深化长沙城市排水体制改革的对策思考

长沙水业集团 孙鹏程

水是城市的命脉，城市排水建设是保障城市给排水安全的一体两面。早在2015年，习近平总书记就明确提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水工作总方针，长沙市第十四次党代会明确指出，“要深化环境治理攻坚战，基本实现城区市政管网雨污分流，巩固黑臭水体治理成果，确保长沙水环境质量持续改善”。今年以来，郑州、武汉等地暴雨成灾并致人员伤亡，再次敲响了城市尤其是特大城市排水管理的警钟。在此背景下，加快推动长沙城市排水体制改革，彻底解决排水多头管理、运行机制不畅、资金不足、雨污分流执行不到位等历史问题，对于落实国家生态文明建设目标、推进长沙市水环境质量持续改善具有十分重要的意义。

一、长沙城市排水与污水处理系统基本现状

长沙市（内五区及高新区）城市排水与污水处理系统是由排水管网、排水泵站、污水处理厂等相关附属设施组成，有力肩负起污水处理、环境治理的重要使命，为城市发展、民生保障发挥了积极作用。

（一）排水管网的建设与运维

长沙城市排水管网建设主体为市、区两级公建中心、平台公司及其他相关市场主体（比如房地产企业等社会化企业），一般随道路等载体同步建设；运营维护主体为高新区城管环保局和各区市政设施维护中心，未移交者由建设方运维。截至2021年6月，高新区、内五区市政排水管网长度约5318千米，其中，合流管网约1715．98千米，污水管网约1458．96千米，雨水管网约2143．06千米。

（二）排水泵站的建设与管理

长沙城市排水泵站102座（排渍泵站65座，提升泵站26座，合建泵站11座），其中：市城区排水事务中心负责管理排水泵站45座（合建泵站10座、提升泵站17座、排渍泵站18座）；市水利局行业管理47座排渍泵站（芙蓉区7 座、天心区12座、岳麓区12座、开福区13座、雨花区3座）；市属水务企业负责管理泵站10座（合建泵站1座，提升泵站9座）。

长沙城市排水泵站建设主体，市级排水泵站建设由市公建中心、市属水务企业和平台公司负责，市级排水泵站提质改造和扩容主要由市城区排水事务中心负责，少量由市城发公司等平台公司负责，区级排水泵站设施建设主要由区城投等平台公司、区公建中心、区农业农村局（林业水利局）负责；长沙城市排水泵站运营主体，市级排水泵站主要由市城区排水事务中心和市属水务企业负责，区级排水泵站由区农业农村局（林业水利局）、环保、街道等负责。

（三）污水处理厂的建设与运营

长沙城市污水处理厂建成并运行14座，设计规模244．5万吨/日，污水处理率为98．4%，处理水质均达到一级A或优于一级A标排放标准（已达到地表准Ⅳ类标准的有湘湖、岳麓、长善垸、敢胜垸、暮云、坪塘、雷锋、苏托垸等8座污水处理厂，占总能力的57．6%），出水在线平台检测合格率为100%。

长沙城市污水处理厂建设主体为国有企业、社会化企业，运营主体也为国有企业、社会化企业，其中，国有企业运营8座为市水业集团（6座）、市城发集团（1座）、湘江集团（1座），社会化企业运营6座为北控水务（3座）、国祯环保（1座）、鑫远集团（1座）。

二、长沙城市排水运营管理存在的问题

2021年7月16日，中央第六生态环境保护督察组向湖南省反馈督察情况指出，长株潭城市群污水管网短板问题非常突出，长沙市主城区一半排污管网为雨污合流，雨季溢流问题较为普遍。长沙城市排水运营管理存在的问题主要表现在以下方面：

（一）职能职责分割

长沙城市排水管理的职能主体众多，市住建局为排水行业管理部门，但排水规划、部分防涝排渍、排水设施管理等职能分散在市级水利、城管等部门及各区住建、环保、城管等部门，影响排水设施管理的效能效率：一是规划建设分散。长沙市排水规划由市资规局全权负责，进入建设阶段后，污水处理厂建设职能在市本级，但泵站及管网建设职能则分散在市区两级，建设主体涉及市公建中心、市属国企、市排水事务中心、区公建中心、区农业农村局、其他市场化主体等多家单位，规划建设缺乏统筹，导致现有排水规划不能及时满足新标准、新要求，污水处理厂、泵站及管网建设不同步、不配套。二是运行管理不畅。长沙市厂、站、网的管理分属市级与各区的不同部门，涉及市水利局、市排水事务中心、市属水务企业、各区市政设施维护中心、高新区环保局等多家单位，且市、区两级职能未能上下对应，无法实现统一指挥调度，难以按实际情况对雨水（污水）进行调峰管理，导致城区内涝或污水下河风险。同时，各区政府对辖区内排水与污水处理管理负有“属地管理”职责，但未享有违法排水执法权，依法监督难以到位。

（二）基础设施薄弱

近年来，为全面优化提升长沙市水环境情况，长沙市持续推进污水处理厂新建、扩建及提标，污水处理能力及排放标准不断提高。但排水管网改造及建设上仍存在不少历史欠账，老城区排水系统建于二十世纪六七十年代，受当时技术标准及资金限制，污水排放方式以雨污合流为主，基础非常薄弱，设施标准落后；新开发片区在实际建设中虽执行了雨污分流，但部分管网只能接入原有雨污合流管网，导致雨污分流不彻底。因雨污合流管网问题，导致暴雨时存在城市内涝及污水溢流现象。

（三）资金投入不足

十四五期间长沙市在雨污分流改造、排水体系提标改造、污水处理系统提质增效等项目上的投资需求预计达300亿元，固定资产投入体量大，造成了较大的财政资金压力。除建设投入外，排水设施运维方面也存在较大的资金缺口，目前，污水处理服务费仅靠随水附征的居民污水处理费（0．95元/吨）无法全部覆盖，资金缺口已超过10亿元；各级财政在排水管网运维费上拨付的资金仅约5000万元/年，同样，无法满足全市排水管网运营维护和提质升级需要。随着城市管网老化，运维费用还将大幅攀升，亟须寻求新的资金来源以支撑排水设施投资运维。

三、长沙城市排水体制改革的对策建议

在当前国家推进长江大保护战略的大背景下，借鉴国内先进经验，结合全市排水体制实际情况及财政承受能力，笔者认为“一体化厂站网管理”与“专业化公司运营”是排水改革的必要元素与重要基础。提出引入大型央企与本土市属水务企业深度参与城市排水体制改革，通过共同整合各方资源，构建专业化的投资运营平台——市排水运营公司，打造“央企投资、地方建管”的长沙改革模式。

（一）“明晰职能+层级管理”，推动管理效能提升

按照“部门责权明晰、市区上下对口、厂站网一体化”的原则，以及“一件事情原则上由一个部门牵头负责管理”的要求，优化市级各部门和市区两级排水管理的职能职责，明确管理权限，落实管理责任，解决职能职责分割问题。一是强化市级排水管理的统筹能力。由市住建局统筹调度全市排水设施（含厂、站、网）的规划、建设、运营工作，负责对各区排水管理工作进行指导、调度、监督与跨区行政执法，负责对排水运营企业进行日常检查、监督、考核与评价。二是细化各区政府的属地管理职责。各区政府对属地防涝排渍负总责，对属地排水设施运营情况进行监督、考核及行政执法。三是紧密衔接市、区两级排水管理机构。市、区两级排水管理部门做到上下对口、职能对应，实行统一协调、统一调度。四是组建专业化的市排水运营公司。市排水运营公司参与全市排水设施的规划工作，负责按规划具体实施全市排水设施的投资、建设、运营等工作；配合运营范围内排水管网接入许可事宜；配合开展排水执法工作。

（二）“央企投资+地方建管”，突破产业发展瓶颈

充分发挥长沙自身区位优势及长江大保护的战略优势，引入大型央企参与长沙市水环境治理，共建专业化投资运营平台，以有效解决排水设施建设的投融资问题，持续优化改善长沙市水环境质量。

1．构建好“央企投资+地方建管”的合作模式

一是构建政府层面的合作渠道。由市政府与大型央企签署战略合作协议，正式引入大型央企，推动长江大保护战略在长沙落地见效。二是搭建企业层面的合作平台。通过PPP、BOT、TOT等多种方式盘活存量资产撬动央企资金。由市属水务企业作为长沙市出资方代表，整合长沙市存量排水设施资产；市属水务企业以存量排水设施资产出资，大型央企以现金出资，共同组建市排水运营公司。三是明确合作各方的职能职责。市排水运营公司为存量排水设施的最终接收方，也是新建排水设施的投资建设方，排水设施资产产权均归属于市排水运营公司；大型央企负责排水设施项目的出资及配套融资；市属水务企业下属的市排水公司以委托运营形式对排水设施资产进行统一运维管理；市政府按照合理回报原则付费给市排水运营公司，并对市排水运营公司的投资建设情况、市排水公司的运维管理情况进行统筹调度与监督考核。

上述“政府规划、央企出资、合资公司投建、地方运管”的合作模式，主体责任明确，资产权属清晰，既能引进央企资本有效解决项目资金问题，又确保了地方对排水设施运营管理的控制力，在多维层面上实现了城市排水设施的统一规划、统一建设、统一运营、统一管理、统一调度。

2．谋划好“一区一策、分步推进”的实施路径

长沙市排水设施资产目前分散在市、区数家单位，短期内一次性摸底清楚并整合到位的难度较大，建议按照“统一谋划、分步实施”及“一区一策、成熟一个推进一个”的原则，由大型央企、市水务企业分类分层推进排水设施资产整合及投资建设。一是市级层面优先推进。市水务企业尽快整合资产权属较为清晰的市排水事务中心资产及人员，并以市级资产出资与大型央企共同组建市排水运营公司，预计市排水运营公司净资产规模在100亿元左右，其中盘活市级层面存量排水设施资产50亿元左右，直接引进大型央企现金出资50亿元左右，再撬动100亿元左右配套融资，完成约150亿元规划内项目投资，公司总资产规模可达200亿元。二是区级层面量身定制。挑选某区作为区排水体制改革的项目试点区域，充分摸底该区排水设施基础情况及未来投资需求，由市水务企业、区政府出资方代表、大型央企共同成立合资公司，负责存量排水设施资产整合、新建排水设施项目策划及投资建设。后续再逐步推进落实其他区县的排水设施资产整合及引资建设等工作。如考虑市、区两级联动的规模，预计市、区两级合资公司资产规模可达500亿元，投资规模将超过300亿元。

3．落实好“摸清本底、系统治理”的工作举措

一是做好治水基础工作。对标国家部委和湖南省相关要求，明确治理需求；启动城区567平方公里排水系统详查及评估工作，摸清本底，找准病因；制定水环境综合治理总体目标，编制水环境综合治理顶层规划和实施方案。

二是优先解决环保督查交办的水环境问题。结合中央环保督察要求，分步、分区、有序推进城区污水处理和水环境治理相关的项目建设。重点加强城区雨污分流改造、管网功能病害修复、截污系统提标扩容、小区源头污染削减、厂站网信息化建设、防涝设施补齐完善、厂站网互联互通、泥水资源化利用、污水节能环保开发等系列工程建设，以实现城区排口溢流污染有效削减，污水全面收集处理，城区内涝风险有效降低，城市排水体系安全标准提升，实现城区水环境质量、水安全保障、水资源利用水平得到进一步提升。

三是完善城市排水配套机制。制定切实可行的市政排水管网设施管理养护质量标准和考核办法，出台科学合理的市政排水设施运行管养经费标准和付费办法。

四是逐步实现系统治理。统筹推进城市涉水资产“供排一体、厂网一体、建管一体”，在职能职责上与生产经营上，实现供排水资产的统一规划、建设、运营、管理、调度，实现城市水环境系统治理。

（三）“理顺价格+特色服务”，提升综合服务水平

引入大型央企共同参与长沙城市排水体制改革后，在基础性问题基本解决的前提下，可继续以市排水运营公司为主体推进运营管理一体化模式，推进排水设施运营由政府付费向使用者付费模式转变，真正做到“谁使用、谁付费”，实现市财政付费的全面退出，在资产规建管及运营付费上全面实现为政府分忧。

四、长沙城市排水体制改革的效果展望

（一）通过明晰职能职责，实现管理效能提升

由专业公司承担治水设施的投资、建设、管理、运维，改变原有建设多头、管理多头的治水模式，有利于化减政府非行政职能，仅保留行业管理和监管等行政职能，真正实现为政府分忧。

（二）通过创新治水方案，强化城市治水能力

构建厂网河湖岸一体化治水模式，改变原有碎片化模式，有利于追根溯源、找准病根、分类施策、系统治疗，系统解决污水收集和处理短板，全面强化城市应对暴雨极端天气的能力，有效提升长沙城市管理风险的防控力。

（三）通过引进社会资本，有效减少政府投资

以市、区两级的存量资产撬动大型央企资本金约100亿元，配套金融机构融资约200亿元，完成约300亿元的新建项目投资，有利于减少政府直接投资压力，防控政府债务风险。未来再通过排水价格机制改革增加使用者付费，进一步减少政府财政付费并逐步实现完全退出。

（四）通过深化央地合作，助力经济社会发展

以引入大型央企参与排水体制改革为契机在长沙市落地央地合作项目，构建“央企投资、地方建管”的创新合作模式，有利于充分发挥央企的资金资源优势有效提升长沙市投资水平，带动本土水务环保上下游产业的协同发展，助推长沙市经济社会高质量发展。

（五）通过落实国家战略，提升生态环保能级

引入大型央企实施排水体制改革，在落实国家长江大保护战略上强势发力，在强化环境治理上取得实效，有利于实现城市水环境、水安全、系统效能、水资源利用的全方位优化提升，助力实现“碳中和”“碳达峰”，构筑全面协调可持续发展的生态文明城市标杆。

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排水系统是现代化城市的重要基础设施，如何经济技术地优化设计和改扩建城市的排水系统是一个重要的研究课题．在市政建设和环境治理工程建设中，排水系统常占有较大的投资比例。如何在满足规定的各种技术条件下合理设计城市排水系统，是规划设计中的一个重要课题，应此我国出台了城市排水许可管理办法，旨在解决此类问题的发生。

在人们的日常生活和生产活动中，都要使用水。水在使用过程中受到了污染，成为污水，需进行处理与排除。另外，城市内降水(雨水和冰雪融化水)，径流流量较大，应及时排放。城市排水水源分为生活污水、废水，工业废水及雨雪降水。

有些工业废水没有单独形成系统，直接排入了城市污水管道或雨水管道；而有些工厂则单独形成了工业废水排水系统，其主要由车间内部管道系统和设备、厂区管渠系统、厂区污水泵站及压力管道、废水处理站、出水口等几部分组成。