整合过程中获益，也就是说XY这个曲线是所有理想组合即若干资源要素组合的集合。在社区治理实践中，由于存在不同性质和表现形式的治理成本或交易成本，使得社区治理很难实现最理想的状态（XY），相反，XY这个曲线所展示的恰恰是一种常态，它是一种非理想化状态下的资源整合与利用模式。

图1 城市社区治理绩效损失的理论模型

非理想化的状态，意味着社区治理过程中的资源、要素和权力并没有得到科学的利用与整合，并没有实现帕累托最优。此时也就必然存在某种程度的绩效损失，这种损失的大小，完全取决于社区治理过程中诸多破坏力或损害力的合力（我们用OL来表示）对社区既有秩序的破坏或损害程度。破坏力或损害力（OL）越大，XY就越靠近O点，此时的绩效损失就越大，这种损害力或破坏力越小，XY就越靠近XY即社区资源要素和权力配置的最优化状态。而这种破坏力或损害力则是多种要素耦合的一个结果。基于此，不同的社区治理的参与主体有必要探讨如何完善并优化现行的治理机制，通过治理机制的优化和社区治理共同体的建设，促进社区治理体系和治理能力的现代化，使得XY这条曲线无限接近于XY，从而尽可能提升社区治理的整体绩效，也即尽可能减少社区治理的绩效损失。目前，人们从政策和价值上已经认同和确认了社区自治的制度安排，但是实践中，却出现了政府管制与社区自治之间的游离或背离，甚至有的地方政府一放了之，社区成了政府行政执法的“盲区”：政府职能部门不能囿于传统的、内部的官僚机制，政府要与社区治理的相关主体之间实现无缝对接，社区治理的盲点和堵点，客观上需要政府的强力干预、约束和调节；另外，地方政府必须提高政治站位，与中央的相关政策制度保持高度一致。在社区治理议题上，地方政府的不作为、乱作为，甚至懒政，都会弱化城市社区治理机制的制度价值，进而导致城市社区治理的绩效损失。政府相关部门，不能因为社区自治制度的存在，而对社区治理过程中的棘手问题采取“不管、不问、不干预”的“三不”政策。这是对社区自治制度的错误理解和认知。政府必须高度重视社区治理过程中绩效损失“生产”和治理问题，这关系到基层治理体系和治理能力的现代化这一改革目标的实现。

城市社区治理绩效损失的矫正策略研究

作为城市社区治理的利益共同体，政府、业主、业委会和物业公司，如果不能明确彼此的职责、功能和角色，并理顺诸多复杂的合作治理机制，就必然导致社区治理功能的紊乱和失调，社区治理的绩效损失的产生也就成为必然。当业主、业委会和物业服务公司无法应对社区治理的棘手问题时，政府（包括相关部门）必须做社区治理机制再造的“决策者和推动者”，而不能做社区治理的“旁观者”。政策或顶层设计意义上的社区自治，不是政府免除自己公共治理责任的理由。政府应明确其与社区业主、业委会以及物业服务公司之间的权力边界，同时保持对社区自治的最后一公里的监督、指导和纠偏责任。政府以及相关的职能部门或执法部门的管制、纠偏或矫正，必须作为社区自治的有益补充，二者之间有“对立”，但是，与“对立”相比，“统一”更重要，它是社区治理秩序健康、稳定、可持续的重要保障。

（一）强化政府对社区治理的责任机制，加强对社区治理的指导和规制

城市社区治理离不开政府的科学指导与有效规制。政府要明确社区治理的基本规则。首先要加强社区的党组织建设，强化基层党组织的政治引领，引导社区建立“党组织+社区业委会”的合作治理模式；政府应不断去修正、完善我国城市基层社区自治的政策和制度，明确相关治理主体的行为边界，使得不同的治理主体能够建立基于公共价值和公共责任的高水平协同治理机制；在社区治理功能失灵时，政府必须启动干预和矫正机制，保障社区健康、稳定、有序地运行，保障社区治理绩效的提升。

（二）强化业主的“双重责任”，提升其参

与治理和履行责任的能力

社区业主是社区治理体系运行的核心主体。社区业主在决策、协商、沟通等环节的参与能力决定着社区治理绩效的“生产”能力和水平。社区业主是社区治理绩效的生产者，同样也是社区治理绩效损失的创造者。社区业主需要强化自己作为社区治理主体的“双重责任”：一方面作为社区的主人参与社区重大事务的治理和协商，要参与社区治理规则的制定，另一方面业主也作为社区政策和制度作用的对象，也就是作为被管制的对象履行自己社区治理的公共责任和义务，切实遵守、执行社区治理的规则。此外，业主之间要强化彼此监督的能力，维持一个良好的社区治理社会生态；作为社区治理绩效的生产者，社区业主通过业主间的公开讨论、协商等形式，对社区治理的秩序和价值进行正式的制度确认。从“决策”和“执行”两个方面参与社区治理，使社区治理的整体绩效不断提升，这是社区治理绩效改善和提升的主体条件。

（三）发挥业委会与政府“特派员”的协同作用，提升社区合作治理的质量

业委会扮演着社区治理决策者、协商者和代言者的多种角色，并且以不同的机制和方式影响和制约着社区治理绩效的生产过程、生产行为和生产结果。它一方面要代表业主与各利益相关主体进行协商和谈判，同时又要主导整个社区治理机制的运作。但是，业委会没有执法权，很多问题无法快速有效地因应。政府有必要建立对社区内事务的干预和调节机制，政府不妨建立社区特派员制度，向社区业委会派驻特派员，代表政府协助社区业委会和物业公司开展工作，协调社区与政府部门之间的关系，帮助社区解决社区治理过程中的堵点和难点，从而避免社区治理绩效损失的生成和扩大化。政府在社区的“特派员”承担着特殊的作用，它能够保障社区政府的有效快速衔接，能够及时对相关问题做出有效的回应，提升社区治理的质量，实现社区治理机制的高效运行。

（四）加强制度建设，实现物业服务公司服务供给和社区治理的有机耦合

社区物业服务公司是通过市场竞争获得社区物业服务的资格，也是社区治理的重要核心主体。社区物业服务公司是社区公共事务和服务的主要供给者，它依靠市场机制与社区建立合作关系，并向社区居民提供公共服务，同时也与业委会一起，共同构成社区治理的核心主体，社区物业公司需要积极参与社区治理的合作机制的更新与创新，与其他社区治理主体（包括政府相关部门）建构科学、稳定、有效的合作治理机制，以小区的物业服务为载体，积极提升社区的服务水平与治理能力，促进社区治理体系和治理能力的现代化，不断减少或避免社区治理绩效损失的生成或扩大，实现整体治理绩效的提升。

（五）建立社区治理的责任追溯机制，明确彼此的治理责任与权力边界

社区治理主体必须切实履行自己对社区治理的公共责任，构建基于合作与协同的社区治理责任地图，明确不同主体的行为边界，建立不同主体的争端、争议解决机制。政府也需明确其介入社区治理的时机、条件等，通过政府的有效管制，有效规范不同主体的行为，避免社区治理绩效损失的生成和扩大化。政府应该建立对于社区治理的相关责任主体，建立权力清单和责任清单制度，防止现行制度空转，建立对相关责任主体不作为、作为不当和乱作为的约束和管控机制。

结语

城市社区治理是一个多主体协同共建的社会过程。在社区治理实践中，不同主体的行为本身具有多元性和复杂性，如果社区治理主体的行为背离了社区治理的公序良俗，就难以形成一个稳定的治理结构，这必然加大社区内部的治理成本，进而诱发社区治理绩效损失的生成。这是社区治理失灵或治理功能失调的主要表现，我们有必要从理论上厘清这种绩效生产和创造的过程，从而为社区治理的精准施策提供支持。政府必须助力社区治理的改革与创新。社区治理绩效损失之所以存在，是因为政府并没有完善针对社区治理的“放管服”改革，“放”是放了，但是政府不能一放了之，政府必须做好后续的“服”和“管”的工作，也就是说，当社区业主、业委会和物业公司无法处理一些棘手问题时，政府依然要履行自己“管”的责任和义务，国家也应该针对相关部门、机构应管未管、应管不管的现象建立约束和问责机制。城市社区治理绩效的改进和提升需要明确参与的主体，明确不同治理主体的权利、责任和义务，以及不同治理主体的行为边界，建构一个现代化的问责和质询机制，助力社区治理体系和治理能力的现代化改革过程。