法治乡村视域下乡村公共法律服务供给精准化的研究
——基于D市的实践调查

昌雯

（中共达州市委党校 四川达州 635000）

2019年6月，司法部“法治乡村建设”提出要增强人民群众的法治获得感、幸福感和安全感，这是国家治理现代化的乡村落实，是乡村振兴的内在要求。乡村公共法律服务是政府基本公共服务的组成部分，随着乡村的发展与需要，乡村公共法律服务能力不断提高，但其供给体系总体而言滞后于乡村经济社会的整体发展。

一、D市乡村公共法律服务的现行成效

近年来，D市司法行政系统按照司法部、省司法厅和市委、市政府工作部署，以深化司法行政改革为突破口，以建设公共法律服务体系为统揽，逐渐形成地域特色“D市经验”。

（一）构建情况

D市对于推动城乡公共法律服务一直在不断努力和创新，打造智慧公共法律服务平台公共、全面开展法治乡村建设“五个一”工程，建立乡村涉民生案件“快执”绿色通道等，实现服务全覆盖。

1.队伍建设。在乡村公共法律服务体系的构建中，已经形成了覆盖广、专业强、较为稳定的平台队伍、专业队伍和志愿者队伍构成的“3+”队伍。平台服务队伍主要由实体平台队伍和网络平台构成；组建“涉法涉诉专家库”、组建普法讲师团、组建人民调解专家库；培养“法律明白人”、确定公共法律服务联络员、成立流动普法小分队。

2.平台搭建。D市已形成实体、电话热线和网络三大平台融合发展，城乡公共法律服务体系已经实现。实体平台全面覆盖，截至2019年，D市依托司法所建立公共法律服务工作站316个；在村（社区）建立公共法律服务工作室2426个；在D市外出务工人员相对集中的广东、江苏、云南和重庆设立异地公共法律服务工作站6个。智能平台充分运用，热线平台“12348”与“12345”市长热线、“12315”消费者投诉热线、“12333”劳动保障热线等热线相互对接，实现三方通话，分流处理；网络平台以“12348四川法网”为主体，“D市司法”APP和全市司法行政官方网站、微博、微信矩阵为两翼的网络平台体系。

（二）运行机制

乡村公共法律服务体系是法治乡村建设的重要内容，D市在具备良好的乡村公共法律服务基础上如何有效运行是落实的关键。

从横向看，D市乡村公共法律服务运行机制已较为健全。通过“五个一工程”（即1个乡有1名法律顾问、1名法治带头人、1个法治讲堂、1个法律服务室和1个法治宣传平台）基本实现了公共法律服务深入基层“最后一公里”，基本实现了乡村公共法律服务内容的展开，实现了乡村法律服务的途径多元化，为精准化提供服务创造了良好的条件。

从纵向看，D市基本已搭建镇级、村（社区）、小组（网格）三级公共法律服务综合平台。三级平台各自负责辖区范围内的法律政策宣传、社情民意登记，引导群众按照法律政策以及村规民约（居民公约）协调处理群众反映的事项；推动“两所”联动机制（即派出所与司法所联动），形成问题联治、工作联动、平安联创的良好局面，不仅整合乡村司法资源、提高乡村法律服务能力，更进一步破解乡村司法力量薄弱问题。

（三）成效分析

覆盖城乡、便捷高效、均等普惠是现代公共法律服务体系的内容和评定指标。D市已经形成市县乡村四级服务体系，覆盖城乡的框架已经实现。乡层面的公共法律服务平台依托公共法律服务站、乡村司法行政部门和相关的行政综合所目前已经基本实现全覆盖。村一级的公共法律服务室在《D市乡村振兴法治工作实施意见（2020—2022年）》中，要求在2022年实现全覆盖。目前村一级公共法律服务室覆盖率为92%，乡村公共法律服务全覆盖还需要进一步完善。

乡村公共法律服务体系在便捷高效上通过平台多元化、方式多样化、机制常态化已初步实现。在实体平台为支点、热线平台和网络平台为线的三级平台体系下，又在推广掌上立案等智能化法律服务。并且通过多元化的服务方式，增强乡村公共法律服务的灵活性和有效性。开展“一村一法律顾问”工作，组织全市律师和基层法律服务工作者为828个贫困村，1413个20户以上建档立卡贫困户的非贫困村签订法律顾问合同，免费提供法律意见、法律咨询、法律援助、法治宣传、人民调解“五项服务”；创新开展贫困户公证法律援助，扩大法律援助范围，进一步优化法律服务方式，减轻贫困户经济负担；积极开展律师调解试点工作。服务内容丰富、开展方式多样，但精准化还不够，即政府公共法律服务供给与乡镇居民所需不完全匹配。

D市在城乡公共法律服务体系建设和运行上坚持均等普惠。从政策制定上，坚持城乡均等、城乡居民共享；从运行推广上，坚持力度标准一致；从执行保障上，坚持要求水平统一。但因各个乡村实际情况有所差异，导致现实状况下，各地享有和开展公共法律服务也会有所不同。

由于乡村公共法律服务覆盖未全、供需匹配度不高、均等普惠不尽使得我市公共法律服务运转成效并不是太高（如表1）。

D市乡村公共法律服务体系成效分析表（表1）

二、D市乡村公共法律服务供给体系

D市对于乡村公共法律服务体系的建设是相对完善的，实现了多种方式、模式的创新，实现了“供”的多方位化。但是这些“供”的效果是否达到理想状态，乡村公共法律服务对象的获得感、体验感是验证“供”的有效性的最重要、最关键的方式。根据图一不难看出，D市乡村公共法律服务体系建设较为完整，乡村公共法律服务基本健全，但仍可看出诸多不足。随着乡村社会矛盾的转变和社会经济的发展，乡镇居民对于公共法律服务的需要不再是单一的、被动的，这就对乡村公共法律服务提出了更高的要求，特别是精准化需要。

（一）D市乡村公共法律服务供给体系的不足

作为提高公共法律服务主体获得感和提高公共法律服务水平的重要体系——供给体系，是当前公共法律服务体系完善发展的新方向。供给体系是公共法律服务体系的一部分，长久以来都是以自然的方式存在，随着社会管理水平的提高，成为了新的发展线，这也是促进法治乡村的新的“增长极”。长久以来，公共法律服务是以政府提供为主导，政府提供什么，人民就享有什么，不管是否是人民所需。因此形成了供与需的不匹配。

1.内容上不对口

乡村公共法律服务的主要内容已扩展至包含法律宣传、法律援助、法律咨询、司法公正、司法鉴定、司法调解和社区矫正，从内容上讲已极近完善。但这些内容是不是都是服务主体所需呢？乡村公共法律服务的服务主体是乡镇居民，他们具有其特殊性，他们社会关系单纯、经济活动简单，因此他们关注的法律知识也具有其特殊性。在一村一法律顾问全覆盖的背景下，D市乡村法律咨询基本实现了订单式服务。但在现实的乡村很多居民并不是真正需要法律帮助，而更多的是希望借助法律力量解决相关问题，如果对法律知识了解不足，往往会使得居民缺乏自身合法权益的保护意识。因此针对他们所需建立法律宣传清单十分必要。

2.方式不对味

服务主体的自身特性，对于公共法律服务的接受也会有所不同。外出务工人员的流动，使得乡村“空心化”严重，大部分常住居民为老年人和儿童，同时他们的文化程度不高，因此他们对于法律知识的接受能力有限，专业化的术语对于他们而言比较难以理解，这就需要我们在提供公共法律服务的时候针对他们的特性进行展开。

3.执行上不对称

在乡村振兴的环境下，各地政府对于乡村公共法律服务的保障是基本到位的，根据调研调查了解到一村一法律顾问活动是作为专项经费予以保障的。从这个角度看，对于乡村公共法律服务经费保障上政府是有所倾斜的，这也是促进公共法律服务实质平等的一种表现。但是乡村法律顾问是打卡制，一周只需要到场两三次，对于急需法律帮助的居民可能会出现空隙。同时，基层法律工作力量的严重不足，削弱了公共法律服务的精准性，如宣汉共有516个村，但仅有122名基层法律工作人员，这还是包括作为法律顾问的律师。乡村公共法律服务考核不严，偏向于形式审查，这使得乡村公共法律服务容易供给与“上”要求和与“下”期望不匹配。

（二）成因

乡村公共法律服务精准化不足的主要原因有：

一是认识上不足。从认识层面上，缺乏主动性，更多的是完成任务。首先，基层领导干部缺乏法治观念；其次，公共法律服务工作的效果并不是立呈立现。依法治市要求下，公共法律服务是司法系统重要工作之一，形成了长效的运行机制，但对乡村一层的公共法律服务工作重视不够，在制定公共法律服务制度和政策时缺乏对乡村情况的考虑与估量，主要体现在规则的细化上。

二是方式上不够。乡村公共法律服务的方式主要依托传统方式，如宣传标语、展板、走访、文艺活动、讲座等。对于公共法律服务的提供方式，D市一直在做新的尝试和试点，也取得了一些成绩，如全国法治示范村开江县长岭镇的中山坪村，推进“有事请找我”工作机制，它既是基层治理的创新，也是公共服务的创新。

三是规划上不到。马克思主义哲学认为认识对实践具有指导作用。科学合理的规划有利于良性机制的建立和制度有效合理的运转。D市对于乡村法律公共服务的供给精准实践中有探索，但并未从顶层设计上去有意识科学地规划，这样使得即便有探索也是零散的、临时的，不能形成系统。

三、推动法治乡村，完善乡村公共法律服务供给精准化

法律需求无限性与法律资源有限性之间的平衡是乡村公共法律服务供给精准化的理论难点。随着乡村社会经济文化的不断发展，乡镇居民对于公共法律服务的需求不断增加，当下乡村具备多重特殊性。从群体出发，一是乡村常居人群多为老人、妇女和儿童，法律知识与意识比较欠缺。二是外出务工人员较多，涉及到保护农民工及其随迁家属的土地权益及集体经济收益分配权等问题。面对乡村公共法律服务对象的特殊性，提高乡村公共法律服务精准化有利于提高乡村公共法律服务水平，有利于提高乡镇居民满意度，有利于法治乡村的建设。

（一）加强意识，加强规划、从根本上重视

公共法律服务供给精准化首要侧重点还是在于供，如何更好地供、有效地供。而供的重点在于政府，特别是乡村，更需要政府资源的倾斜。所以，首先需要强化乡村公共法律服务精准化意识，提高重视程度，作为“十四五”乡村公共法律服务的发展方向。

一是政策、工作计划制定阶段，加强对乡村公共法律服务的规划，从设计层面，为乡村公共法律服务精准化工作开展提供政策支持和计划引导，有计划、有部署地开展。加强意识和规划可以有效提炼和宣传扩展现实已有经验和实践依据。

二是足够的重视可以促进对乡村公共法律服务供给精准化工作的经费、资源支持。乡村的经济实力发展不均，多数不足以支撑公共服务更精准地开展。充足的经费和资源是推动乡村公共法律服务精准化的推动器，在对乡村公共法律服务精准化制定政策和计划时，应当将经费、资源等保障考虑在内，作出一定的专项经费保障，可以更好地促进这项工作的展开。

（二）加强考核、结果管理有所监督

实践是检验工作的重要标准，即便有科学有效的政策和计划，如何落实、怎样落实会直接影响政策与计划的实现。

首先，将乡村公共法律服务精准化纳入目标考核、将公共法律服务精准化作为综合目标考核的指标之一，从结果对过程进行管理，倒逼各级政府和相关部门重视，整体推进工作的开展。

其次，制定推动乡村公共法律服务精准化工作的考核，制定考核细则和标准，督促该项工作的规范和标准化。建立工作奖惩制度，定期开展综合评估、回访、群众满意度调查，把公共法律服务人员的出勤率、服务效率和群众满意率等综合评价考核结果与值班补助、评先评优等挂钩，确保服务实效。

（三）加强资源调动、沟通协调等相关工作机制建设

一项工作的有效开展是一系列制度的联动。乡村社会经济发展相对并不是完全充分，并且各个乡镇之间也有差异，由于乡村劳动力流失严重，老龄化较为严重，部分乡村的党员平均年龄为60岁以上，乡村能发动的有效力量严重不足。基层面临的固有不足，需要有效地整合调动，建立资源调动、沟通协调等相关工作机制在乡村公共法律服务供给精准化推动中十分必要。精准化简言之就是供为所需。

一方面首先需要获得服务对象的需求，乡村公共法律服务供给精准化在创建这样的平台时，应当进行资源整合。纵向上，乡镇建设平台可以融合搭载其他相关平台，成为一个综合平台，整合自身的资源，建立内部部门、行业和人员的沟通协作机制。横向上，可以多乡镇多部门的联合打造开发，整合多地多部门资源，既节约资源又加强联动能力。另一方面行动上，建立完善常规活动联动机制，突发活动应急协作机制，包括资源和人员的联动，形成获取需求、回应需求、解决需求全过程的合作机制。用有限的法律资源尽可能满足无限的法律需求。

（四）加强人才队伍的建设

强化乡村公共法律服务的人才队伍是提高公共法律服务水平，精准化提供公共法律服务的基础。乡村公共法律服务队伍除了面对队伍力量不足的问题，因法律的专业性高，还面临着队伍水平不高的问题。

乡村基层法律服务者力量薄弱，专职法律服务者极度欠缺，辅助法律服务者不但欠缺还流动性大，不利于公共法律服务的有效性开展。在保障有限的情况下，有效整合人才是解决这个问题的关键。在基层虽然法律专业人员缺乏，但可以调动当地的有一定法律知识的退休人员、党员或是缺乏法律知识但有意愿通过培训成为乡村公共法律服务网格化的一员。还可以更高效地与相关高校进行对接，作为该校法律实践基地，让法学专业的大学生成为法律志愿者，成为该地法律服务人员的机动力量。

队伍水平不高的问题主要因为乡村法律服务专业专职人员占比不够，大部分服务者法律知识不足。增加专业法律人员扩充到乡村法律服务队伍，提高专业专职比例是最佳办法，但并不是最适宜的办法，乡村面临着诸多现实困难。结合D市乡村实际情况，提高乡村法律服务辅助工作者的法律知识水平是最有效的措施。加强法律明白人等法律服务辅助人员的法律知识培训，提高法律知识水平。同时对于司法辅助人员应该提高费用保障，对志愿者辅助人员应该适当给予补贴，充分调动他们的积极性，减低流动性，保障队伍的稳定。

乡村公共法律服务供给精准化是优化乡村公共法律服务供给的新方向，是乡村公共法律服务水平提高的新要求。法治乡村的建设是全面乡村振兴的重要内容，公共法律服务供给的有效性及精准化是实现法治乡村的重要手段。