法定数字货币发行权的运行风险及其法律规制

李 晶

(华东政法大学 法学博士后流动站，上海 201620；上海政法学院 法律学院，上海 201701)

中共中央在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中指出，要“稳妥推进数字货币研发”，标志着我国的法定数字货币发展又迈上了一个新的台阶，关于法定数字货币发行权的相关问题逐渐为法学界所关注。当前，法学界围绕法定数字货币的概念、法律性质、监管等方面进行了一定的讨论，但囿于法定数字货币自身技术发展的不确定性等，对法定数字货币的研究存在诸多理论争议与理论空白。归纳起来，理论空白和理论争议实则涉及三个无法回避的问题：什么是法定数字货币、为什么要对法定数字货币进行监管、法律如何对法定数字货币进行监管。这也是当前关于法定数字货币法学研究的基本思路，但问题的关键显然在于为什么要对法定数字货币进行监管。

在既有的法学研究中，鲜有对法定数字货币监管的研究，那么，只是因为其是法定数字货币就要对其进行监管？我国的法定数字货币目前仍在试点当中，鼓励先试先行应是其发展的主旋律，而非如何对其设置条条框框的监管措施。那么，进行法定数字货币法律监管研究似乎在做“无用功”。我们不妨“追根溯源”：对法定数字货币进行监管，究竟要监管什么？我们对监管法定数字货币应用给予过多关注，忽视了从其“源头”——发行的视角进行分析。而对该问题的研究，将直接决定法定数字货币的整个监管制度体系。偏居一隅、一叶障目式地研究法定数字货币监管问题不利于对法定数字货币发行权力的监督，更不利于对公民基于法定数字货币的人身权利和财产权利的保护。

囿于篇幅，笔者无意于梳理和评价已有的法定数字货币法律监管研究，而是直接从发行法定数字货币这一权力出发，探究法定数字货币发行权的本质，具体分析法定数字货币发行权行使过程中可能存在的风险，提出遵循“渐进式发展”的监管思路构建法定数字货币发行权的法律规制路径。

一、基于货币发展的法定数字货币发行权本质分析

从货币发展史的角度分析货币发行是一种常见思路。法定数字货币是以法定货币的基本定位出现的，已经在事实上成为货币发展史的一部分。本文将以货币发展史为基本脉络，具体从货币发展史的“动”分析，发行的法定数字货币是顺应时代发展所出现的货币形式；从货币发展史的“静”分析，发行的法定数字货币仍是由国家垄断发行的信用货币。

(一)法定数字货币发行权是国家发行数字形式货币的权力

法定数字货币的法律定位应是一国的法定货币，法定数字货币发行权实则是法定货币发行权，只是发行的货币形式发生了变化而已。货币形式的变化将会改变国家与公民之间的关系，丰富了国家货币权力和公民货币权利，有助于国家利用货币技术实现数字治理。在当前及未来相当长一段时间内，国家在发行数字货币的同时，仍会发行纸币，此时的法定数字货币发行权可以认为是法定货币发行权的具体内容，而如果只发行数字货币，那么法定数字货币发行权就是法定货币发行权，甚至未来法定数字货币发行权的概念也无存在的必要，因为国家发行的法定货币就是数字货币。

一般认为，法定货币发行权是由国家规定或认可的货币机构行使的在一国境内或特定地区发行法定货币的国家权力，可从如下几个方面理解：一是国家规定或认可的货币机构通常为一国的中央银行，即中央银行是专门行使货币职能的国家机关；二是法定货币的发行具有主权性、地域性，即一国的法定货币通常只在一国境内或特定地区具有强制流通的法律效力，一国通常禁止其他国家法定货币在本国境内直接流通；三是法定货币发行权是一项国家权力，是法律明确授予特定国家机关的国家权力，既排除其他国家机关行使，也要求被授权的国家机关依法履行法定货币发行职责。

法定数字货币本质上是法定货币，是法定货币因技术发展出现的适应性发展，能够适应并嵌入当前的技术环境，也能够适应当前的无现金化社会对数字货币的需求。因社会对更便捷法定货币的需求而促使法定货币进行自我革新，这也是法定货币在已经实现电子化的同时仍要进行形式上的转变，产生一种新的货币形式的内在原因。法定数字货币不同类型及其功能的差异，导致对法定数字货币的法律性质认定更为复杂。发行法定数字货币必然会改变既有的宪法秩序：安全与效率之间的再次平衡，公民财产权利在得到更好保护的同时可能会让其他宪法权利遭受侵害，等等。

(二)法定数字货币发行权是国家垄断发行信用货币的权力

信用货币是晚近出现的概念，是指以国家信用作为价值来源，而非通过金属货币(此处指的是金、银)来体现价值的货币。事实上，信用货币的出现要早于其概念的提出。从货币发展的历史来看，货币形式经历了商品货币(即货币的价值以其上承载的商品价值为基础)、金属货币(即货币的价值主要以其上承载的金属价值为基础)、纸币(即货币的价值主要以其可以兑换的金属货币和/或国家信用为基础)、数字货币(即货币的价值以国家信用为基础)。简单来说，货币内在价值的来源决定了其是否是信用货币，而非简单地以货币形式进行判断。

法定数字货币的发行权是在沿袭发行纸币的权力基础上运行的。纸币本身并不具有价值，纸币的价值反映的是国家信用。北宋时期出现的纸币“交子”并非完整意义上的信用货币，其起初反映的是私人机构的信用和可兑换金属货币的价值。之后，由于私人机构信用破产，国家为了维护持币人的权益，将发行纸币的权力收为国有。为了防止超发纸币可能带来的不利影响，国家制定了发行纸币要遵循的严格制度，即发行限额、发行准备金、定期界兑、流通区域限定。不难看出，此时的纸币已经具有部分信用货币属性，奠定了现代纸币发行制度的基础。

将视线继续向前流转，其实在纸币出现之前，信用货币雏形已初显。历史上我国的金属货币可以分为贵金属货币(金、银)和贱金属货币(铜、铁)。之所以本文对金属货币做出如上划分，是因为贵金属货币的价值直接以其自身的价值体现，而贱金属货币的价值则是由铜、铁自身的价值和国家信用体现的，更多是通过国家强制力予以保障流通的。亦即，国家发行的贱金属货币具有部分信用货币属性，“时至今日，硬币通常仅作为零钱使用，它不再有自身的贵重价值，只有国家担保的价值”。具体如图1所示，可以将贱金属货币和金/银本位制废除前的纸币称为不完全信用货币，而之后的纸币、硬币以及数字货币为信用货币。

图1 信用货币重分类

毫不避讳地说，数字货币是从民间开始并推动的，这并非偶然现象。在货币发展的历史中，国家与私人的竞争从未停止过，经国家信用与私人信用之间的较量后，货币发行权力最终由国家掌控。我们需要承认的是：“国家及其货币主管部门央行在货币形态演进方面从未处于领先地位，每一次货币形态的变革最先都由私人部门发起，并历经了一段相对混乱的时期，再由国家进行统一完善并稳定下来。”通常而言，在一国主权相对稳定的背景下，由国家垄断行使货币发行权。即便国家授权或认可私人机构发行货币，其体现的仍是国家主权信用。私人机构只能在国家授权或认可的范围内承担部分货币发行的职责，而非代替国家行使发行货币的权力。如果一国主权不够稳定，尤其是经济动荡，没有能力行使货币发行权时，私人机构发行的货币可能会在市场上流通使用，国家则是通过明示或默示的方式认可其在市场上所具有的地位，此时仍可认为是国家垄断货币发行权。最极端的情形是，在主权国家(几乎)不复存在时，私人机构发行的货币在市场上自发承担着货币流通职能，以维持经济活动的运转。此时已经不存在国家货币发行权，更谈不上私人机构发行的货币挑战国家货币发行权力。

二、法定数字货币发行权的运行风险

应当承认的是，当前法定数字货币的研究和试点正在积极推进，已有一些国家行使了法定数字货币发行权以实现特定的政治、经济目的，可以从中发现甚至可以预测法定数字货币发行权在运行过程中存在一定的风险。结合上文分析的法定数字货币发行权是国家发行数字形式的货币和国家垄断发行信用货币的权力的本质，分别分析法定数字货币发行权的运行风险，以期为我国法定数字货币发行权顺利运行提供参考。

(一)发行数字形式货币的技术风险

法定数字货币发行权运行过程中首先需要防范的就是技术风险。强调技术之于法定数字货币的重要性在于法定数字货币是一种不同于历史上出现的货币形式，不具有传统意义上的物理实体，其“铸造”、发行、流通、使用、回笼等都是在特定的网络空间进行的，对该网络空间和法定数字货币的安全性、冗余性、兼容性、稳定性等提出了较高的要求，如此才能满足国家金融安全的需要和公民货币财产安全的技术要求。

与法定数字货币迅速发展吸引广泛关注形成鲜明对比的是，法定数字货币技术发展并不充分。以比特币为代表的私人数字货币虽已经过十余年的发展，呈现出发行主体从“去中心化”到“中心化”、发行数量从限量转变为市场调节、交易主体从“强匿名化”到“弱匿名化”等趋势。法定数字货币的技术是在私人数字货币技术的基础上发展起来的，深受私人数字货币技术发展的影响。即便国内外关于法定数字货币的研发和试验不断进行，但仍处于对不同技术应用和性能测试的阶段，尚未形成关于法定数字货币发行的相关技术标准。法定数字货币技术的不确定性将直接影响法定数字货币发行过程中的安全性。甚至可以直白地说，动态发展的法定数字货币技术是否足够安全，其可否应对当前国内外复杂的金融环境引人怀疑。我国的法定数字货币——数字人民币正在不同地区进行试点，其所具有的可控匿名性、可追踪性等特征曾被认为可以有效预防与货币有关的违法犯罪，但却在试点过程中发生了利用数字人民币参与境外洗钱的案件。

除此之外，关于法定数字货币技术的另一风险担忧则是发行的法定数字货币是否足够稳定到可以支持短时间内数量巨大的频繁交易。事实上，关于法定数字货币技术的稳定性并不容易测试。当前发行法定数字货币的国家，如委内瑞拉，国内人口数量相对较少，也缺少购物节等短时间内的大量支付需求，无法充分反映已发行法定数字货币的稳定性。反观我国，人口众多且存在全国或局部范围的购物节等场景，对具有极高稳定性的支付工具支撑频繁交易有一定需求。即便如此，使用数字人民币进行支付的交易量与当前已有的电子支付方式相比依然不足。从长远来看，数字人民币的使用群体范围要更广泛，这就要求尚处于试点应用的数字人民币要比电子支付更稳定，以满足全国人民的日常支付需求。这是法定数字货币使用的国内视角。如果充分发挥法定数字货币的数字性，允许在跨境支付中使用法定数字货币，那么法定数字货币在技术上能否与国外支付系统兼容、满足境外支付需求、提供安全支付工具等，都对法定数字货币的技术提出了更高要求。若因法定数字货币技术的安全性、稳定性等影响持币人的使用体验，可能有损法定数字货币的信用，影响法定数字货币作为国家公共产品所具有的基本职能。

(二)国家垄断行使权力的发行风险

由国家垄断行使货币发行权力并非近代银行业发展以及将银行收归国有以后才发生的，而是亘古有之。绝大多数国家通过宪法、法律明确规定国家具有发行货币的权力、履行货币发行职责。于我国而言，1949年通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称《共同纲领》)第39条明确规定了“货币发行权属于国家”，即由国家垄断行使货币发行权。《共同纲领》对此进行规定的背景是我国对金融事业的严格管理。此后，国家对金融事业的管理逐渐走向法制轨道，金融事业实现规范化发展。但从我国1954年《宪法》、1975年《宪法》、1978年《宪法》、1982年《宪法》及五部宪法修正案的规定来看，《宪法》文本中并没有对货币发行权做出明确规定，而是在现行《宪法》第15条进行了关于市场经济的概括性规定，即“国家实行社会主义市场经济。国家加强经济立法，完善宏观调控。国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”。根据《中国人民银行法》“建立和完善中央银行宏观调控体系，维护金融稳定”的立法目的和中国人民银行要履行“发行人民币，管理人民币流通”等职责来看，货币发行权力由国家垄断行使有着明确的法律依据。由国家垄断行使货币发行权力是为了维护社会经济秩序，对私人数字货币(虚拟货币)采取严格监管措施是对其有代替人民币在市场上流通以及影响社会秩序的直接回应，本质上是对国家货币发行权力的维护。

鉴于当前发行法定数字货币的国家较少，尚无相对成熟的发行经验。从已有发行法定数字货币的经验来看，法定数字货币的发行与已有的法定货币发行出现了某种程度上的割裂。其一，法定数字货币的发行采用与私人数字货币发行相同的模式，即每批次发行数量固定，内在价值通过锚定实物资产的方式保持稳定(此处主要指的是委内瑞拉政府发行的石油币，首批发行数量为1亿个，每枚石油币由委内瑞拉的1桶原油作为实物抵押)。该种发行模式仍然体现了法定数字货币发行权由国家垄断行使，但其价值并非完全由国家信用体现，甚至可能为了提升本国法定数字货币的信用，提高其在交易和流通市场的认可度，而采用将实物资产作为内在价值来源的方式确保法定数字货币的价值，这与私人数字货币中的稳定币如出一辙。该种模式下的法定数字货币用于国际支付，而非日常支付，可将其认为批发型法定数字货币。其二，法定数字货币的发行采用与电子支付相同的理念，即着重强调法定数字货币作为一种数字支付方式，可以为境内居民提供更为便捷的支付方式。两种法定数字货币的发行模式，容易让人产生法定数字货币信用不足、功能单一的片面印象，无法与私人数字货币、电子支付工具有效竞争。那么，出现是否有必要发行法定数字货币的质疑声音也就不足为奇了。

除了法定数字货币发行初期并未找到适合本国的发行模式外，仍需要防范国家垄断行使的权力可能会为国家超发货币“保驾护航”。国家货币机构的确可以对法定数字货币的流通使用情况进行监测并及时做出满足市场需求的货币政策，但在未来相当长的一段时间里，法定数字货币与纸币会并行发行，国家货币机构并不能完全监测纸币的流通情况。所以在法定数字货币发行量可以相对确定、纸币发行量相对不确定的基础上仍会在整体上造成法定数字货币发行量不确定的状态。即便法定数字货币的发行可以在一定程度上或一定范围内实现发行量可控，但为了国家宏观调控的需要，可通过发行法定数字货币、增加市场货币流通量的方式，刺激经济发展、提供更多就业岗位。可以说，这在一定程度上符合《中国人民银行法》规定的中央银行制定和执行货币政策的“保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长”的目标。货币币值的稳定并非保护币值一成不变，而是在一定通胀幅度范围内发行一定量的货币以刺激经济增长。不得不防范的是，法定数字货币的数字形式让公民在使用时仅会有余额数字的变化，而非纸币这样实物货币增加或减少所带来的直接的感官上的刺激，由此带来的后果：一是公民在使用法定数字货币支付时可能会有更强的消费欲望，过度的消费可能会形成恶性循环；二是即便国家超发法定数字货币，公民也可能不会有明显感受，客观上可能会促成国家“隐蔽”超发法定数字货币的局面。

(三)国家发行信用货币的信用风险

法定货币的国家信用属性由国家强制力保障，法定数字货币经依法发行后同样获得法定地位。法定数字货币的信用货币属性体现在如下几个方面：首先，法定数字货币作为信用货币能够满足支付需求，也就是法定数字货币具有基本的货币职能，这是对法定数字货币的基本定位。其次，法定数字货币的信用货币属性体现的是一国政府的信用，是公民对政府的信任，是国家与公民之间关系的具象。最后，法定数字货币的强制性体现在“不得拒收”，由于法定数字货币对支付和接收设备有一定要求，所以法定数字货币在满足一定电子支付条件下不得拒收。针对如上三个方面，法定数字货币作为国家发行的信用货币可能存在如下信用风险：

一是对法定数字货币能否用来支付以履行基本的货币职能存疑。从已经发行法定数字货币的国家来看，公民使用法定数字货币进行支付的积极性不高。首先是当前国际上已有相对运行成熟的货币支付机制，以一国之力难以与已有的国际货币规则相抗衡，法定数字货币在国际支付中可能处于举步维艰的境地；其次，由于国家信用不足，导致国内长期较严重的通货膨胀，在发行纸币时国内公民对其不信任，发行数字形式的法定货币不见得会增加信任；最后，国内或国际上的电子支付工具使用便捷，以及公民长期使用纸币的习惯等都可能阻碍法定数字货币的流通。那么，在这样的环境下，法定数字货币无法获得广泛的社会接受度，就无法谈及其能履行基本的货币职能。

二是法定数字货币体现了国家与公民之间的关系，体现的是公民对国家的信任，也表明公民愿意接受国家基于货币对其所做出的管理行为。我国正在试点中的数字人民币存储在数字人民币钱包中，数字人民币钱包是由中央银行管理、用户掌握密码、不受商业银行影响的以国家信用背书的“保险箱”。虽然较难出现商业银行直接从用户数字人民币钱包中拿钱的行为，但却可以为国家相关部门限制用户个人货币财产提供便利。当数字人民币正式发行后，能够更方便国家相关部门查询用户名下财产，并能够直接通过限制数字人民币钱包的方式实现控制用户财产的目的。法定数字货币除了能够被用于限制公民财产权外，还可能成为国家相关部门监控公民的手段。从国家角度来看，法定数字货币的可溯源性可被其管理利用；从公民角度来看，法定数字货币的可溯源性则实现了公民支付行为的数字“留痕”，即便用户在使用过程中可选择对商户匿名，但不能做到对中央银行匿名。用户基于法定数字货币的各项行为都将被记录在法定数字货币系统中，公民基于法定数字货币的各项行为所产生的源源不断的数据可成为国家监测货币行为的依据。法定数字货币的发行让国家相关部门有了限制公民财产和控制公民数据的权力，如果这一权力使用不当则会导致国家权力的膨胀。

三、法定数字货币发行权的法律规制

法定数字货币发展至今，仍可将其认为是尚处于发展初期的准法定货币。当前阶段谈及对发展中的法定数字货币进行监管可能显得有些操之过急，主旋律应是促进法定数字货币的应用与发展。法定数字货币是国家为社会提供的公共产品，是国家货币权力如何行使以及公民货币权利如何享有的集中体现。如若以发展的名义放任对其随意探索，以片面追求有利于国家货币政策制定、执行等为目的，忽视了对广泛法定数字货币使用者权益的保护以及更便利公共服务的提供，那么法定数字货币可能会沦为国家权力恣意行使的工具。故而，有必要从宪法法律角度提出对法定数字货币发行权的规制，以期法定数字货币的发行符合《宪法》和法律规定，且保证其一经正式发行，能够成为促进国家权力有效运行和公民权利切实享有的公共产品。

(一)法定数字货币发行权法律规制应遵循的理念

法定数字货币除了承载公民的财产权外，也将体现公民的人身权。《宪法》保护公民合法的私有财产，并排除其他主体的侵犯，法定数字货币将会是公民财产权的具体表现，体现了公民的社会地位，国家要依法对此进行保护，同时要求国家机关、社会组织、其他公民不得侵犯公民合法拥有的法定数字货币；《宪法》保护公民的人格尊严，法定数字货币的使用将与公民个人身份直接相关，公民实名制程度决定了数字人民币钱包的交易限制额度。

1.国家推行法定数字货币应秉持高效便民的原则

法定数字货币的技术属性决定了其在应用过程中需要有与之相匹配的收付款终端设备。国家要能提供满足全国人民使用法定数字货币进行支付的金融基础设施、网络等条件，并能支持、鼓励电商等行业支付系统的更新。与此相对应，国家要及时出台相关的政策、法律规范及技术或行业标准，为法定数字货币的推广使用营造有效运行的社会秩序环境。国家除了要提供如上法定数字货币发行的“硬条件”外，也要提升自身的“软实力”。

公民不使用法定数字货币进行支付的主观原因主要在于公民在心理上还未能接受法定数字货币，不愿改变当前使用电子支付的习惯，甚至会据此抵触使用法定数字货币；而客观原因则是支持法定数字货币支付的商户还不够多，法定数字货币应用领域还不够广泛，不能满足公民日常消费的需要，即便手机安装了数字货币钱包，也可能会变成闲置的软件。基于此，法定数字货币的推广使用首先要做的是培养公民的支付习惯，当前已有的消费“满减”等激励措施可以起到推动作用；法定数字货币的支付体验要不断优化，在获得成本、操作步骤、应用场景上都要体现高效便民的基本原则，可以吸引公众使用法定数字货币。

2.国家推行法定数字货币应鼓励专业参与

“中国产业和监管机构都有必要就数字货币进行更多对话……否则，中国有可能会在新的金融格局中落后”，法定数字货币国际金融市场竞争离不开公众的参与和支持。法定数字货币发行后，电子支付平台必然会受到一定程度的影响。这种影响对电子支付应用普遍程度不同的国家来说并不完全相同。对于电子支付应用并不普遍的国家来说，即便发行法定数字货币，公众可能由于不存在电子支付条件或对电子支付不够信任而较少使用电子支付，对法定数字货币的态度可能也是出于同样的原因。这对法定数字货币的发行而言却是“双刃剑”，法定数字货币的发行可能会因为电子支付和电子商务不够发达而缺少应用场景；但从另一个角度来看，法定数字货币缺少电子支付的既有阻碍可能会顺利发行，从而带动本国电子商务发展，实现数字经济发展。

与此相反，对于电子支付较为发达的国家来说，法定数字货币与公民之间的关系就变得尤为重要。由于电子支付已发展稳定且能满足公众日常支付需求，有些国家发行法定数字货币的动力不足，但这并不影响其为避免在新一轮的国际金融竞争中丧失话语权而研究法定数字货币。出于对商业银行和其他金融机构的保护以及维护金融稳定，我国在研究法定数字货币过程中与其进行合作，并在试点应用中将其作为试点合作机构；同时，也鼓励私人机构参与法定数字货币的建设，只要其是以实现公共利益为目的。如此，可以依托当前已有的成熟的电子支付经验和模式推动法定数字货币的发展。除了专业机构参与法定数字货币的建设之外，公众在试点中使用法定数字货币也可认为是广泛的公众参与。

3.国家推行法定数字货币应强调对个人信息的保护

中肯地说，国家发行法定数字货币相较于纸币而言，可以起到对以法定数字货币发行流通为基础的各项金融活动管控的作用，便于国家机构对公民基于法定数字货币的行为进行监管。与分散的电子支付平台监管相比，国家出于实现维护金融安全和金融稳定的目的而对法定数字货币的发行流通情况进行监管将更为直接和全面。这一直接监管也会同时兼顾保护公民个人信息的目的，通过技术设计让法定数字货币持币人有权决定是否授权第三方平台使用个人信息，可以避免个人信息泄露和不当使用。

于公民而言，国家基于法定数字货币对其实施的监管也可能变为不当管控。通常而言，个人数据被湮没在海量数据之中，国家机关利用这些数据也不过是统计学上的使用，但是一旦其想针对具体个人进行数据分析，这个特定人的数据信息就有被不当利用的危险。法定数字货币基于国家信用发行，用于公众日常支付，其具有的可控匿名性、可溯源性等特点都可为国家监管个人提供便利。法定数字货币的出现，为个人信息保护提供了新的可能。这就要求有能力获得个人信息的国家机关，在有法定事由出现时才能依法查询个人数据信息，不同层级国家机关及其工作人员在查询、使用个人信息上的权限应有不同。

(二)以实现“渐进式发展”为法定数字货币发行权法律规制的路径

我国数字人民币分批在不同城市进行试点应用，充分利用不同城市经济和社会发展的特点进行发行和应用推广，体现了法定数字货币发行“渐进式发展”的思路，法定数字货币将会从地区试点发行发展到全国发行，法定数字货币从以零售支付为基础发展到支持大额结算，法定数字货币从满足日常支付需求发展到支持跨境支付需求。具体而言，法定数字货币的“渐进式发展”以时间轴向前展开：在试点阶段构建“监管沙盒”，提供规制法定数字货币发行权的监管场所；在法定数字货币发行后，着重关注鼓励法定数字货币创新与发行量控制、用户财产与信息安全、零售支付与跨境支付规制规则的构建上。

1.以构建“监管沙盒”为法定数字货币发行权提供法律规制的场所

“监管沙盒”已在金融领域的创新项目中应用。“监管沙盒”的本质是实现鼓励创新发展与维护金融稳定双重目的，对于符合“监管沙盒”要求的测试者不必承担不利监管的后果。在“监管沙盒”中既要求监管主体能够主动履行监管职能，依法对参加测试的创新项目行使行政自由裁量权以促使创新实现；同时，将创新的项目置于“监管沙盒”内是出于保护消费者权益的目的，防止创新项目在实施过程中可能产生的风险对消费者权益造成损害。在这个过程中，不容忽视的是让参加“监管沙盒”创新项目测试的企业能够有机会获利。如下将分别从“监管沙盒”的实施主体、准入标准、监管措施、保护措施等角度提出如何构建规制法定数字货币发行权的场所。

(1)“监管沙盒”的实施主体

“监管沙盒”的实施主体应是能够监管法定数字货币发行权的主体。由于法定数字货币发行权由中央银行在国务院的领导下行使，由商业银行和其他金融机构完成法定数字货币向社会的流通，在整个过程中涉及的被监管的主体主要是中央银行、商业银行和其他金融机构。根据《中国人民银行法》的规定，中央银行是具体执行法定数字货币发行权的国家机关，直接领导机关是国务院；商业银行和其他金融机构的主管机构是国务院银行业监督管理机构(即中国银行保险监督管理委员会)和中国人民银行，根据《商业银行法》的授权可对其进行监管。也就是说，在法定数字货币发行权行使过程中，中国人民银行要受到国务院监管，商业银行和其他金融机构要受到中国银行保险监督管理委员会和中国人民银行的监管。鉴于国务院是我国最高行政机关，可由其授权中国银行保险监督管理委员会和中国人民银行分别在各自职权范围内履行监管职能并定期向国务院报告，接受国务院的监督。

(2)“监管沙盒”的准入标准

法定数字货币作为公共产品，具有公开发行的特点，故而其满足适用“监管沙盒”的前提条件，即在发行过程中能够保持公开透明并始终以公共利益为目的。其实，当前不同地方进行的关于数字人民币的试点在某种程度上可视为更广泛意义上的“监管沙盒”，其满足向中国市场提供创新服务、具有不同于传统纸币特点、以实现公共利益为目的、缺乏明确的监管法定数字货币发行权的法律规范、有明确的测试目标和测试场景等条件。

(3)“监管沙盒”的监管措施

法定数字货币发行权的监管措施，其在试点内的应用实则体现了对法定数字货币发行的有限授权，即只在特定地区试点，并未在全部支付场景应用。法定数字货币发行权的行使将会对国家金融安全、公民财产安全以及市场交易秩序带来影响，故而要对其进行全面、实时、严密监测，以及时发现可能存在的金融风险并及时采取措施。“监管沙盒”的实施主体可以在分析数字人民币在不同试点的数据后，确定法定数字货币发行权行使过程中能够维护当地金融秩序的相对稳定的安全阈值，同时能够针对试点地区经济发展、人口、行政区域范围等要素确定不同地区的金融稳定安全阈值，以确保法定数字货币能够在“监管沙盒”内顺利发行流通。

此外，特定行为(如挤兑)可能会让法定数字货币在发行流通过程中产生金融风险并迅速传递到不同的商业银行等金融机构，甚至会影响中央银行。为了防止诸如此类迅速蔓延的金融风险，有必要提高监管工具的灵敏性。这一灵敏的监测工具应由中国人民银行的大数据中心设置，其具备监测和分析法定数字货币发行流通过程中数据的能力，要不断根据法定数字货币发行流通中产生的金融数据及时调整监测工具的灵敏度，避免无法及时对产生的新的金融风险做出反应，更要避免监测工具失准失灵。

(4)“监管沙盒”的保护措施

在“监管沙盒”中需要对消费者也就是法定数字货币的持币人进行保护。此时的持币人既指使用法定数字货币进行日常支付的公民，也包括在交易中支持接收法定数字货币的商户。在“监管沙盒”测试过程中，要满足持币人的知情权。公民、商户安装数字人民币钱包意味着其同意参加测试。法定数字货币是由中央银行发行的，即便发生风险也应由中央银行作为最后的责任承担者。

2.以保护公民权利为核心构建法定数字货币发行权规制路径

(1)从鼓励创新发展到防止法定数字货币超发

法定数字货币在试点发行期间，更多强调的是探索发展。中央银行通过技术手段和政策措施对数字人民币试点地区的发行量进行调整，并非控制数字人民币发行量，而是鼓励公众使用数字人民币进行支付，并能通过交易、转账、兑换等方式获得数字人民币，只要数字人民币钱包拥有者在其钱包交易限制额度内都可进行数字人民币的相关流转活动。此时更看重的是使用数字人民币进行交易的金额以及交易的频次，测试数字人民币的性能以及安全性，确保其在风险可控范围之内，但在法定数字货币获得法律授权在全国范围内发行流通后，其与纸币共同用于公众日常支付，可能会出现法定数字货币超发的情形。

中央银行为了避免法定数字货币超发，要求商业银行在提供100%足额缴纳准备金的基础上兑换发行法定数字货币。商业银行的传统业务主要通过发放贷款或者购买资产的形式创造出存款货币，并且在贷款归还或出售资产的时候销毁存款货币，而发展中央银行数字货币(CBDC)的好处之一就是中央银行可更好地管理货币的创造和供给，使货币政策传导机制更加有效。不过，在法定数字货币与纸币并行发行的背景下，纸币发行流通量相对稳定，但在突发事件发生时可能会对纸币的流通产生一定影响。如自然灾害突发时对通信设施造成的破坏可能会影响电子支付，此时对纸币的需求增加，如在新冠肺炎疫情管控期间，为避免接触感染而鼓励使用电子支付，此时对纸币的需求减少，等等。

从数字人民币试点情况来看，数字人民币往往以购物券、购物红包、消费券等多种形式进入到市场流通，事实上增加了货币流通量。诸如此类法定数字货币隐匿发行，可能会导致法定数字货币的超发。不过，保持一定比例的货币超发可以起到刺激经济、促进就业的目的。为了防止法定数字货币超出比例发行，引起物价大幅上涨，直接对公民生活产生负面影响，有必要对法定数字货币发行进行规制。对此，建立中央银行和商业银行等金融机构履行信息公开或信息披露义务的常态化机制。对于中央银行而言，法定数字货币一旦被授权发行，对其进行监管就是中央银行的法定职责。根据《政府信息公开条例》的规定，中央银行作为国家机关，应当对其货币发行职责的履行情况进行公开；而商业银行在法定数字货币发行流通中应履行信息披露义务，接受来自公众的监督。根据《宪法》和《中国人民银行法》的规定，中央银行在做出关于法定数字货币年度货币供应量等决定时，要报国务院批准执行，也要就货币政策情况和金融业运行情况向全国人民代表大会常务委员会进行工作报告并接受质询。

(2)从保护用户财产安全到兼顾用户信息安全

中央银行提供数字人民币钱包，用户存储在数字人民币钱包的财产安全由中央银行保障。与当前被曝光的商业银行工作人员转移用户银行账户货币财产相比，数字人民币钱包的开立和使用并不以在商业银行开立银行账户为必要条件，增加了用户财产的安全性。数字人民币钱包的可能风险主要源于数字人民币的系统是否足够安全，而非与商业银行直接产生联系。故而，中央银行在发行法定数字货币后，由中央银行通过保障数字人民币钱包的安全来保护用户的财产安全。不过，与发行纸币不同的是，在法定数字货币之上承载了更多用户的信息。中央银行监测数字人民币在发行流通过程中产生的各项数据，成为如上数据的实际控制者，如何保护用户的信息安全成了中央银行面临的新问题。

中央银行在履行货币和金融相关职能时，可以依职权对基于法定数字货币产生的数据进行统计分析使用，但在其他国家机关出于侦查案件等理由请求中央银行提供特定数字人民币钱包用户的相关数据，甚至是对数字人民币钱包进行限制时，均需要依职权在提供相关证明文件时依法进行，“在满足监管者进行反洗钱和反恐怖融资监管的同时，对法定数字货币身份信息的读取主体、读取条件以及读取程序作出严格规范”。中央银行并不能直接通过监测法定数字货币系统而对数字人民币钱包的使用者进行特定化，也不能直接对公民基于数字人民币钱包的财产所有权进行限制或者做出其他损害公民财产权的行为。此外，中央银行和商业银行也要建立向上向善的科技价值导向，数据的搜集识别等过程都要注意保障人权，保护用户合法权利。

习近平于2022年4月19日主持召开中央全面深化改革委员会第二十五次会议上强调“加强数字政府建设是创新政府治理理念和方式的重要举措，对加快转变政府职能，建设法治政府、廉洁政府、服务型政府意义重大”，法定数字货币在完善设计、发行、流通过程中要能与我国数字政府建设契合，以建设法治政府、廉洁政府和服务型政府作为法定数字货币的价值导向。其中，法定数字货币的技术研究人员利用自身的技术优势在技术应用可能存在违法、违反公序良俗时“心存侥幸”，因此有必要强调法定数字货币技术研究人员具有法治责任感和伦理敏感性，通过管住人的方式防止法定数字货币技术应用出现风险。

故而，即便法定数字货币的发行为中央银行提供了监控用户的便利，但是法治政府、廉洁政府和服务型政府要求中央银行不只是消极地不侵害法定数字货币用户的财产权和信息权，更要求中央银行以向上向善的科技价值导向主动为人民提供更为高效便捷的数字服务，满足人民群众日益增长的对数字经济的需求。对此，有必要在保护法定数字货币用户的隐私安全基础之上，对用户基于法定数字货币产生的数据进行产权确权。用户基于法定数字货币之上存在的隐私权，应具有新的内涵，即法定数字货币用户在使用法定数字货币过程中涉及的个人隐私权与财产权是紧密相连的，数字人民币钱包的实名制让用户的货币财产与个人信息之间产生了直接联结，此时的个人数据反映的是其拥有多少财产、财产如何使用、财产与谁交易等个人私密信息，“蕴藏在个人信息背后的个人身份权益及以数字化方式呈现的数字身份权益，或许才是真正需要个人信息法保护的对象”。

(3)从维护国内货币秩序到构建跨境支付规则

国内货币秩序由国内政策、法律规范等进行维护，其是由《宪法》所保护的社会经济秩序，属于国家的主权事项，但是如果将一国的法定数字货币用于跨境支付，其涉及的不只是一国法律规范，还要涉及其他国家或地区的法律规范，需要双方或多方能够建立起基于法定数字货币跨境支付规则的共识。跨境支付规则的确定并非需要双方或多方的法定数字货币采用同一标准。

对于法定数字货币跨境支付进行监管的前提是要确定监管主体以及监管职责的划分。法定数字货币一般由中央银行发行，在我国是采取中央银行与商业银行的二元结构，在数字人民币用于跨境支付时则由商业银行运行。我国的中央银行要对商业银行在境外的法定数字货币跨境支付业务进行监管，同时需要与东道国密切合作，才能实现对跨境银行或银行集团的有效监管和危机有效处置。具体可以通过双边监管合作备忘录和法律互助条约的形式明确监管职责，并建立定期对话、咨询和磋商等固定联系的方式加强信息交流。从当前已经开展的中央银行数字货币跨境支付测试来看，双方或多方国家或地区通常具有相似的法律制度或者在地缘政治上具有紧密的合作关系，有利于形成监管合意。双方或多方的监管合意可以在“维护G20和IMF为主导的国际金融组织框架，重塑全球跨境支付结算体系，推动国际监管协调机制的构建，解决不同法定数字货币的汇兑、监测和数据共享等问题”的基础上达成。

对法定数字货币跨境支付进行监管是以构建基于双边或多边贸易安全共同体为目标，以建立法定数字货币的清结算机制体现，实现使用法定数字货币进行跨境支付的合作共赢。同时，“在适应数字人民币商业应用的过程中，金融机构特别是商业银行需要妥善加强相关资产管理工具的应用，不断强化对金融科技的宏观运用能力与精细化管理能力，保障金融体系的系统性安全”，尤其要加强跨境支付网络安全建设，防止跨境支付系统被恶意破坏或攻击。