行政事业单位预算绩效管理的问题及优化策略探析

吉林省留学回国人员和专家服务中心（吉林省博士后公寓管理中心） 王小乐

一、引言

20世纪末，国外最先出现了绩效管理的相关理论，而我国对绩效管理的研究和应用是从21世纪初开始的。2005年，我国财政部选取了一些财政支出项目开展了绩效管理的试点工作，并于2011年进一步明确了预算绩效管理的定义。随后，我国中央和地方的行政事业单位纷纷开始制定和实施预算绩效管理制度措施，经过持续深入的改革已经取得了良好的成效。当前，我国正处于“十四五”规划的初期阶段，而进一步推进预算绩效管理制度改革、加强各项支出的绩效评价、提高预算管理体系的透明度是“十四五”时期的重点任务和发展方向。

基于此，探究行政事业单位预算绩效管理的特点与问题、制定相应的优化策略对优化公共资源配置、切实改善行政事业单位服务质量具有十分重要的意义。

二、文献综述

李琨（2014）从内部控制的视角指出了行政事业单位在预算绩效管理中的实际问题，包括绩效评价指标不科学、缺少风险评估环节、信息技术的应用不到位等，并提出加强宣传与培训、细化评价指标、风险控制、信息化建设等方面的对策建议。郭海霞（2016）强调高效的预算管理是保证行政事业单位工作顺利进行、合理分配内部资金的重要条件，针对指标选择、方案确定、沟通配合等环节的难点制定了解决措施。陈伟（2019）论证了行政事业单位通过预算绩效管理进行内部控制的重要性，并从提高重视程度、借助数据分析、加大监督力度的角度，就如何推进全面预算绩效管理这一问题提出了合理建议。

作为我国社会主义市场经济的重要主体，行政事业单位的预算绩效管理水平高低直接关系到社会各项活动能否顺利开展。行政事业单位主要是指教育、科技、体育、医疗、文化等领域的社会服务组织，主要处理与社会公共服务有关的行政事务，是经济社会发展不可或缺的支撑力量。陈小洁（2020）认为实行全方位、全覆盖、全过程的预算绩效管理是行政事业单位提高公信力与执行力的有效手段，实现财政预算资金配置效率与使用效益的最大化。陈晓谦（2020）研究发现，基层行政事业单位必须不断拓展预算绩效管理改革的深度与广度，通过项目绩效评价来实践反馈资金使用效益，促进各部门积极承担主体责任。杨帅（2021）强调行政事业单位必须紧密结合内部控制的要求来完善预算绩效管理体制，解决目前存在的诸多问题来优化行政事业单位的预算管理工作质量。

上述文献表明，行政事业单位必须加强预算绩效管理，梳理预算绩效管理的特点，明确目前该领域面临的问题并结合新时代财政制度改革的要求提出合理的对策建议。本文将从这些工作入手，致力于探索适应我国发展实际的行政事业单位预算绩效管理体制。

三、行政事业单位加强预算绩效管理的必要性与特点

（一）行政事业单位加强预算绩效管理的必要性

行政事业单位实行预算绩效管理的目的在于将公共项目、部门的收入和支出纳入绩效管理体系中，切实地实施国家和地方政策。预算绩效管理能够实现对财政资金的事前绩效评估、事中绩效管理和事后绩效评估。由于行政事业单位的资金大多来源于财政部门，行政事业单位必须结合自身的职能和业务特征来规划资金的用途，实现优化资源配置、提高行政效率的目的。

行政事业单位加强预算绩效管理的意义在于：

第一，推动行政事业单位更加规范化，有利于单位的内部控制。预算绩效管理能够把预算管理与绩效管理紧密联系在一起，使行政事业单位即有安排预算的自主空间，又要积极落实自身职责。预算绩效管理可以在预算资金使用的全过程中实时监控其效果，使行政人员重视约束自己的行为，真正意识到合理运用财政资金的重要性，构建资金效益责任制，形成廉洁的良好风气。

第二，行政事业单位进行预算绩效管理能提高行政人员收集、整理、分析数据的能力，有利于政务信息公开制度的实施。行政事业单位根据预算绩效管理的要求运行，可以改善它们的绩效管理水平，保证政务公开信息的透明度与准确度，加强服务型政务系统的建设。

第三，行政事业单位实行预算绩效管理将促进财政支出结构的优化，使行政事业单位合理规划预算，避免出现申请资金过多而造成巨大财政压力的情况。预算绩效管理将帮助行政事业单位评估和监督项目资金的运用情况进而发挥项目问责机制的作用，精准把控资金在各项用途上的分配合理性。

基于此，加强预算绩效管理是当前我国行政事业单位管理预算的关键环节，必须高度重视并大力发挥其积极作用。

（二）行政事业单位预算绩效管理的特点

1．战略性

预算绩效管理需要根据未来的战略目标来制定资金配置计划，并监控资金使用的整个过程，所以，战略性是预算绩效管理的重要特征。行政事业单位在管理预算绩效时必须充分考虑短期与长期的发展战略，同时，也应该结合资金的收入与支出情况来不断调整，以达到最优的社会效益。

2．系统性

预算绩效管理是一个集事前、事中和事后管理于一体的管理系统，行政事业单位对预算的管理和监督过程是持续的，当前阶段的预算绩效评估结果可以作为下一阶段制定预算计划的参考。行政事业单位在进行预算绩效管理时也必须遵循规定的程序，降低风险的同时也将促进内部管理工作更加规范。

3．分配性

行政事业单位可以通过预算绩效管理来有效整合内部所有资源，再按照各项工作的重要程度进行资源分配，达到资源最优分配的效果，在最大限度上减少资源的不合理配置。

四、部分行政事业单位在预算绩效管理中面临的问题

（一）预算绩效管理意识薄弱，责任划分不明确

预算是支出之前的战略性环节，可能与实际支出存在一定的差异，需要行政事业单位收集各方面信息来及时跟踪和调整预算。然而，一些行政事业单位并未意识到预算绩效管理的重要性，编制预算的工作往往是上级领导进行主要决策，由财务部门来负责整个的预算编制和结果评价，部分的行政人员参与度低，结果导致落实工作的人员不能履职尽责。主要的原因在于，部分行政事业单位还未能形成先进的预算绩效管理理念，单位内部没有做好对预算绩效管理理念的宣传工作，相关的专业培训还不到位。一些行政人员不甚了解预算管理政策，单纯以为预算绩效管理是财务人员的工作，所以，他们落实预算绩效管理工作的积极性较低。现实中，每个行政人员都应承担预算绩效管理的对应职责，以利于预算执行，保证预算绩效管理取得良好的成效。

（二）预算编制不合理，难以得到有效的执行

预算编制是整个预算绩效管理的基础工作，也是后续预算执行的重要依据，但部分行政事业单位在进行预算编制时经常受时间所限而出现预算不合理、核算标准不符合实际的问题。一些单位只是简单地将上一年类似项目的预算资金数额，作为本年度的预算申报，而并未结合单位的总体战略、财务状况和规划项目评估结果来编制预算，最终导致预算难以得到有效的执行。这种现象的原因是预算编制工作涉及行政业务、财务等多个领域的内容，行政事业单位需要收集、整理和分析大量的数据，任务十分繁重，也要求预算编制人员具备较高的专业素养和综合能力。一些单位的预算编制人员不能及时掌握专业知识，没有亲自调研各业务部门的实际情况，创新意识缺乏，使得行政事业单位的预算编制水平难以提升。在执行预算时，单位无法严格遵循预算编制计划，造成预算与执行相脱节，无预算支出、随意调整支出等问题频发，阻碍了整个单位对预算绩效管理计划的执行。

（三）预算绩效评价指标不科学，评价体系不完善

部分行政事业单位缺少完善的绩效评价体系和科学的评价指标，统一、粗略的评价指标不能体现各单位的特殊性，一些特殊行业的单位在实施预算绩效评价时找不到适当的数据和指标，导致绩效考核难以展开。此外，一些已经确定了预算绩效评价指标的单位也存在相应问题。例如，预算绩效评价方式和标准单一、缺少灵活性。他们只根据量化的指标来判定单位是否达成了预算绩效目标，而没有真正地深入了解预算绩效管理的全部执行过程，下一阶段的预算绩效管理无据可依，不利于行政事业单位产生更高的社会效益。同时，许多行政事业单位的预算绩效评价指标涵盖的内容及范围有限，尚未建立一个系统化的预算绩效管理体系。

（四）缺少预算绩效管理的监督机制，内部控制不到位

现阶段，行政事业单位对预算绩效管理的监督大多体现在预算绩效评价层面，而没有对其他预算管理环节进行持续跟进与监督。单位内部控制不到位，会计人员将工作重心放在了会计核算与资金支出方面，而不理解单位的具体政策及部门业务，在一定程度上削弱了内部监督的力度。一些行政事业单位的预算绩效管理追责制度不健全，影响了监督结果，各部门之间没有形成互相监督的机制，不利于实现预算绩效目标。

五、行政事业单位优化预算绩效管理的措施

（一）强化预算绩效管理意识，明确行政人员的管理职责

一方面，行政事业单位应该增强预算绩效管理意识，重视此项工作，促进预算绩效管理的规范化。单位可定期组织行政人员学习最新的政策和法律，学习财政部关于事业单位预算编制的相关指导意见。单位应鼓励行政管理人员积极参与预算绩效管理，通过专题培训、业务学习、继续教育和交流报告等途径来加大宣传力度，提高行政事业单位工作管理人员的专业素养与工作能力。

另一方面，行政事业单位需要明确部门和行政人员的管理职责和预算管理内容，使财务部门与各业务部门在预算编制完成后、具体实施前实现关于项目内容的精准对接，准确地把握资金支出的进展情况与项目落实情况，实现绩效目标。同时，注重各部门之间的协作，并邀请相关的行业专家来指导预算绩效管理工作。

（二）提高预算编制质量，确保高效的预算执行

行政事业单位可采取优化预算编制流程和指标的方式，来提高预算编制质量，根据法律规范来确立本单位的预算编制准则，设立单独的预算管理部门并聘用专业的预算管理人员，确保预算执行是高效的。行政事业单位在预算编制之前必须制定好发展战略与财务收支计划，结合单位的总体情况与实际工作要求分析各项目的可行性，使预算编制工作免受主观性的影响。行政事业单位应将总体预算目标细分为各部门的预算绩效目标，收集业务部门的预算数据资料来切实提高预算编制的质量。

同时，在执行预算绩效管理的过程中，应该及时反馈与调整绩效管理方案，力求预算编制与执行达成一致。

（三）建立完善的预算绩效评价体系，优化评价指标设置

行政事业单位应首先设定科学合理的预算绩效目标，在此指导下展开具体工作，保证高水平的预算绩效管理。设置具体、全面的绩效评价指标，避免指标设置的不合理，建立完善的评价体系，个性化的指标可以更好地体现各项目的要求和效果。多层次的预算绩效评价体系必须包含项目绩效评价、政策绩效评价与行政部门绩效评价等内容。配套的预算绩效奖惩制度也是十分必要的，行政事业单位应该对绩效良好的部门与员工进行奖励，而要求绩效较差的部门或员工及时整改。单位可利用先进的信息技术的支撑来评价预算绩效，建立信息管理系统来评价预算绩效，使部门的项目申报、论证与评价能够通过系统实现，增强考核的实时性和科学性。

（四）监督预算绩效管理全过程，发挥内部控制的作用

在实行预算绩效管理实施的全部环节中，行政事业单位财务部门与预算部门要紧密合作，共同监督预算的实施，形成系统性的预算绩效监测体系。具体而言，预算部门负责编制合理的预算并将方案及时向财务部门反馈，而财务部门则根据预算目标的实际完成情况来进行拨款。如果单位达成了绩效目标，财务部门要确保预算资金能够及时到位；而一旦单位偏离了绩效目标，财务部门会立即停止支出，在查清偏差的来源并调整预算目标后再安排后续的拨款。参与预算绩效管理的其他部门也要发挥各自职能，绩效管理部门作为带头者，负责监督预算目标确定、执行和评价，协调各部门的工作。资金管理部门监督预算目标申报、变更、与自评过程，保证实际的资金支出与预算目标相符，及时调整预算资金分配。

六、结论

推进行政事业单位的预算绩效管理是我国完善财政制度的重要内容，能够提高财政预算资金的配置效率与社会效益，提高行政事业单位的公信力与执行力。行政事业单位应该重视预算绩效管理工作，提高预算编制质量，构建多层次的预算绩效评价体系，实行对预算绩效全过程的监督，实现预算绩效管理目标。

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绩效预算必须以企业战略为出发点，为战略实现提供服务。因此绩效预算必须考虑企业的生命周期，在关注企业短期经营活动的同时，重视企业长期目标，使短期的预算指标及长期的企业发展战略相适应，增强各期绩效预算编制的衔接性，使绩效预算管理成为企业长期发展目标的实现推进器。

绩效预算管理是一种全员控制、全方位控制和全过程控制体系，在绩效预算网络下，企业全部资源都要纳入预算管理的监控中，有限的资源被重新组合分配，企业内部职能的界限已经在逐渐削弱，通过绩效预算使之能相互融合在一起，以便于更好地进行综合协调，减少资源闲置现象。

绩效预算管理本身是一个机制化的系统控制过程，具有鲜明的程序性，使用纳入绩效预算管理的资源需要立项、编制、审批、执行、监督、差异分析和考评等，绩效预算管理系统设立的目的是为了降低预算风险，是一种自我约束、自我管理的管理信息控制系统。绩效预算管理为企业日常经营业务、财务收支活动提供控制尺度和衡量标准，同时企业将绩效预算作为一根“标杆”，使所有预算执行主体都知道自己的行动目标和努力所能达到的结果。