行政事业单位预算绩效管理的难点与完善策略

彭艳杰 长沙市开福区芙蓉北路街道办事处

引言

近年来，为适应愈发复杂的内外部环境，满足新时期行政事业单位的管理需要，在全面预算管理基础上，提出全新的预算绩效管理理念，保持业绩评估、预算管理二者的紧密联系，这对预算管理效率、执行力度的提升有着十分重要的现实意义，也对行政事业单位职能作用的发挥起到积极影响。然而，由于预算绩效管理理念问世时间较晚，在实施期间难免遇到一些问题有待解决，本文就此开展研究。

一、行政事业单位预算绩效管理概述

（一）预算绩效管理涵义

预算绩效管理本质上是由业绩评估、预算管理两部分组成的一种全新管理模式，也属于全面预算管理体系的重要组成部分，在单个预算周期内，通过前期调研工作来调查取证预算效率、服务质量等各方面因素，采取定性定量方法评估后设定绩效评价指标，对预算执行期间的投入产出情况及成果进行评价反馈，根据评价结果来发现预算执行期间实际存在的问题并加以改正，从而实现高效利用单位资金、推进长期发展目标实现、资源优化配置的目的。从行政事业单位角度来看，预算绩效管理是根据监督单位预算资金投入使用过程所采取一系列方法手段的综合性活动，为管理者提供绩效考核参照、全面反映预算执行情况。

（二）预算绩效管理模式

现阶段，行政事业单位在预算绩效管理实施期间，曾采用或正采用单式预算、复式预算、零基预算、分项排列预算等管理模式，不同模式的适用范围、方法手段存在明显差异，需要结合单位实际情况加以选择。其中，单式预算因缺乏对应关系被复式预算取代，零基预算因不受历史年度预算情况的影响受到一些单位的青睐，分项排列预算围绕特定目标而开展预算文件编制、绩效评价指标设定等工作，将全部资金来源及支出情况在报表中进行顺序排列、附加说明，有着简便、清晰的优势，可以准确描述单位预算资金分配使用情况，应用范围较广。

（三）预算绩效管理意义

1.缓解地方财政支出压力

多数行政事业单位的资金来源以政府财政补助、拨入专款为主，由地方政府与上级单位拨入事业经费和指定用途的专项资金，对预算绩效管理模式的实施，可以提高资金利用率、减少不必要的资金支出，间接层面上起到缓解财政压力、维持财政收支平衡的作用。

2.提高预算管理科学性

预算绩效管理具有全员、全过程控制的特点，通过绩效评价手段，将单位人力、财力等所有资源均纳入管理监控范畴内，跟踪监管资源立项、预算编制、文件审批、预算执行等各个环节，根据绩效评价结果来反映预算管理期间存在的具体问题，在问题改进、经验积累期间，持续提高预算管理科学性。

3.提高资金利用率

预算绩效管理模式中引入权责发生制和收付实现制，不但将责任落实到个人，对各部门人员的工作业绩进行考核评价，同时，还以款项实际收到、付出情况作为核算本期收益费用的计算标准，准确反映各期成本盈亏情况，提高预算管理过程的透明度，有效惩处资金随意使用等违反工作准则、预算文件的不规范行为，起到提高资金实际利用率、强化预算执行力度的作用。

二、行政事业单位预算绩效管理期间遇到的主要难点

（一）管理制度有待健全

预算绩效管理是一种具有整体性、程序性的管理模式，涉及预算立项、预算文件编制、审批执行、后期考评等多个方面，管理流程较为繁琐。与此同时，由于预算绩效管理理念问世时间较晚，受到时间限制，虽然我国多数行政事业单位陆续推广实施预算绩效管理模式，但管理制度仍处于初期建设阶段，存在制度不完善、部分条款内容模糊不清的问题，没有将预算绩效管理工作的全部内容涵盖到现有制度体系当中，也没有在实际管理过程中体现出“自我约束、自我管理”的特性。例如，在预算绩效管理期间出现突发问题时，由于现行制度体系中并未对此类问题的解决方法加以明确规定，依赖管理人员的主观判断、工作经验进行处理，管理活动缺乏规范性与标准化。

数学思维的类型按不同的标准还有其它分类，因而相应地产生思维疑难的情况还有多种情况，比如创造性思维疑难、空间思维疑难等．

（二）预算绩效评价体系有待完善

1.指标体系不完善

从评价指标设定角度来看，主要存在细化程度不足、缺乏常态化修正机制两项问题。其中，指标细化程度问题在于，虽然根据实际管理情况而设立一批绩效评价指标，却没有对各类指标进行拆分、细化处理，没有起到应有的参照作用。例如，部分行政事业单位设立项目决策、资金运用、项目效果三项一级指标，并对部分一级指标如将资金运用拆分为项目资金分配、项目资金管理等二类指标，并未将指标继续拆分，笼统的设定一级、二级指标的权重分值，具体评价打分则依赖管理人员的工作经验、主观判断，缺乏公允。而缺乏常态化修正机制问题在于，随着外部环境、内部环境的持续变化，行政事业单位早期设定的绩效评价指标与权重分值缺乏现实适用性，有待改进，逐渐暴露出指标种类不足等多项问题。与此同时，缺乏常态化的指标修正机制，没有在固定时间段对现行绩效评价指标的数量、种类、权重分值进行修正调整，对预算绩效管理情况造成影响。

2.绩效评价方法不科学

目前来看，在预算绩效管理期间，主要采取成本效益分析、因素分析以及目标分析比较等绩效评价方法，这类方法有着操作简单、易于实现的优势，充分满足预算绩效管理模式的初期实施需求。然而，随着管理范围的拓展，面对愈发复杂的管理难题，这类绩效评价方法暴露出依赖管理人员工作经验、打分评价受人为主观因素影响的问题，缺乏科学性。

（三）预算执行力度薄弱

从预算执行与绩效监管角度来看，当前主要存在监管范围有限、奖惩力度不足、监管结果应用乏力三项问题。其中，监管范围问题在于，仍旧实施传统的粗放型监管手段，在预算管理期间设立若干监管重点，由监管人员定期对各处重点的预算执行情况进行调查监控，没有形成完全涵盖预算管理各个环节的全过程监管机制，也没有对监管期间所发现各项问题的后续整改情况进行专项调查。奖惩力度不足问题在于，现有的问责奖惩机制不完善，部分奖惩规定条款内容模糊不清，也没有对奖惩方案实施过程进行公示，在预算执行期间出现私自改变资金用途、虚列套用预算、项目产出质量未达到绩效目标等问题时，对相关责任人采取的惩处力度较为轻微，加之惩处方案及实施过程没有公示，并未起到应有的警示作用，导致同类问题反复出现。而监管结果应用乏力问题在于，绩效监管意识落后，虽然在预算执行期间纠正了大量的不规范操作行为，却没有做到溯本求源，仅对相关人员进行问责惩处，并未深入分析问题产生原因和采取绩效目标调整、业务流程重构等改进措施，不利于预算绩效管理水平的持续提高。

三、行政事业单位预算绩效管理体系的完善策略

（一）完善补充预算绩效管理制度

为取得理想的预算绩效管理成果，当务之急在于完善现行制度体系。首先，紧扣实际，搭建预算绩效管理框架。对于尚处于预算绩效管理体系初期建设阶段的行政事业单位，需要积极借鉴国内其他机构的成功案例，但不得全盘照搬制度体系建设方案，而是遵循实际出发原则，根据本单位情况进行选择，并对借鉴案例中的制度体系框架进行优化调整。例如，在管理模式选择层面，根据预算绩效管理侧重点，选择采取单式、复式、零基预算或者是分项排列预算的模式。其次，对预算绩效管理的业务流程、管理方法、评价标准等制度内容进行完善补充，以及标注管理期间各项常见问题的应对方法，形成覆盖预算绩效管理全过程的闭环管理体系，依托制度内容，约束、指导管理工作开展。例如，对预算的种类、内容、编制格式、编制程序、编制方法、编制原则进行规定。最后，明确责任主体，形成协作机制。考虑到预算绩效管理工作涉及诸多科室部门，为满足协作管理需要，需要对各科室部门、预算单位的职责权限进行明确规定，引入精细化管理理念，将绩效目标分解为若干任务，将任务下发至科室单位与个人，使得各部门人员和管理人员明确自身工作内容。同时，建立预算绩效管理领导小组，由领导小组统筹开展与预算绩效管理相关的各项工作，提供指导意见。

（二）健全预算绩效评价体系

1.绩效评价指标细化修正

首先，行政事业单位必须对预算绩效评价指标进行细化处理，依次设置一级、二级、三级、四级指标，明确各级指标的从属关系、具体分值和评价打分标准。例如，某行政事业单位设立项目决策、项目实施、项目效果三项一级指标，分别分配30分、30分、40分的分值。其中，项目决策指标细化如表1。

表1 项目决策指标计分表

其次，建立常态化的指标修正机制，对修正时间、分值分配方法加以明确，管理人员根据绩效目标、内外部环境情况的改变，定期对评价指标的数量、分值进行调整。

2.优化绩效评价方法

为提高绩效评价科学性，免受人为主观影响，应采取新型的层次分析法，通过定性定量方式，将绩效目标及相关元素逐级分解为目标、准则和方案等多个层次，准确计算各项评价指标的权数，按权数顺序排列，获取最优解方案，多用于定量描述较为复杂的决策问题。此外，为建立多层次的绩效评价体系，进一步减小人为主观因素造成的影响。一方面，搭配应用公众评判、目标比较等方法，以层次分析为主、其他方法为辅，从更多角度看待绩效评级问题。另一方面，应用大数据技术与智能算法，如逻辑运算推理算法、BP神经网络算法，基于程序运行准则，替代人工完成层次分析过程中的构造判断矩阵、层次单排序、层次总排序等计算操作。

（三）加强绩效监管力度

1.预算执行期间实施绩效跟踪管理

行政事业单位应实施绩效运行跟踪监管模式，按照财政批复绩效目标，委派专人对预算计划的具体执行过程进行跟踪监管，对照实时掌握信息和预期目标值，采取量化分析方式，在实际值、目标值二者偏差程度超过一定比例后，将问题上报反馈，深入分析偏差成因，督促相关科室部门人员在限期内整改，并对后续整改过程、取得效果加以检查，将相关信息记录成册提交财政部门报备。同时，建立多级预算绩效跟踪监管体系，根据预算执行重要程度，采取不同级别的监管方式，一级监控是在每年对监控项目或单位开展4次及以上的跟踪问效工作，二级监控是每年开展2次及以上跟踪问效工作，三级监控是每年最少开展1次跟踪问效工作。

2.预算执行后开展绩效评价

在预算计划执行完毕后，行政事业单位需要组织开展内部自我评价工作，根据已掌握资料信息、预算绩效监管报告，对预算执行过程和相关管理工作的情况加以评价打分，探讨过程中存在的各项问题，如绩效评价指标适用性、绩效目标设定是否合理、监管手段是否需要改进等，以问题为导向，对现行预算绩效管理制度内容、监管机制和绩效评价机制进行优化改进，并将结果上报至财政部门与上级单位，为预算绩效管理与监管工作提供指导意见。

3.引入绩效奖惩与问责机制

为加强监管力度与预算执行力度，在监管期间起到应有的警示作用，避免同类问题反复出现，行政事业单位需要根据本单位情况与遵循相关政策法律，编制《问责办法》，对私自改变预算资金用途、项目效益不达标、预算资金流向不明等各类问题的主次责任人连带责任划分标准、处罚标准等内容加以明确规定，并对顺利达成绩效目标、在预算执行期间有突出贡献的人员给予精神、物质层面的奖励。同时，对奖惩方案内容、实施过程进行公示，将其作为后续人员培训、预算绩效管理宣传活动的参考案例。

结语

综上所述，预算绩效管理已成为全面预算管理体系不可或缺的组成部分，有利于提高单位整体管理水平，也是解决财政资金分配、使用问题的关键。各级行政事业单位务必对预算绩效管理问题予以高度重视，深入了解管理涵义、模式和实施意义，围绕管理期间实际存在的重难点问题来落实上述完善策略。