改革开放四十年我国政绩考评的历史变迁
——基于政策学习理论分析

梁伟湖

（广西大学 广西南宁 530004）

政绩考评是组织管理的固有基因，是提高行政效率和执行力、夯实政治信任和公信力的价值工具，兼具价值属性和工具理性，是国家治理体系与治理能力现代化的重要推手，更是引导、激励与约束领导干部作为的“指挥棒”。审视历史，改革开放以来，我国政绩考评历经四个阶段，凸显不同的时代特色，折射出党和政府执政理念的嬗变与革新。基于政策学习理念，本研究尝试构建我国政绩考评的学习机制模型，厘清其内蕴的政策学习机制及嬗变逻辑，在新时代面临“两个大局”的时代背景下，是探寻下一阶段我国政绩考评机制发展与创新的理论前提和现实必然。

一、分析视角：政策学习理论

政策学习理论发端于20世纪70年代，基于心理学中的社会学习理论，一些政治学者提出国家或政府的政策发展也是一种社会学习的过程，后逐渐形成了政策学习理论。“政策学习”的内涵被霍尔（Hall）界定为“为了实现既定的目标，政府根据政策发展的现实情况及新出现的信息，对政策进行调整”[1]。本尼特（Bennett）与豪利特（Howlett）基于学习的主体、内容和结果的差异，将政策学习分为三种类型：政府学习、吸取—教训和社会学习[2]。豪利特和拉米什（Ramesh）在整合各种定义的基础上，从政策制定者与环境的关系将政策学习区分为内生学习和外生学习[3]。内生学习即“吸取—教训”型政策学习，它是在范围较小、参与主体有限的政策网络中，通过学习从而改良政策工具或改变政策情景，它与社会主体的关联度较低。外生学习即“社会学习”型政策学习，它是在范围较广、公共参与主体较多的政策社群中，通过学习及对社会问题的感知从而不断调整政策目标，这种学习的动力机制来源于政策过程的外部环境，通常伴随着政策思想的嬗变与革新，是一种社会性的学习。

已有的政策学习理论更多基于西方资本主义体制下的政策实践，而中国自改革开放以来通过渐进式的改革及政策创新取得了伟大的成就，其基本逻辑是通过不断地学习，成功适应了复杂多变的外部环境并且回应了人民群众不断发展着的需求[4]。从政策学习视角为切入点，有助于理解改革开放以来中国的强学习能力，对进一步完善党和政府的学习机制尤其是政策学习具有启示意义[5]。本文针对改革开放以来我国政绩考评的实践和历史变迁，基于豪利特和拉米什的政策学习机制模型，尝试建构我国政绩考评的学习机制模型，厘清其内蕴的政策学习机制及嬗变逻辑，为新时代探寻政绩考评机制创新提供理论视角和分析框架。

二、我国政绩考评的演进路径及节点

中国共产党能够成为百年大党，一个重要因素在于，其从诞生的那一天开始便极其注重对干部的管理、监督和评价。而评价是对组织成员进行监督、管理的重要方式，因此，评价就成为一个组织发展的指挥棒和助推器。在改革开放以前，干部考核评价工作在我国已经有了初步的发展，其考评模式主要是以强化政治自觉为导向的政治驱动型，侧重于考察组织及领导干部的政治忠诚度，这与当时的政治背景、执政理念密切相关。

1978年12月，党的十一届三中全会作出了以经济建设为中心的伟大决策，解放和发展生产力、改善人民生活水平成为了党和政府的工作重心。作为社会主义现代化的重要议题，组织及领导干部的政绩考评体系得到了重塑、完善及发展，一改八十年代前的政治驱动型考评模式，考评的重点转向经济社会发展领域。以党的纲领性文件为节点，改革开放以来领导干部考核评价大体经历了四个阶段，每个阶段的考评形态、模式都呈现出鲜明的历史内涵和时代特色，凸显了党和政府执政治国的理念和方式不断走向成熟。梳理改革开放以来领导干部政绩考评的变迁路径和历史进程，一方面可以深入理解政策的延续和变革，为进一步探究政策制度变迁的逻辑提供可能；另一方面在某种程度上为激励新时代领导干部新担当新作为提供必需的历史参考和经验借鉴。

第一阶段：基于德、能、勤、绩“四位一体”的定性考评（十一届三中全会到党的十四大）

作为改革开放的宣言书，党的十一届三中全会驱动了发展社会主义的改革巨轮。为了更好地适应党的工作重心的转移，为经济社会发展提供坚强的组织和人才保障，党和国家探索建立以德、能、勤、绩“四位一体”的干部考核评价体系。1983年7月，全国组织工作座谈会召开，强调要在各级党政机关、企事业单位建立起干部责任考核制度，在履行岗位责任制中贡献突出的，应进行嘉奖。同时，建议“县级以上党委成立干部考核委员会，从考德、考能、考勤、考绩等方面对干部进行定期的考核评价”。1988年6月，中共中央组织部印发《方案》强调以德、能、勤、绩为考核评价的主要内容，并将工作实绩纳入年度考核内容中，重点考察领导干部履行岗位职责的工作情况和实绩。

从十一届三中全会的召开到党的十四大之前，以德、能、勤、绩“四位一体”为主要特征的政绩考评，取代了改革开放前的传统政治取向型的考评模式，对前一历史阶段的干部考核工作进行了大幅度的纠偏和重建。这一阶段的干部考核评价工作的创新之处在于，对考核评价工作提出了更为详细、规范和科学的要求，提出了开展年度考核的阶段性评价工作，标志着我国政绩考评制度探索向着规范化、制度化和科学化迈出了重要一步。它适应了改革开放以来党和国家工作重心和战略的转向，满足了在以经济建设为中心的背景下对选拔和使用干部的需要。但是，这一阶段的考核评价工作仍然存在不足之处，如考评的标准过于宏观、原则化，缺失技术层面的评价标准，考核评价机制单一，容易受到资历、经验、印象等主观因素的影响等[6]。

第二阶段：构建以工作实绩为导向的目标责任量化考评（党的十四大到党的十六大）

党的十四大明确了建立社会主义市场经济体制的改革目标，加快了改革开放和现代化建设的步伐。为了更好驱动经济体制改革目标的实现，以及基于传统的定性考评存在的考评理念过于抽象模糊、考核评价机制单一、考评手段缺乏客观性以及结果应用不足等弊端，党和国家探索建立以工作实绩为导向的目标责任量化考评体系。1994年9月，党的十四届四中全会强调要对领导干部的考核制度进行进一步的完善工作，更加注重考核工作实绩，根据不同领导职务的不同特点，对考核评价的标准和体系进行科学的规划与设计，对工作实绩进行考核评价要符合全面、准确的要求。《决定》突出了以“实绩”为导向对领导干部进行考核评价，升降、奖惩制度与实绩挂钩。1995年2月，中共中央组织部印发文件强调考察和选拔党政领导干部人选，要根据选拔任用条件及职务要求的区别，着重对工作实绩进行考核评价。1998年5月，中共中央组织部印发文件强调从注重实绩原则出发对领导干部进行考核评价，而在经济建设中取得的成绩和效果则成为工作实绩的突出指标，包括各项经济工作指标的完成情况，经济发展的速度、效益和后劲等。同时，明确指出要从统计部门和有关业务部门对涉及工作实绩的相关数据进行采集与核实，并委托审计机关进行经济责任审计。

从党的十四大到党的十六大这一阶段，以工作实绩为导向的目标责任量化考评逐渐取代了前一历史阶段基于德、能、勤、绩“四位一体”的定性考评模式。这一阶段的干部考核评价工作的创新之处在于，进一步明确了以实绩考核为核心的考核原则、程序、方法、内容及结果应用，将经济增长、财政收入、工农业总产值、基础设施投资等指标纳入考核内容，形成了与传统定性考评不同的目标责任量化考评，将党和政府的发展目标通过政绩考核的方式自上而下逐层传递至基层政府，以政绩管理链条的形式将发展的目标、责任和压力逐层传导，以此推动经济的快速增长。以工作实绩为导向的目标责任量化考评，将体现实绩的量化指标纳入考评内容，量化指标及客观依据的可衡量、可比较性，极大地调动了党员领导干部发展经济的主观能动性，使得政绩考评更好地服务于经济发展的大局。但是，此种考核评价方式过分关注经济发展指标，“唯GDP论英雄”，容易导致干部“眼睛向上”而脱离群众，产生“政绩工程”[7]、“形象工程[8]”等负面效应，一些地方甚至为了谋求经济的快速发展，进行粗放式、掠夺性开发，导致环境污染、生态破坏。置于历史发展的角度，应当说构建以工作实绩为导向的目标责任量化考评及重点考察领导干部推动经济发展绩效有其历史合理性及必然性，符合当时以经济建设为中心、着眼于创造社会物质财富以改善人民生活的战略规划和现实需求。

第三阶段：建立以科学发展观为重点的政绩考评（党的十六大到党的十八大）

进入二十一世纪以来，我国经济持续高速发展，但是粗放型、掠夺式开发带来的诸多弊端逐渐显现，环境污染、生态破坏、资源过度消耗、社会矛盾与冲突加剧、基本公共服务体系不健全等问题亟待解决。党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标，除了在经济领域的目标之外，更凸显了社会、文化、可持续发展等层面的目标。为了更好驱动体现科学发展观的正确政绩观的贯彻落实，以及基于前一历史阶段过分注重经济发展指标的考评模式导致“唯GDP论英雄”的负面影响，党和国家探索建立以科学发展观为重点的政绩考评体系。2006年7月，中共中央组织部印发文件强调建立领导干部综合考核评价体系要符合科学发展观的要求，考核评价不仅看经济建设的状况，而且更看社会发展的情况，既看经济发展的数量又看发展的质量和效益，既看目前取得的成绩，又看对长远发展所作贡献。同时，为了扩大民主，充分体现民意，在民主测评的基础上，专门增加了“民意调查”环节，这在之前历史阶段的政绩考评工作中并非必要的程序。2009年10月，中共中央办公厅印发文件进一步完善干部考核评价工作，着力构造、建立有利于科学发展的政绩考评体制机制。考核评价内容不仅注重经济建设情况，而且更加重视经济与社会、人与自然的和谐、可持续发展，尤其是民生保障与改善的实际成绩和效果。同时，文件强调对考核评价的内容、程序、方法和结果要加大公开的力度，考核评价的透明度要进一步增强；在考核评价中，群众满意度的重要性要进一步体现，不断强化群众的参与积极性和监督有效性。

这一阶段以科学发展观为重点的政绩考评逐渐取代了前一历史阶段以工作实绩为导向的目标责任量化考评，这并非对前一阶段的考评模式的摒弃，而是对“唯GDP论英雄”所带来的负面影响的一种回应和升华。以科学发展观为指导思想的政绩考评模式，在考核评价指标中除了关注经济发展层面，还综合了政治、文化、社会、环保等领域的指标，城乡居民收入、社会保障、节能减排与和谐稳定等多维度指标被纳入干部考核评价体系中。此外，这一阶段的政绩考评凸显以人为本的评价理念，考评过程中增加群众参与度，在评价中融入群众满意度指标。

第四阶段：探索凸显新时代新使命新担当新作为的政绩考评体系（党的十八大至今）

以中国共产党第十八次全国代表大会的召开为时间节点，这一阶段的政绩考评可称之为凸显新时代新使命新担当新作为的政绩考评阶段。2013年11月，党的十八届三中全会强调要对考核评价体系进行完善，突出发展成果的评价，对单纯以经济增速为主进行政绩评定的偏好进行纠正，更加重视环境损害、资源消耗、产能过剩、生态效益，加大劳动就业、社会保障、人民健康状况等评价指标的权重。2013年12月，中共中央组织部印发《通知》强调政绩考核要突出科学发展导向，要看解决自身发展中的突出矛盾和问题的成效；加强政绩的综合分析，既看发展成果又看发展的成本和代价。进入新时期，党和政府着力构建符合高质量发展导向的政绩考评体系。2019年4月，中共中央办公厅印发《条例》强调要以造福人民为最大政绩，突出考核满足人民日益增长的美好生活需要的实际成效；注重了解人民群众对经济社会发展的真实感受和评价，考核指标融入人民群众“三感”提升情况。2020年11月，中共中央组织部印发《通知》强调评价领导干部政绩的基本依据是推动高质量发展的实际表现和工作实绩，注重考核民生保障目标任务完成情况，增强政绩考核的群众参与度，充分反映群众感受、体现群众评价。

党的十八大以来，党和政府探索建立凸显新时代新使命新担当新作为的政绩考评体系，通过不断优化考核评价体系的科学性与规范性，纵深推进考核评价体系的创新发展，发挥干部考核评价机制的指挥棒和风向标作用，以考评推动各级领导部门更好贯彻落实党中央的决策部署，增强“一盘棋”意识。在考评体系中，经济增长等显性指标的重要性不断下降，而凸显人民群众满意取向的就业、社会保障、生态环境等指标的重要性不断增加，体现了党和政府以人民为中心的发展思想。此外，新时代的政绩考评，群众参与评价的程度愈发提升，群众满意度测量在政绩考评中的作用愈发凸显。而群众参与政绩考评，有助于强化考评的真实性、针对性和有效性，契合“以人民满不满意”作为检验政绩标准的时代要求，因为“江山就是人民，人民就是江山”[9]。

三、我国政绩考评的学习模式：从“吸取—教训”型向“社会学习”型转变

在梳理了改革开放四十年我国政绩考评的历史变迁及演进路径的基础上，其背后隐藏的政策学习模式值得关注和探讨。本文针对已有研究，基于豪利特和拉米什的政策学习机制模型，从学习主体、发生条件、学习动因和学习目标层面对“吸取—教训”型（内生学习）、“社会学习”型（外生学习）政策学习模式进行区分（如表1）。学习主体层面，“吸取—教训”型政策学习发生于规模较小、参与主体集中的政策网络中，政策学习与社会主体的联系不强烈；而“社会学习”型政策学习发生于规模较大、社会主体参与度高的政策网络中，其主要特征是公共参与[10]。发生条件层面，“吸取—教训”型政策学习发生于政府组织能力强但与社会主体的联系低的政策系统中；而政府组织能力强，同时与社会主体的联系也密切的情形下，则有可能产生“社会学习”型的政策学习模式。学习动因层面，“吸取—教训”型政策学习的动因主要源自政策网络的内部，“社会学习”型政策学习的动因主要源自政策网络外部规模庞大的政策社群。学习目标层面，对某种具体政策工具的学习，关注该政策工具在国内外的经验成败以解决紧迫的社会问题，是“吸取—教训”型政策学习的主要目标，其本质是借鉴和运用政策工具。至于“社会学习”型政策学习，其目标更多是对政策工具所产生问题的反思，是对意识形态、范式的根本性转变。

表1：政策学习模式比较

基于上述讨论，改革开放四十年来我国的政绩考评变迁历程是否存在政策学习？倾向于“吸取—教训”型抑或是“社会学习”型政策学习？中国政绩考评的变迁历程自改革开放以来的四个阶段中凸显了不同的时代特色，折射出党和政府执政理念的嬗变与革新，更体现了党和政府强大的学习能力及以人民为中心不断满足人民群众日益增长需求的发展思想。政策学习理论源于西方的实践与体制，置于中国语境下，我们以为，单纯以内生学习、外生学习对中国的政策学习进行简单区分，无法完全体现出强大的学习及适应能力。针对改革开放四十年来我国政绩考评的学习模式，大体可以称其为从“吸取—教训”型向“社会学习”型政策学习的渐进转变，而且在不同阶段，皆有内生学习与外生学习机制的发生；但是，以第三阶段建立以科学发展观为重点的政绩考评（党的十六大到党的十八大）为分界点，可以明显呈现出从“吸取—教训”型向“社会学习”型政策学习的渐进转变过程。

首先，在学习主体、发生条件层面，第一、二阶段的政绩考评政策学习更多发生于由政府部门主导的规模较小的政策网络中，政策学习呈现出高度的政府组织动员能力和较低的群众参与度。而从第三阶段开始，尤其是党的十八大、十九大以来，以人民为中心的发展思想贯穿治国理政的全过程，人民群众参与政绩考评的程度愈发提升，群众满意度、民意测评等重要性在考评中愈发凸显，政府购买第三方绩效评价[11]工作不断推进和完善，随着与社会主体的联系度提升，政策学习逐渐向“社会学习”型模式转变。

其次，在学习动因、学习目标层面，第一、第二阶段的政绩考评政策学习更多体现在对政绩考评工具的学习和运用，尤其是第二阶段以工作实绩为导向的目标责任量化考评，更多是学习、借鉴企业绩效管理的模式和机制，突出经济绩效，通过引入体现实绩的量化指标，调动领导干部发展经济的积极性，服务改革开放发展大局。这一阶段的政策学习体现了“吸取—教训”型学习倾向，着重于对政策工具的学习与运用。从第三阶段开始，尤其是党的十八大、十九大以来，党和政府意识到过去“唯GDP论英雄”的政绩考评模式导致了一系列负面影响，提出了科学发展观、高质量发展等全新的发展理念，并且构建了体现中国本土发展实际、富含时代特色、反映人民群众期盼的政绩考评模式。这一阶段的政策学习体现了对政策工具所产生问题的反思，出现了范式的根本转变，开始呈现出“社会学习”型政策学习转变。

最后，置于中国的政策语境下，我们以为，政绩考评的政策学习模式体现出从“吸取—教训”型向“社会学习”型转变的过程，并且在全面深化改革及“两个大局”的时代背景下，推动政策系统向“社会学习”型模式转变尤为必要。但是，从政绩考评演进的四个阶段过程来看，不能简单地将内生学习、外生学习模式套入各个阶段中，其实质应是各个阶段各有侧重、各有体现，但是总体上呈现出从内生学习向外生学习的渐进转变。因为从西方语境下理解政策学习，“社会学习”型模式即外生学习更多由外部主体推动，社会参与主体甚至主导了政策子系统，这显然与我国的实际情况有别。

四、余论

政绩考评是国家治理体系、能力现代化的重要推手[12]，更折射出党和政府的执政理念。立足新时代，推动我国政绩考评实现高质量发展，有必要建立起政绩考评的政策学习机制，从某种意义而言，本研究对政绩考评政策学习机制的探讨，仅仅是一个开端，希望往后有更多的研究者可以继续进行深入的探讨、分析和研究，为我国政绩考评实现高质量发展提供必要的理论支撑。