浅谈地方资产管理公司在化解金融风险和盘活存量资产方面的重要作用

赵政杰

（安徽省中安金融资产管理股份有限公司，安徽 合肥 230031）

一、地方AMC行业发展情况

“十四五”时期，我国进入新发展阶段，受经济“三期叠加”等因素影响，以及供给侧结构性改革和“双碳”战略的纵深推进，金融风险逐渐暴露，银行不良率和不良资产规模延续“双升”态势。据统计，截至2021年底全国商业银行不良贷款余额达到2.85万亿元，不良贷款率1.73%，较上年末减少0.11个百分点，但不良资产整体规模依然较大。过去数十年间，我国实施了大量基础设施建设项目，目前的存量基础设施资产约有380万亿，但能够形成经营性流入的资产约120万亿。此外，在“房住不炒”政策主基调下，房地产行业泡沫逐渐挤压，大批房企进入发展“寒冬期”，对房地产上下游市场、民生保障和消费带动产生较大影响。2022年5月25日，国务院办公厅发布了《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号），明确了包括聚焦存量资产重点方向、优化盘活方式、加大政策支持、用好回收资金、落实风险防控举措、建立工作台账等6个方面举措。同年6月19日，国家发改委也印发了《关于做好盘活存量资产扩大有效投资有关工作的通知》（发改办投资〔2022〕561号），对存量资产盘活给予了较大的政策支持力度。地方资产管理公司（以下简称“地方AMC”）作为化解地方金融风险和服务实体经济的重要支撑，在本轮存量资产盘活过程中，其功能的有效发挥对促进地方产业升级、扩大就业、群众安居乐业，推动经济社会高质量发展具有重要意义。

（一）AMC行业格局

1998年亚洲金融危机后，为化解国内银行业不良资产，我国于1999年相继设立了信达、东方、长城和华融四家金融资产管理公司，分别对口接收、管理和处置来自中国建设银行及国家开发银行、中国银行、中国农业银行、中国工商银行合计约1.4万亿的不良贷款，将国有银行中的不良资产进行剥离，中国的不良资产管理行业也由此产生。2009年国际金融危机后，信贷规模膨胀，各领域不良资产迅速扩张，并且呈现碎片化、分散化的特征，仅依靠四大AMC难以应付。为防范和化解地方金融风险，财政部和原银监会联合发文允许省级人民政府设立一家资产管理公司。2016年监管部门鼓励地方AMC展业发展，放宽了相应限制，地方AMC进入蓬勃发展时期。同时，为推进“三去一降一补”，在国务院和银保监会的支持下，银行开始新设债转股实施机构，银行系金融资产投资公司（AIC）随之诞生。2020年，中国银河资产管理公司获批成为第五家全国性AMC。随着全国性AMC扩容和外资AMC正式进入中国市场，我国不良资产管理行业已经形成“5+2+银行系AIC+外资系+N”的格局。

（二）地方AMC发展历程及现状

1．发展沿革

（1）初步探索（2012-2015年）

我国经济蓬勃发展，投资和信贷规模迅速扩张，同时各行业不良资产逐步积累。2012年，为解决四大AMC未能深耕地市、难以完全应付现有不良资产规模等问题，上海、北京、广州等6个省市开始申请设立地方金融资产管理公司并获得批准。此后，财政部和原银监会联合发文允许省级人民政府设立一家地方AMC，开启了各地区相继设立AMC的潮流。

（2）蓬勃发展（2016-2018年）

随着经济形势和金融环境的变化，实体企业融资、上市公司纾困等需求不断增加，地方AMC业务范围不断扩展，业务模式不断丰富，处置手段不断升级。同时，为提高地方不良资产处置效率、解决各地化解不良资产的需求，监管机构出台多项政策，加大了对地方AMC的扶持，逐步放宽展业区域和业务类型等方面的约束，鼓励地方AMC展业发展。

（3）全面监管（2019年至今）

不良资产行业迅速发展的同时，一些地方AMC开始逐渐偏离主业，大量开展类信贷业务，部分地方AMC甚至演化成地方政府的融资平台。此外，地方AMC发展过程中积累了大量风险隐患，业务流程不规范、风控体系不完备等问题突出。为此，监管部门开始加强监督，逐步趋严，对地方AMC业务进行规范和限制，引导地方AMC回归主业，服务实体经济发展。

2．行业现状

（1）机构数量情况

截至2021年12月，全国已获批运营的地方AMC共计59家，其中国有独资和国有控股公司合计25家。随着行业准入条件进一步放开，国内多个省份已突破2家地方AMC的限制，行业竞争日益激烈。

（2）整体规模情况

截至2021年12月，行业总资产规模超过8,000亿元，总注册资本约2,400亿元，平均注册资本约41亿元。据不完全统计，截至2021年12月末行业平均资产总额246亿元，平均净资产89亿元，资产负债率63.56%。

据相关数据显示，2021年全国商业银行生成的不良资产占比有所下降，由52%降至48%；非银金融机构生成的不良占比上升了5个百分点，非金融企业不良资产占比变化较小，下降1个百分点。分行业来看，不良资产产生较多的行业主要集中于产能过剩的传统行业，制造业、批发零售业、租赁与商业服务业不良贷款余额及不良率均处于较高水平，采矿业及房地产行业虽不良资产余额较少，但不良率水平较高。

（3）监管情况

为了促进地方AMC专注主业，监管部门的监管态度由全面鼓励逐步转变为严格规范，不断出台相关政策。2021年，银保监会制定了《地方资产管理公司监督管理暂行办法（征求意见稿）》，地方AMC的9种业务范围，同时要求地方AMC每年新增投资额中，主营业务投资额占比应不低于50%，收购金融机构不良资产投资额占比应不低于25%。可以预见，地方AMC未来将面临资产规模缩减、业务结构调整和盈利能力下降等问题。

3．地方AMC主要业务模式

地方AMC作为地方性金融机构，其功能定位区别于全国性AMC和其他类金融机构，具有化解区域金融风险和服务实体经济的双重特性。在实践中，地方AMC的业务模式包括“传统类”和“创新类”两大类。

（1）传统业务模式

1）收购处置类业务

地方AMC从金融机构或非金融机构折价收购不良资产，并通过正常催收、诉讼追债、以物抵债或以股抵债、债权转让等方式进行处置并实现盈利。地方AMC设立的初衷就是收购处置银行不良资产，后收购对象逐渐拓展到非银金融机构和非金融机构不良资产。随着行业发展，传统的处置方式不断创新，实践中部分地方AMC会联合地市政府和社会投资人，采用反向收购等方式有针对性地收购易变现的债权，提高处置效率和收益率；或者联合地市政府成立专项化解基金，通过市场化收购标的企业不良债权，助力地方化解金融风险。

2）收购重组类业务

地方AMC可以根据收购的不良资产特点，选择债务重组、企业重组等处置方法。对于债务重组，地方AMC向债权企业收购债权，同时与债务企业及其关联方达成重组协议，通过确认债务，调整偿还期限，约定还款金额与方式，抵押担保，违约责任等一系列安排，实现未来债权的回收。实践中，地方AMC会通过收购企业到期债权、债券并进行债务重组，缓解其短期流动性压力。对于企业重组，需要资本运作，提升企业价值，改善生产经营，提高其偿债能力。

（2）创新业务模式

1）破产重整

地方AMC作为破产管理人或重整投资人对濒临破产但仍有发展潜力的企业或项目给予资产推介、引入产业投资人、资源整合、资金支持、信用修复等帮助，助其获得新生，盘活破产企业存量资产，释放新的生产力。实践中破产重整通常有几种较为典型的方法：先破产后兼并、先代管后兼并、先承包后兼并和先租后破再兼并。

2）市场化债转股

地方AMC将收购的债权按一定折扣转换为债务人的股权，然后通过投资、参与经营提升其价值，最后以回购、转让或上市等方式退出，实现盈利。在交易模式上，主要包括收债转股、发股还债、债转优先股、股债结合等。

3）资产证券化

自2016年不良资产证券化重启以来，不良资产支持证券市场参与主体不断扩容，发行数量和规模稳步增长。2019年11月，监管部门启动第三轮不良资产证券化试点，新增包括四大资产管理公司与多家城商行、农商行在内的22家试点机构，为地方AMC参与不良资产证券化提供了机遇。目前AMC参与不良资产证券化一般为AMC将不良资产转让给受托机构，由受托机构向投资者发行资产证券化产品，以回收的现金支付资产证券化产品的本金和收益。通常AMC会持有部分或全部次级档，并对优先级承担差额补足义务。不良资产证券化可以增强AMC资产流动性，在降低资金成本占用的基础上扩大市场规模。

4）互联网+资产处置

“互联网+不良资产”是近年来探索出的一种创新业务模式，借助互联网传播速度块、覆盖面广、包容性强的特点，对深度挖掘的信息进行数据分析，有利于提高拟处置资产的透明度，减少买卖双方的信息不对称，提高交易匹配度，降低交易成本，有效提升处置效率。但该模式对参与主体的业务资质、互联网平台的权威性及专业性要求较高。目前处置平台主要包括阿里拍卖、京东拍卖以及AMC线上渠道等，模式主要包括网络竞价和招商推介两种。不良资产的线上化处置将成为新常态，互联网处置方式将迎来更多发展机遇。比如，2020年上半年，中国华融等金融机构通过与阿里拍卖合作，共举行了40余场线上推介会；中国信达与阿里巴巴打造了虚拟互联网平台，搭建线上“信达不良资产小镇”进行招商。

5）基金管理业务

地方AMC通过管理基金批量参与当地不良资产处置与价值提升，如与地方政府和社会资本联合发起设立特殊资产基金、债转股专项基金、产业重整基金等，帮助危困企业修复资产负债表，重构新的经营模式，加速僵尸企业市场出清。尤其是“产业+基金”模式，该种模式下地方AMC扮演的不仅资金提供者和基金管理者，更是资源整合者，将自身资源优势导入优质产业，助力区域经济发展。

4．发展环境分析

（1）宏观经济分析

从国际看，当前世界经济仍处在国际金融危机后的深度调整期，长期矛盾和短期问题相互交织，结构性因素和周期性因素相互作用，经济问题和政治问题相互关联，加之境外大环境形势依然严峻，未来国际环境日趋复杂，不稳定不确定性明显增加。

从国内看，在以国家领导人为核心的党中央坚强领导下，统筹推进经济社会发展取得积极成效。在“双循环”驱动下，经济增速实现正增长，虽然经济下行压力依然较大，但基本保持了总体平稳、稳中有进的发展态势。目前，我国正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，从中长期看，我国将更加注重经济结构优化和发展质效提升，经济有望维持在5%-6%的增长区间。但是，经济金融体系中一些结构性、体制性、周期性问题依然存在，随着供给侧结构性改的深化，“双碳战略”的推进，存量风险化解压力仍然艰巨，信用风险持续酝酿，部分重点领域风险依旧高企。

（2）政策环境分析

从政策层面看，经济政策延续向常态化过渡，推动经济增长持续复苏。货币政策稳健基调短期不会发生变化，以总量适度和精准为导向，更加注重政策操作的有效性。此外，监管新规明确要求金融业要回归本源，中国银保监会一系列趋严的监管政策出台，使银行金融系统性风险整体可控，新增风险得到较好的控制。在国家宏观政策对房地产行业和地方隐性债务强管控的高压态势下，房地产行业短期内仍存在较大的流动性风险，部分城投平台或将失去政府背书。另外，随着我国金融体系改革的持续深化，金融监管体制机制的健全和完善，国家对于地方AMC的监管不断趋严和规范，将进一步引导地方AMC回归本源、专注主业，通道类、配资类业务受到禁止，地方AMC在问题企业解围纾困、化解区域金融风险、支持实体经济等方面转型发展的趋势愈发明显。

5．存在的问题

（1）身份认定模糊

地方AMC从事的是金融性质的业务，但在企业属性的认定上被视作一般工商企业，因而在展业中遇到各种困难。比如：银行一般按照商业信贷对地方AMC进行授信，额度有限，且利率较高，地方AMC无法享受金融机构同业间拆借的优惠政策。

（2）融资渠道狭窄

总体上，地方AMC主要资金来源为银行贷款，且融资成本较高（通常5%-8%左右），而四大AMC和银行AIC资金成本较低。同时，地方AMC融资渠道较为单一，在发债方面也有诸多限制，虽然部分信用评级较好的企业具备一定发债能力，但长远来看难以满足业务增长需求。

（3）征信渠道不通

由于地方AMC尚未接入人民银行征信系统，导致在业务开展过程中，在获取债务人及关联人的信息存在滞后、不对称、不客观等情况，极大影响了处置效率。特别是个贷批量转让试点政策出台后，地方AMC对接入征信系统的诉求更加强烈。

（4）司法环境制约

目前，最高院出台的一系列司法解释，关于资产管理公司享有的特殊司法权力仅适用于四大AMC，地方AMC多取决于法院及法官的自由裁量权，无法享受与四大AMC一致的法律诉讼地位，给业务开展带来很大影响。

（5）缺少税收优惠

地方AMC的业务性质与四大AMC基本相同，同样承担着重大风险化解和维护区域金融稳定的功能定位，但在税收方面，四大AMC及其分支机构在收购、承接、处置不良资产时，可享受诸多税收免征政策，而地方AMC无法享受与四大AMC同等税收优惠政策。比如，增值税方面，信达公司可以享受以收购原值作为扣减项来测算收益，而地方AMC必须以实际收购成本作为基数，从而造成税基较大，税负较重。

（6）存在监管困境

不良资产处置是地方AMC的主业，属于市场化业务，但对于国有地方AMC而言，由于现行国资监管办法未有专门针对类金融机构的规定，故仍须按照国资监管办法履行相关审批流程，对国有地方AMC展业产生一定影响。

二、地方AMC转型发展的有关建议

（一）聚焦主业，化解区域金融风险

经过多年风险攻坚战，我省城商行高风险业务得到有效化解，但村镇银行、农商行等中小金融机构风险仍然存在，资产质量不优，国有担保、小额贷款等类金融机构也存在诸多内生不良资产，极大地影响了服务实体经济的能力，帮助中小金融机构化解风险是未来的主要方向。地方AMC作为地方政府重大风险化解的实施者和重要参与方，肩负化解区域金融风险，维护经济稳定的重要使命，应当积极参与金融机构风险化解、中小金融机构重组整合，担保体系风险化解，帮助金融机构快速剥离不良资产，提升金融机构的市场活力和服务实体经济的能力，从资金端为盘活存量资产提供金融支持。目前全国多地已有不少成功案例，如徐州农商行、四川银行等。

（二）深耕地市，服务地方经济发展

与全国性AMC相比，地方AMC最主要的优势是可以在地方扎根。地方AMC应充分发挥自身股东背景与国企血脉两大优势，立足地方，抢占市场，通过在地方设立分支机构或与地方政府联合组建合资公司、风险化解基金、不良处置基金等方式推进业务下沉，将专业化服务渗透到各地市、区县，与地方政府同频共振，了解地方发展痛点和企业真实需求，把业务布局重点聚焦到国资国企深化改革、民营企业摆脱困境、上市公司纾困、产融结合助推新旧动能转换等方面，不断提升问题机构风险化解能力，通过制定问题机构风险化解综合金融服务方案，为地方政府提供积极的专业支持、资金支持，真正做到“替政府解围、替问题机构解难、替实体企业解困”，成为区域内存量资产盘活、不良资产处置和风险化解的主力军。

（三）资本运作，丰富存量盘活模式

地方AMC要积极对接资本市场，利用多元化金融工具和资本运作手段，为盘活存量资产提供长期稳定且融资成本低的资金。针对传统高能耗产业，可以通过引入战略投资人或发行绿色专项债，推动企业技术整改和转型升级；对具备条件的基础设施项目，积极推动不动产投资信托基金（REITs）、政府和社会资本合作（PPP）或资产证券化（ABS）等方式疏通资金渠道；对闲置低效的产业园区工业用地，可以先采取不良资产收购处置、实质性重组、市场化债转股等手段剥离不良资产，再通过园区规划调整，导入优质产业资源，改造升级成产业孵化基地或工业园区，实现“腾笼换鸟”；对长期闲置但具有较大开发利用价值的老旧厂房、闲置土地等资产，可以在政府引导下充分吸收社会资本设立专项基金，通过精准定位、提升品质、完善用途等方式推进资产升级改造与定位转型，加强专业化运营，挖掘资产价值，提高收益水平；对于区域流域综合整治、废弃矿山修复等公益性较强、收益性较差的生态治理项目，可以探索生态环境导向的开发（EOD）模式，在提升价值的基础上，导入与生态治理相关联的产业开发项目；针对城市核心地段的烂尾楼盘，可以改造成停车场、长租公寓等设施，形成稳定的租金收入，同时可通过发行REITs或ABS实现资金回笼，降低融资成本，提高资金的使用效率。

（四）创新思维，打造核心竞争力

面对新的竞争环境，存量资产盘活和不良资产处置难度怒段加大，未来地方AMC须进一步提升核心能力，必须推进“信贷思维向投行思维转变、价格思维向价值思维转变、资产思维向资本思维转变”，运用资产整合模式，拓展不良资产管理和处置的新思路，综合运用债转股、重组、重整、重构以及设立不良资产化解基金、产业基金、综合金融服务等多元化方式积极参与问题企业和问题资产风险化解。另外，不良资产行业兼具逆周期与高风险特性，对机构自身的管控水平要求很高。未来地方AMC应结合自身行业特性，围绕“现代化治理体系建设、人才梯队建设、全面风险管理建设、信息化建设、企业文化建设”，形成制度科学、决策高效、权责清晰、监督到位、激励有效的现代化治理体系，成为更具竞争力的市场主体。