易地扶贫搬迁户的生存之困与发展之惑研究
——基于云南省H 县的考察

余 锋

（曲靖师范学院 马克思主义学院乡村治理研究中心,云南 曲靖 655011）

一、问题提出及文献回顾

易地扶贫搬迁作为精准脱贫的有效手段之一而受到越来越多的重视。随着后扶贫时代的到来，易地扶贫搬迁任务艰巨、难度大。2016 年，国家发展和改革委制定的《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》（发改地区〔2016〕2022 号）文件指出：“十三五”期间要实现1 000 万建档立卡户的搬迁安置工作。2020 年2 月20 日，13 部委联合印发了《2020 年易地扶贫搬迁后续扶持若干政策措施》（发改振兴〔2020〕244 号）的通知，要求部门协同联动，落实好搬迁群众的就业安置、产业发展、教育培训等工作，确保2020 年底如期打赢脱贫攻坚战。截至2020 年4 月，全国已有960 多万贫困人口通过易地扶贫搬迁解决了“一方水土养活不了一方人”的难题[1]，搬迁入住率达99%[2]。从目前来看，全国的易地扶贫搬迁工作有序推进，而且力度越来越大，最终毕其功于一役实现人类历史上从未有过的易地扶贫搬迁壮举。

目前学界对易地扶贫搬迁的研究主要从以下几方面展开。

（一）生计视角

易地扶贫搬迁的核心问题是要如何解决搬迁户的生计问题，生计问题关乎搬迁户是否“搬得出、稳得住、能致富”。徐锡广等从可持续生计分析框架出发，采用定量研究方法，分析人力资本、自然资本、物质资本、社会资本和金融资本等生计资本，发现人力资本和金融资本对搬迁户至关重要[3]。汪磊等采用深度访谈法、实地调研法等方法，也发现人力资本和金融资本对进一步提高搬迁户的收入具有巨大的促进作用[4]。还有学者从易地扶贫搬迁的意义、约束条件、核心机制和制度框架方面探讨了广西易地扶贫搬迁模式和生计问题[5]。

（二）政策执行视角

“上有政策下有对策”是政策执行过程中的一种现实写照，易地扶贫搬迁在具体的实践和情境中又是什么情况呢？何得桂等基于陕南的调查发现，移民搬迁政策在实践中存在“四移四不移”“背皮”“见户不见人”以及“搬富不搬穷”等政策执行偏差问题[6]。李博等同样基于陕南的调查发现，搬迁过程中的“精英俘获”①①所谓“精英俘获”就是指“精英对发展资金和项目信息和发言权的控制，发展资金和开展项目偏离既定目标，扶贫资金和项目的利益绝大部分为社区或是村庄的精英获取”的一种现象或行为。现象屡见不鲜，扶贫治理呈现碎片化的状态[7]。陈坚从政策执行的视角出发，发现易地扶贫搬迁虽然取得了一些成就，但诸多问题依然存在，比如理想化的政策、政策执行主体能力不足、职能部门协调差、政策实践环境不佳等问题[8]。

（三）文化视角

易地扶贫搬迁不仅是一个地理空间的移动，更是一种文化上的遭遇和碰撞，移民在搬迁过程中存在文化不适应以及努力适应文化的问题，这应该引起决策者的高度重视[9]。因为易地扶贫搬迁的政策设计，是用一种新型的城市文化生活取代固有的传统乡土生活，这两者间的张力短期内难以解决[10]。基于此，易地扶贫搬迁中需要进行文化治理，培育“搬出文化”，加大教育投入，引导居民融合等[11]。近年来，涌现出大量的易地扶贫搬迁研究成果，但是既有研究仍存在两个方面的不足。

其一，研究对象不够聚焦。既有研究主要从搬迁户前期的意愿倾向、各主体的政策执行、搬迁户生计、移民社区空间再造与治理等问题展开讨论，但是对于后扶贫时代，针对已搬迁进入移民社区的搬迁户前后期的生存与发展的比较研究较少，研究对象不够聚焦。

其二，研究地域不平衡。从现有的研究成果来看，贵州省和陕西省易地扶贫搬迁研究成果丰硕，云南作为贫困大省，贫困人口多，贫困程度深，生态环境恶劣，但是云南省易地扶贫搬迁研究成果相对较少，特别是H②②遵照学术惯例，本文中的地名用字母代替。县这样的贫困大县，无论是经验研究，政策执行分析，还是模式研究，几无踪迹。

作者发文前，H 县正如火如荼地开展“百日攻坚战”，确保2020 年6 月30 日如期实现脱贫摘帽的庄严承诺，各级各类扶贫工作人员坚守岗位、整装待发、轻伤不下火线，这为研究提供了绝佳的经验素材。笔者从2007 年的短暂驻村开始，就一直跟踪H 县的扶贫工作，对H 县的贫困状况、易地扶贫移民搬迁、村民的生产生活以及地理环境和基础设施建设等都比较熟悉，基于对H 县各乡镇和村委会所做的田野调查和深度访谈，采用比较研究的方法，考察H 县易地扶贫搬迁户的前期生存状况，同时考察搬迁户入驻移民社区后的个人生产生活状况。

二、H 县搬迁户的生存之困

（一）贫困面广、贫困程度深

H 县地处乌蒙山片区，是云南省27 个深度贫困县之一，H 县辖25 个乡（镇、街道）、389 个村（社区），而贫困乡（镇、街道）有16 个，占64%，贫困村（社区）有209 个，占53.7%。H 县总人口近107 万人，建档立卡34 万多人，截至2019 年10 月，未脱贫人口近14 万人，贫困发生率为15.35%。而同期全国贫困发生率已经下降到0.6%[12]。H 县脱贫难度大，脱贫任务重，贫困发生率仍居高不下。随着扶贫开发的深入推进，遗留下来的都是难啃的硬骨头，这些人口主要分布在高寒区、深山区、山石区等地方。这些地区地质条件差、自然灾害频发、地貌复杂、生态环境差，基础设施建设成本高昂，贫困人口的生产生活仍面临诸多的严峻挑战。

（二）搬迁基数大、资金需求多

H 县大多数贫困人口居住在高寒冷凉、生态环境恶劣的地区，县委、县政府充分尊重群众意愿，不搞强迫命令，尽量做到应搬尽搬。到2020 年，H 县要实现8.1 万人的搬迁安置，占H 县总人口的近8%，如此庞大的搬迁安置人口，必定是一项艰巨复杂的系统工程。从搬迁规模来看，H 县对其搬迁人口进行了分解。8.1 万的搬迁人口中，建档立卡贫困人口6.2 万余人，约占77%，同步搬迁人口近1.9 万人，约占23%。2018 年安置2 万人搬迁，2019 年安排6.1 万人搬迁入住。从建设规模来看，H 县规划6 个安置点，占地面积218 hm2，总建筑面积226 万m2。建安置房281 栋，2018 年建成安置房89 栋，2019 年建成安置房192 栋。从资金需求来看，需要建设资金近66 亿元。其中安置房建设资金近36 亿元，公共配套资金29 亿元，产业项目和就业项目资金近1 亿元。从资金来源看，国家和省级易地扶贫搬迁专项资金46 亿多元，省级财政涉农资金2 亿元，市级给予资金1.5 亿元，省级补助资金8 亿多元，H 县自筹资金11 亿多元。

（三）自然条件恶劣、基础设施薄弱

H 县地处乌蒙山主段，国土面积5 886 km2，山地面积5 600 多km2，水土流失严重，该市的最高峰和最低点都在H 县，高低落差达3 300 多m，平均海拔2 200 m 以上，山高谷深，沟壑纵横。H 县四季不明，但干湿分明，极不利于农作物的生长；干旱、冰雹极易发生，靠天吃饭现象短期内难以改变。近年来，基础设施建设取得了可喜的成绩，但是由于山高路远，地理位置偏僻，阡陌纵横的交通难以覆盖。人居饮水得到了很大的改善，但是农业灌溉用水仍显不足，这严重制约了农业生产的发展，成为精准脱贫的瓶颈。当地人如是说：“窝在穷山上，住的石头房。缺水又缺粮，两眼无光芒。”

三、H 县搬迁户的发展之惑

（一）内生发展动力不足

习近平总书记多次强调：扶贫先扶志，扶贫必扶智。精准扶贫改变以往的“大水漫灌”“输血式扶贫”的方法，迈向了“造血式”的精准扶贫，要求贫困户在国家政策的支持下，积极发挥主观能动性，依靠自身努力和长处，弥补贫困带来的劣势，最终实现脱贫[13]。但是，在现实中，总有一部分贫困户“等靠要”思想严重，贫困户依赖感心理一旦形成，快速脱贫的贫困户容易失去内生发展动力，很容易快速返贫，甚至会陷入更深的泥潭而无法再脱贫[14]。调查发现，部分贫困户一是等国家政策的惠顾，这被认为是“白得白不得”的实惠，反正是国家的钱，自己不得也会有人得，还不如自己尽早尽快收入囊中为好；二是靠驻村工作队的照顾，期望来自城里的干部偶尔看望，以此能够收到干部的慰问费，能够得到一小笔可观的收入；三是直接找村干部去要，部分贫困户隔三岔五地到村委会去闹，其目的就是能够从村委会要到好处。现实的悖论是，凡是能够靠“等靠要”得到好处的，人们不以为耻反以为荣。而非贫困户群体中的部分人也认为，能够从国家的扶贫中得到好处，哪怕是“等靠要”得来的好处，他们也会认为这些人是有一点本事的。

（二）资源处置困难

易地扶贫搬迁首先是一种地理位置上的腾挪，搬迁户从偏远、高山、峡谷等生存环境恶劣地区搬入到城镇区或城镇郊区生活，首先面临的问题就是土地和旧有房屋的处置问题。这些不可搬迁的资源如何处置是一个备受关注的问题。搬迁前，部分搬迁户对土地、房屋如何处置并不明了，所以搬迁动力不足；搬迁后，搬迁户切实感受到生产生活的极度不方便，部分搬迁户还得暂时依靠土地谋生，还需要饲养牲畜，而饲养的牲畜如何处置也是悬而未决的问题。同时，旧房的拆除也是个棘手的问题，因为房屋是父辈传下来的，是农民重要的“象征资本”[15]，是农民一砖一瓦节省下来的心血凝结，具有巨大的精神意义[16]。而且房屋并不属于一人所有，如果有兄弟两人及以上，兄弟间有贫困户和非贫困户，那么房屋的拆除就比较困难，部分工作人员催之过急，要求住进新房就拆除旧屋，这偏离了“搬迁只是手段，脱贫才是目的”的初衷。其次，从现行政策来看，安置房不能进行转让、抵押等一类的处置。这一政策从目前看无疑是有效的，能够切实解决搬迁户的居住问题，但从长远看，这种不动产无法获得商业上的增殖收益，而只能发挥最基本的住房保障功能，政策灵活性明显不足。

（三）社会融入艰难

村社作为一个共同体，它具有社会风俗、共享价值和共同信仰的特点，它是由个体聚集而成的一种社会结构[17]，村社成员间因具有内聚性、归属感、利益相关、情感勾连而形成的一个村社共同体[18]。易地扶贫搬迁打破了过去固有的这种社会结构，而要进行新的空间再造，却又面临着诸多的困难。

1.从散居到聚居的适应性问题

易地扶贫搬迁首先改变的就是地理空间，移民从之前已经习惯了的散居的生活方式突然过渡到聚居的生活方式，这必然带来巨大的不适应感。布迪厄指出：场域是一个空间和网络，场域形塑惯习，而惯习是某个场域固有的一种特定属性[19]。现在搬迁户的空间被打破了，“自由散漫”的生活不复存在了，而要被融入一个来自四面八方互不认识的人的社区里共同生活，这对搬迁户的心理、情感等造成不小的冲击。

2.从土地到市场的经济遭遇

土地是农民的命根，更是贫困户的命根。易地扶贫搬迁后，搬迁户要么进入工厂当工人，要么成为农业大户的雇工，要么仍然从事传统的农业生产，但是不管是哪一种情况，搬迁户必然要面临市场这只“看不见的手”的指挥。以前农民可以自产自销，瓜果、蔬菜等种植在门前屋后，即使经济紧张也能凑合着填饱肚子；而现在如果不从事农业生产，那么必须得适应市场生活，遵循市场规律；如果从事农业生产，家地分离，生产生活极不便利。

3.由同质到异质的文化碰撞

传统的农村文化生活是由一定的自然环境、宗族血缘、生产生活、社会风俗等构成的，村民生活在一个具有同质性“熟人社会”的共同体空间内，生活在同声相应、同气相求、鸡犬之声相闻的相对封闭而又熟悉的村社里。易地扶贫搬迁后，“熟人社会”的共同体村落消失了，邻里之间的熟悉感、亲近感消失了，取而代之的是陌生人的社会，“谁是谁非谁是谁”变成了“不知是谁管他是谁”，以前习惯的“某人是某村人”的鲜明标签变成了“他是哪里人”的无标签化，陌生感、距离感突然拉远了。

四、结论与建议

通过对H 县搬迁户前后的考察发现，易地扶贫搬迁既要改变搬迁户客观环境的制约，也要激活搬迁户主观方面的活力，但现实的情况是，搬迁户的客观环境确实得到了一定程度上的改善，但是搬迁户主观方面的因素依然障碍重重，比如搬迁户的内生发展动力不足、资源处置困难、社会融入艰难，这仍然是当前面临的一个巨大而带有挑战性的难题。基于此，本文提出如下三点建议。

（一）正确处理好客观环境与主观因素的关系

易地扶贫搬迁就是要解决居住在地质条件差、自然灾害频发、地貌复杂和生态环境差的居民的生存环境问题。从目前来看，H 县已经投入巨大的人力、物力和财力解决了大部分的受客观环境制约的搬迁户的居住问题，比如积极完善公共保障措施，围绕“八有”①①“八有”即有党组织、有志愿服务队、有卫生服务站、有学校、有活动广场、有公交车、有扶贫车间、有农贸市场。标准，补齐公共服务短板，全面实施人居环境提升工程，围绕“干净、宜居、特色”三大要素，把H 县安置点纳入城市日常保洁范围。但是主观的因素仍然有待提升，比如搬迁户的内生发展动力问题。部分搬迁户内生发展动力缺失、“等靠要”思想严重，依赖感强。威廉·伊斯特利根据65 个国家20 世纪80 年代和90 年代的考察，发现“把激励搞对”是解决贫困问题的关键[20]。部分搬迁户的内生发展动力不足，究其原因到还是没有“把激励搞对”，刺激其积极性、主动和创造性，激活搬迁户的内生发展动力，而不是一味地给钱给物，养了懒汉，失去自我，有可能适得其反。为了“把激励搞对”，H 县一是积极培育搬迁点“社区经济”，建立“扶贫工厂”，打造“扶贫车间”，2020 年投入1978 万元建立3 个“扶贫车间”，解决了1 330 人的就业，实现搬迁户“楼上能生活，楼下有就业”的梦想；二是实施就业技能培训，培训人数7 000 余人，投入资金770 多万元（按每人1 100元计算）；三是组织生活技能培训，H 县组建志愿者服务队，培训基本的生活技能，比如电梯运行、消防知识、食品卫生、用电用气等，从而使搬迁户尽快融入社区中，成为社区的主人翁，强化身份意识，才有激发内生发展动力的力量源泉。

（二）正确处理好政策执行的程序性和灵活性问题

实践中，政策执行的宽松与严厉常常交替出现，政策执行严厉时，一般采取一刀切的办法，但是又会带来一些意想不到的后果；政策执行宽松时，灵活性有余而又导致政策执行的偏差或走样。易地扶贫搬迁过程中，政策执行偏差时有发生，同时在具体的情景中，政策执行的灵活性又不足，比如搬迁户旧屋的拆除问题，政策上“一刀切”地要求搬迁户在限定的时间内搬离旧有的房屋，但是具体的情景是，搬迁户短时间内难以跟旧屋脱离关系，比如生产、习惯、情感纽带等。政策执行既要遵守程序性原则，也要兼顾到搬迁户的实际状况。詹姆斯·C·斯科特在《国家的视角》一书中追问德国、巴西等一些国家的大型项目为何失败，甚至给当地民众带来了灾难。斯科特认为，项目没有根据民众的需要，不切合实际，忽视民众的意愿，阻断了民众的知情权等[21]。斯科特的追问应该引起高度重视。H 县积极构建“三治”融合的治理机制，一是加强安置点制度建设，坚决贯彻落实好国家的相关政策，二是坚持实事求是原则，因地制宜地推行H 县社区安置点的特色建设。

（三）正确处理好搬迁户的社会隔阂与社会融入问题

易地扶贫搬迁是项复杂的系统性工程，不仅仅使搬迁户“搬得出”，而且还要使搬迁户能够“稳得住”，最终还要使搬迁户“能致富”。现实中，搬迁户能否“稳得住”受到了挑战。传统的村社虽然是散居的，但是由于风俗、信仰、价值观等的相似性，他们在长期的磨合过程中形成了一个共同体，能够邻里互助、同声相应、同气相求。而新的移民社区搬迁户来自不同的地域，风俗、信仰、价值观都存在差异性，社会隔阂在所难免。为了搬迁户能够尽快地融入社区，应该大力倡导精神文明建设，最终实现“搬得出、稳得住、能致富”的易地扶贫搬迁目标。可喜的是，H 县的上级市委市政府提出了“一同步三破解”①① “一同步”即脱贫攻坚与精神文明建设同步，“三破解”即破解贫困群众自立自强精神塑造难题、破解搬迁群众融入发展难题、破解社会和谐稳定治理难题。的工作思路，走出了一条精神文明建设助推易地扶贫搬迁户社会融入和发展的新路子。一是健全完善基层党组织，按照纵到底、横到边的要求，推进组织设置与网格区域相融合，以党建引领强化安置点的管理和治理；二是打造新时代文明实践中心，H 县投入300 多万元，建设新时代文明实践所25 个、文明实践站389 个；三是开展“文明十践”②② “文明十践”即党的声音有人传、创业致富有人带、老弱病残有人帮、信访矛盾有人解、平安家园有人护、文体活动有人抓、文明风尚有人领、邻里纠纷有人劝、黄赌毒邪有人禁、移风易俗有人助。，全县有10 万余人加入志愿者服务队伍，吸引更多的人参与和融入，四是积极培育社会组织和互助组织，积极培育社区互助服务组织，组建看护中心、红白理事会、邻里互助组等组织，促使安置点居民积极融入。