城发企业债券风险成因及其防范对策

陈璐

随着我国市场经济的不断发展，各种各样的融资方式也在不断迭代更新，城发企业债券作为一种新的政府融资模式，对于解决政府资金短缺问题，加快建设城市的基础设施，具有极其重要的意义。但是目前由于我国城发企业债券的大规模发行，其风险也引起了相关社会人士的注意，为此本文将以我国新时期城发企业债券风险的原因进行深层次地分析，其主要是由于信用体制不完善，城投类企业公司的治理不规范、企业的发行与监管缺位、部分城发债券发行规模较大、发行主体下移，整体资产评估过高、持续盈利能力不强等原因，并针对我国新时期城发企业债券存在的风险，提出相应的防范对策，以进一步完善和促进我国城发企业债市场的发展。

一、引言

随着我国市场经济的高速发展，我国的各个城市基础设施建设也在不断地进行修整和完善。而在这个过程中，我国的城投企业债券为城市的基础设施建设起到了重要的作用，但是城投企业债券在快速发展的同时也暴露出了较多的问题，尤其是在风险方面，存在信用体制不完善，公司治理不够规范，企业发行监管缺位等。针对上述风险问题，相关部门应该及时发现并提出相应的解决措施，在做好风险防范的基础上进一步完善城投企业债券的发展。

二、城投企业债券风险产生的原因

（一）信用体制不完善

信用体制不完善是导致城投类企业债券风险产生的主要原因。其主要存在以下几个方面：一是由于地方政府的信用缺失问题较为严重。部分地方政府官员为了自身的利益，过分强调提升本地区经济的发展速度，在进行基础设施建设的过程中出现政务不公开，决策也不够民主的现象，在进行投资的过程中非常市场化，导致城市基础设施建设的债券募资基金的运行效率较低。其次由于相关部门缺乏有效的市场监督，仅仅是流于表面形式，进一步导致部分地方政府的信用缺失问题更加严重。二是增信方式较为单一，就目前阶段我国城投企业为公司发行债券的过程中，其增信方式较为单一，主要有两种第三方担保和土地使用担保。我国的征信方式单一，进一步导致了我国的城投企业类公司在发行债券的过程中有较大的信用风险。

（二）城投类企业公司治理缺乏规范性

目前我国城投类企业存在治理结构不规范的现象。主要分为企业人员治理结构不规范，和公司治理结构不规范两个方面。一是人员治理结构的不规范，主要是由于城投公司大部分对接的是政府的公共基础设施建设，需要承担较大的社会责任，因此企业内部的大多数重要职位都是由地方政府官员来任职的，企业的其他重要职位都是虚职，因此会存在公司的高管人员管不住其下面职员的情况。二是公司治理结构不规范。按照我国现有的相关法律规定，城投类企业也要建立完整的治理机构，并按照相关的规定规范运作，城投类企业公司需要设置董事会、监理会、经理层等，公司以全部法人的财产自主运营，享有民事权利并承担相应的民事责任，但是就目前我国大多数城发企业类公司发展管理现状而言，一般公司没有管理规范大企业的经验，公司中的各个治理结构的成员也大多是由其他部门或公司重组来的，缺乏一定的配合。

（三）发行与监管缺位

在城发企业债券风险评估监测中，发行与监管缺位也是城投企业债券风险产生的主要原因之一，主要存在以下几个方面：一是没有相应的债券相关的法律规范债券市场的合理运行。目前我国的城投类企业债券市场的发展仅仅是依靠部分证券法律来开展相关的项目工程，这就间接造成了城投类企业债券运行的极大不规范性。在城投类企业公司运行的过程当中，没有具体的相关法律法规，对其进行约束也没有充分的经验可以借鉴。因此在遇到问题时，并没有可靠的方法可以解决问题，对整个企业后续的运行发展造成较大的风险。二是资金的管理、使用不规范、不正确。城投类公司企业的透明度相较于一般企业而言较低，主要是由于城发类企业公司对其公司内部的财务状况、债务状况，不能够及时进行披露，甚至打擦边球，因此相关的政府部门难以对其总体的债务水平进行监督。

（四）整体资产评估过高、持续盈利能力不强

对于城发企业债务来说，真正能够对城投公司债权人权益形成保障的是政府的可支配财力，政府对城投公司的支持力度，以及资产市场价值的流动性对债权本息的保障程度。但是在当前的市场情况下，个别地方政府对城投企业公司注入较大的无形资产，再加上其评估值原本有较大的伸缩性，容易造成虚假评估价值。甚至有的城投公司不能给企业带来经济效益，不能对债权人的权益进行保障。而有些承诺公司的资产虽然能带来经济效益，但是其不以盈利为主要目的，虽然有现金流，但是其盈利能力不强，也无法对城投企业债权人权益形成保障。其次由于城投企业公司的性质导致其主业主营业务不突出，城投债券的融资造成相应的风险隐患。这是我国目前大部分城投企业公司所面临的主要问题，同时这也是地方政府想要进一步扩大融资平台发行债券的一个重要阻碍。

三、債券风险的防范策略

（一）加快信用体制建设

面对新时期城投企业债券风险问题，相关部门应该加快信用体系建设，主要可以从以下几个方面进行完善：一是加快信用债券市场的发展。要想加快经营债券市场的发展，适当地放松管制是经营债券市场快速发展的基础和前提，目前我国的城投企业债券市场不断发展，各方面已日趋成熟，而目前我国信用债券的发行依旧实行较为严格的审批制度，由此我国在债券市场方面也可以逐步放松管制，以实现我国债券市场真正的自由化并逐渐发展壮大。二是要建立规范的中介机构。首先要建立倡导企业债券信用评级机制。秉着公开、公正、公平的原则，对各个中介机构进行评价，对于能力不行，在项目开展的过程中投机倒把、贪图利益的中介机构要追究相应的经济损失和法律责任。其次要进一步确认承销商的合法性，确保其在项目开展的过程中的规范性，从而间接起到规范中介机构的目的。三是要进一步丰富增信方式。在增信方式的选择上，第三方担保，除了可以选择当地大型的优势企业外，还可以尽可能地选取专业的担保机构，进一步确保在一定程度上减少企业债券的信用风险，维护投资者的利益。另外对于一些信用级别较低的地方，政府应该鼓励企业采用多种信用中介方式进行实证债券，充分发挥信用增进机制，对市场正确发展的支持作用。

（二）加强对公司的治理

做好新时期城投类企业公司风险防范的工作，首先要加强对公司治理、提高公司的可持续发展能力。一是要规范公司的法人治理机构，建立健全的公司法人治理机制，并完善公司治理的各项规章制度，统一建立公司、董事会、监事会、监理经理层，并要求相关部门、相关管理人员承担起各自的责任，明确其自身的职责，充分行使各项权利。在经营的过程当中实施投资经营风险责任制，出现问题时责任追究到个人，减少盲目投资者带来的风险。其次要加强以产权为纽带的企业经营管理。相关部门应当严格按照产权制度的要求，建立以产权为纽带的母子公司投资关系，最终按市场的规则规范完善公司的治理，加强对其的管理控制，促进相关企业提高核心竞争能力。二是要明确城投类企业公司主营业务方向、明确其收入模式，做好城投类企业公司的收入规划，未来城投企业城投类企业公司，可以將未来的业务发展定位城市基础设施建设，保障房开发建设和公共事业运营等几个主要方向，并以市场化运营为主，逐步形成集团化的管控公司架构，财政支持维护的金融收入模式。明确其收入模式及相应的计划安排，为后续的融资、投资奠定基础。

（三）完善城投企业债券的发行和监管制度

随着债券市场的不断发展，我国相关政府部门应该尽早完善城投企业债券的发行与监管制度，主要存在以下几个方面。一是健全与城投企业相关的法律法规，就目前我国的法律制度而言，我国债券债市方面的法律法规相对于落后，并没有专门的关于债券方面的法律法规，难以对整个债券市场进行正确的引导和规范。鉴于城投企业在目前的发展规模以及未来发展趋势对中国现阶段经济发展的重要作用，相关部门应该抓紧建立并完善关于债券方面的法律法规，并根据债券市场的大环境变化，对原有的法律进行实时的调整和修改，使得我国的城投类企业在市场能够得到系统的规范和监督。除此之外，也要建立严格的披露制度，严格的信息披露制度是我国城投企业债券发展的必要条件，也是整个城投类企业债券发展的基石，相关的监管部门应该从维护投资人的正当权益为出发点建立城投企业债券的各项信息披露规则，对信息披露作出详细具体的规定。对于有披露虚假信息或者隐瞒等重大信息的，依法对其做出相应的惩处。此外要加强对募集资金的管理和流向的监督。相关部门应当将城投企业债券募集资金纳入地方的财政预算管理当中，增加其社会透明度，尤其是对于较为重要的民生项目要民主化，保证人民的公共利益。与此同时，相关的政府部门应该加强对企业债券募集资金使用的监督和检查，防止企业债券募集资被有心之人挪用、盗用、甚至不知流向现象的发生。

（四）根据地方财力实际状况确定发展规模

目前，就我国城投类企业公司发展状况来说，城投公司发展状况各不相同，质量参差不齐，而随着我国大部分地区的首次城投债的发行结束，也即将迎来我国第二次城投债券的发行。因此，为了规范城投债的市场发展，我们在发行的过程当中应该对城投类公司企业进行分类管理，对不同地区以及不同级别的创投公司进行相应的分类区分。一是要对不同地区的城投公司进行区别对待。虽然目前我国地方政府的城投债券规模不断扩大，其所需要面临的风险也不断地增加，但是城投企业债相较于银行借贷等方式还是有一定的优势，其有利于改善政府的债权管理，增加政府的信息透明度。因此，就我国目前的发展状况而言，可以允许一些经济比较发达地区的县级政府加入发行主体的范围。由于经济财政增长能力强，负债率较低，可以允许其发行第二期城投债。不仅如此，城投债券的发行更进一步促进了当地的商业投资环境，其周边土地的增值，增加地方财政收入，是一个反复的循环的积极的良性作用。而对于经济财力状况相对弱一些的地区，我们在考虑其财政收入以及财政预算收入的情况下，可以鼓励企业进行相应规模的第二次债券融资，并督促相关政府部门加大对这些地区的第二次城投债的审批。而对于一些实力确实弱，负债比较高的贫困地区应当对其严格限制，并加大对其转移支付的力度。二是对不同行政级别的城投公司进行区别对待。首先对于省级、市级的城投公司，由于其地方的财政能力较强，可以鼓励其进行债券融资，使其成为创投债市场的中流砥柱，进一步促进和完善我国城投类企业债券的市场发展。而对于一些县级的创投公司，可以选择财力较为突出的公司加入到城投债的发行主体当中去，并加大其债券发行在审批当中的审查力度，根据企业发展财力来控制其发展规模，对于缺乏相应财政实力而进行债券融资的要对其进行严格的管控。而对于后续的第二期城投债的发行更应该进行严格的审查并设置一定的条件限制。

（五）进一步完善分税制

城投债券是在我国分税制改革的背景下产生的，因此若想使得城投企业债能够得到较大的发展，应当进一步完善我国的分税制改革，主要有以下几个方面。一是要明确划分各级政府的事权，应当由中央政府划分责任，明确各级政府的职责，避免遇到问题时不必要的相互推卸责任。并在此基础上完善相关的法律法规，以法律法规的形式，明确各级政府的事权和财权，防止地方政府过度举债，加强对企业城投债券的法治化管理。二是应当进一步完善和改革地方税制。由于部分地方政府财政能力较弱，其并不能满足地方政府支出的需要，因此为了保证其正常和规范的收入来源和正常的支出，需要增加地方财政的收入，落实好地方的税收体系，并给予当地政府一定的税收管理权限，扩大资源税收的范围，加大地方税收的收入。三是要加大对落后地区的转移支付力度。虽然我国部分贫困地区经济自身的增长能力不强、财政收入较低，但是其拥有丰富的矿产资源、自然资源等，因此相关政府部门可以通过政策资金的引导吸引更多的社会资金，从而在本质上改善当地政府的投资环境，对地方财政状况的增长和转变具有积极重要的作用。

结 语

目前我国的城发类企业债券得到了较为稳定的发展，不仅提高政府债务的管理能力，还能够保持企业的持续融资的能力，推动本地的经济进一步发展。但是由于我国相关的债券制度并不完善，各方面风险问题还有待解决，因此我们应当结合已有的经验，不断总结相关的问题以最大程度地规避风险，相关政府部门也应当进一步完善城发类企业的债券法律法规，在此基础上不断完善并促进我国城投类企业债券取得进一步发展。

（作者单位：青岛市北城市发展集团有限公司）