大型国有企业全面预算管理优化措施
——以J集团公司为例

罗学明

（首都经济贸易大学 北京 100026）

一、基于战略导向的企业全面预算管理理论

全面预算是实现企业战略目标的工具，是实现企业经营目标的手段，同时也是现代化管理的重要手段。企业全面预算是以战略目标为导向，制定出与战略目标、经营目标紧密联系的预算目标指标体系，通过对企业未来一定时期内生产经营活动的预测和计划，确定企业在这个特定期间的经营管理目标，将该经营目标逐层分解后，以横纵两个维度落实到企业内部的各个组织、各个单位、各个部门及各个岗位，将财务及非财务资源进行分配、考核、控制，有效地组织和协调企业的生产经营活动，完成既定的经营管理目标。

企业战略是企业根据其外部环境、内部资源和能力状况，为求得企业生存和长期稳定的发展，不断获得新的竞争优势，对企业发展目标、达成目标的途径和手段的总体谋划。

企业战略管理是一种综合性的企业行为管理方式，相对于传统的职能管理，以实现企业最终的战略目标为目的，从而有效提高企业战略竞争力及经济效益。同时，全面预算管理可以紧密联系企业战略目标与经营行为、加强内部管理控制，优化内部资源配置及提高企业员工的参与度，是企业战略实施的保障与支持系统。

二、大型国有企业全面预算管理面临的主要问题

（一）国有企业面临的外部挑战

国有企业所面临的外部挑战既有国内同业间的竞争也有国际竞争，外部环境变化的诸多不确定因素，均会影响企业全面预算管理能否顺利实行，企业预算目标能否全部达成。

1.疫情暴发对全球范围内各经济体都产生影响，我国是世界主要经济体中保持正增长的国家。国有企业由于产业规模大、地域布局广，各行业均受到不同程度影响。J集团公司（以下简称“集团”）实行多元化经营战略，其支柱行业——地产业中的商业地产及酒店业、教育业受影响较大，营业收入、利润均有下降。2021 年疫情的影响有所减缓，但未来短期内国有企业发展走势仍然具有很大的不确定性。

2.国有企业面临国资委监管要求，达成考核目标值不仅包括营业收入、归母净利润，也含有国有资本保值增值率、职工薪酬发放总额等指标。同时还需防止国有资产流失。国资委监管要求国企在确保各项考核指标的情况下，收紧融资渠道和规模，给企业预算目标达成增加了不确定性。为了加强资金管理，增强债务风险防范能力，2021 年针对房地产业国企全面落实“三条红线”的监管要求。

3.金融市场带来的风险。国内外金融市场的股市、债市的非系统性风险也会对国有企业所持金融资产收益产生不确定影响，对企业预算目标的达成产生影响。另外，如集团内含有境外公司，也受到货币市场风险影响，汇率波动影响会对其经营成果产生一定的影响。境内报表以人民币为本位币计量的，外币汇兑将对利润表中汇兑损益产生影响。J集团下属一家H 股新上市公司，由于未能采取合理措施及时规避汇率波动，短期内产生的汇兑损失对利润总额产生较大影响。

（二）国有集团内部经营管理现状

目前，大型国有企业呈现多元化经营趋势。该战略可以扩大企业原有的核心业务板块，增强各业务板块之间的互补性，实现资源共享，产生协同效应。集团不断开拓新兴市场，从而实现产业转型升级，以便获取更高利润率，逐渐分散了经营风险，避免单一产业的危机威胁到整个集团的安全。

J 集团已具备“6+1”产业新格局，房地产业、金融业是集团的传统行业板块，是集团收入、利润的主要来源，教育医疗则作为新兴板块需要集团扶持及其他板块公司的业务协同。以企业发展阶段来看，子公司既有成熟期的公司、成长期的公司，也有衰退期的公司。以公司性质划分，既有A 股、H 股上市公司，也有筹备上市公司、未改制公司，其所受监管机构要求、执行会计准则、企业管理模式均有差异。

集团各子公司所处行业、监管要求、发展阶段、管理模式各异，企业全面预算管理侧重点、编制执行的难易程度及主要预算考核指标均存在一定的差异。

（三）国有集团企业全面预算管理面临的问题

1.集团全面预算管理目标有待调整

J 集团预算管理目前遵循着“统一筹划、分级管理、权责结合”的原则，以实现目标利润及资产保值增值率为目标。但以目标利润为导向的预算管理有其局限性：集团所属各子公司更加关注短期经济效益，关注考核绩效是否能够达成，关注营业收入、利润总额等年度考核指标是否能够完成。而对于公司资产结构、成本费用控制、资产负债率、融资成本等指标极易被忽视。

企业战略是企业长期发展的使命，制定后不能随意改变。长期经营目标与短期效益可能产生冲突，如果全面预算仅以目标利润为导向，企业的长远利益可能被忽视，将影响企业战略的顺利达成，影响企业的核心竞争力和企业价值实现。因此，仅以目标利润为导向的预算管理对于企业发展有其局限性。

2.集团全面预算管理流程有待优化

（1）预算编制流程过长，预算指标偏离实际。预算编制流程是全面预算管理的首要环节，是全面预算管理的基础。预算指标数据的准确性是衡量预算编制质量高低的条件。国有企业由于管理层级、权限审批流程等原因，存在预算编制流程过长，预算指标偏离实际的情况。

J 集团年度预算编制自前一年度10 月份启动，在预算年度的2 月20 日前完成预算草案的编制，半年预算、季度预算和月度预算应在年度预算框架内，由各所属公司根据自身情况分解确定。

各子公司在预算编制过程中依据年度计划大纲要求，确定公司预算目标，制订预算草案。经过“两上两下，总体平衡”预算管理小组的初审调研、分管领导审核、集团经理办公会讨论最终确定预算方案；再履行集团经理办公会、董事会、股东会的审批程序。

目前，J 集团仅以通知形式给予各子公司预算编制原则性要求，未充分考虑各子公司实际经营情况、对标企业情况和可行性研究报告预测的目标值，预算编制整体要求的可操作性较弱。预算编制前，集团各级领导未就重点工作进行充分沟通。部分子公司在编制预算方案初稿时可能将预算指标虚估，在“两上两下，总体平衡”过程中，再经各级领导审核调研，平衡调整各项预算指标。结果导致集团整体预算编制流程延长，部分子公司预算数据多番修改，仍存在偏离实际的情况，预算编制整体质量有待提高。

（2）预算执行流程欠缺监督力度，业财一体化融合度偏低。预算执行流程是预算管理关键的一个环节。国有企业存在着重编制轻执行的现象，由于业财一体化融合度偏低，预算执行监督力度欠缺。

J 集团预算信息系统已开始实施，但其中预算分析信息系统尚未搭建。目前各子公司由财务人员对财务报表、财务报告进行数据分析，撰写预算执行分析报告。财务人员因未能及时获得全面业务系统的数据支持，对企业预算与实际差异难以深入分析，带有人为主观判断色彩。预算执行需利用信息化技术展开动态化有效监督，发现企业经营风险，向企业决策层进行风险提示，以增强全面预算管理的效用。

（3）预算考评流程缺乏有效的激励与约束。预算考评流程是预算管理最后一环，也是至关重要的一环。

J 集团预算考评制度更偏重于各子公司年度预算目标是否达成，重点考评业绩指标，未将主要控制指标纳入考评范围。只考虑了考评指标是否达成，未考虑考评指标达成时的偏离值，导致部分子公司虽然预算编制松弛、偏离值较高，但绩效考评得分仍然很高。这样预算考评未能如实反映预算执行的真实情况，未能实现有效的激励与约束。

3.集团全面预算编制指标有待完善

预算指标包括业绩指标和控制指标。业绩指标是为了达到企业战略目标中的业绩而构建的预算指标。业绩指标可根据实际情况与企业会计计算方法、口径保持一致。J 集团按照各业务板块，多从企业经营角度设置业绩指标，与企业会计尚存在一些差异，未充分考虑不同业务板块的资产结构、资源配置、税收优惠等方面的特殊性。

控制指标作用是控制战略实施过程中的风险、保证为业绩指标达成而设计。为保证执行预算业绩指标中防止盲目追求达成率，而在特定权责下可能出现导致损失的各种不确定性。J 集团设置控制指标较为单一，仅考虑公司防范债务风险方面，将资产负债率、杠杆倍数等指标作为控制指标，诸如现金短债比、净负债率、存货周转率、净资产收益率未做考虑。

基于在现有数据分析，预测未来企业内外部环境发展产生影响而编制的预算方案，需设置多维度预算管理标准进行评价和平衡。J集团各子公司现有预算编制基于历史数据和可行性研究报告预测的目标值，存在一定局限性。其他多种维度的预算管理标准，如行业数据、边界数据、国资委监管数据、对标企业数据等，目前尚未作为编制参考数据。

三、完善全面预算管理的措施建议

（一）确立以战略目标为导向

为进一步提升企业的核心竞争力和企业价值，增强企业的可持续发展，全面预算管理应以战略目标为起点，作为预算管理的基本导向，从而避免以利润目标为导向的局限性，不断提升企业预算目标与企业战略发展目标的协调程度。

J 集团应基于企业战略发展规划，分解制定年度经营目标，编制年度计划大纲，从而确立公司预算管理目标。逐步完善各子公司已有的预算管理体系，根据行业发展趋势、公司预计产业规模，调整现有的预算管理组织机构，调整相应预算管理权限及审批流程。

集团预算管理组织机构可设置如下：预算管理工作小组由财务部相关部门组成；各子公司为预算责任单位，负责编制和执行本单位的预算方案，承担相应责任。

（二）优化集团全面预算管理流程

1.调整预算编制流程，提高编制质量

建议优化措施：一是做好预算编制前的准备工作，增强多级次决策层和经营层的沟通交流。预算编制前，J 集团决策层与子公司经营层可对年度预算目标进行充分沟通，确立年度预算总体编制框架。集团财务部作为主责部门，根据各子公司业务板块特点分别制定预算编制手册，确定预算编制基本原则，规范预算编制流程，细化预算编制具体要求，定义各项预算指标，增强预算编制工作的可操作性和连续性。各子公司预算编制做好准备工作。对外部环境的预测工作包括：预测宏观经济状况和经济政策，了解国资监管要求，合理预估国内外金融风险，调研行业发展情况、对标企业情况。对内部经营的预测工作包括：预测本公司未来经营状况，预估特殊事项影响，含有会计政策调整、非经常性损益、投资性房地产公允价值计量、大额营业外收支的数值。同时对参与预算工作的员工全员辅导，提高编制质量和编制效率。二是各子公司重点资本性支出预算、重点成本类项目预算等需要多部门多层级沟通协调，可在预算编制过程中提前召开专门会议确定总体框架，提高预算编制效率。

2.提高预算执行监督力度，提速业财融合进程

提高预算执行监督力度，制定实施计划提速业财一体化的融合度，确保数据的真实性、准确性和及时性，进一步为企业管理层的重大决策提供有力的支持。

建议优化措施：一是持续性推进收入端为主的业财融合系统建设。J 集团正在逐步构建业财一体化信息系统，将预算管理系统与业务管理系统、财务核算系统共建在同一平台上。部分子公司已经融合成本费用预算控制系统，预算动支、费用报销、票据影像传输、凭证自动生成各模块，已整合运行良好，可实时监控成本费用预算执行情况。但各子公司业态规模差异较大，收入端的信息系统的业财融合难度较大，如提速该系统建设进程，可实现收入端的预算执行情况的实时监督。

二是优化现有商务智能信息平台功能。目前J集团还未搭建基于业财融合基础上的预算分析信息系统，建议整合现有以数据呈现功能为主的商务智能信息平台，增强对预算数据指标的跟踪调查。根据信息平台已有各子公司报送的业务和财务数据，再整合信息平台的历史数据，可以增设业财关联数据的分析功能，减少人为主观干扰因素，呈现多维度数据分析结果，使“数出一门，实时数据”初步实现。

三是深入分析预算执行情况，为决策层决策提供支持。J 集团层面的预算执行分析工作，可集合各职能部门共同完成，增加预算分析的深度广度。资产管理部门以业务经营角度，财务部以资金运行角度，战略部以战略发展角度，多维度分析预算情况，提高预算执行监督力度。财务部针对各子公司不同情况设计分析模板，要求其利用信息平台分析数据结果，定期撰写预算执行分析报告，跟踪预算执行情况，深入分析预算执行偏离原因，提出相应改进措施。

3.完善预算考评制度，优化激励机制、约束机制

预算考评是对各子公司预算执行效果进行评价，发挥其激励和约束作用。

建议优化措施：完善预算考评制度，优化激励机制、约束机制。J 集团应将各子公司预算编制质量水平、预算执行监督情况，预算执行效果（财务业绩指标和非财务业绩指标）按不同权重纳入业绩考核体系，也可引入平衡计分卡管理工具，将各预算考核指标量化，更有效地发挥预算考评作用。人力资源部门可联合其他职能部门共同优化企业激励多维度机制，采取货币化的激励措施如职工股参股、分红期权。也应提供非货币化的激励，如辅助职业规划、扩大职工发展空间、提升职工集体福利。同时，依据可控原则分级考评，促进经营层和全体员工发挥积极性，参与到预算的全过程。合理的刚性约束机制可以规范经营层和全体员工的行为，保证全面预算管理的顺利进行，杜绝违规操作。

（三）完善集团全面预算编制指标

依据各子公司发展阶段、业态特点、实际情况构建完整的预算指标体系，实行预算指标体系的差异化管理，设置多种维度的预算管理标准，丰富预算指标类型。

集团战略发展规划转化分解为年度预算管理目标，划分为业绩指标和控制指标。本着集团预算管理工作的公平性，设置业绩指标除了营业收入、利润总额、净利润外，还可增设净资产收益率，EVA、薪酬总额、综合收益率等指标。而控制指标可以根据各子公司实际业务情况设置。

从市场化角度看，J 集团中市场竞争子公司需建立行业关键指标和对标企业指标体系，在编制预算方案时以此为参照，将本企业各项预算指标与之比对，测算偏离值，分析差异，深究原因，以查找不足。承担政府项目的子公司应将国资监管数据作为刚性指标，在编制预算方案时，不突破国资监管数据界限，再合理预测其他各项预算指标。

从业态板块角度看，房地产业公司严格按照“三条红线”政策要求设置现金短债比、剔除预收账款的资产负债率、净负债率上限；金融业子公司除参考对标企业的指标外，还应设置合理的投价比。物业公司、酒店公司、医疗公司需关注各自业务板块的边界管控，合理运用这种风险管理设工具，设置应收账款、存货等边界标准。

四、结语

全面预算管理是国有企业推进改革，实现企业战略的重要环节，也是一项需要不断完善的工作。本文从预算导向确立、预算指标完善、预算流程优化等几个方面，简述如何推进大型国有企业全面预算工作，实现企业战略发展，提升企业核心竞争力。