农村宅基地、房产、土地在市场中的自由流动与配置刍议

卢泳欣 ， 尹敏仪

（华南农业大学林学与风景园林学院，广东 广州 510000）

目前，我国已完成了脱贫攻坚这个具有跨时代意义的目标，新的征程已然开启，“三农”问题的重点转向乡村振兴建设，推进乡村振兴进程，巩固脱贫攻坚成果。农村一直是国家重点关注的对象，提及农村就会涉及农民这个庞大的群体，而农村宅基地、房产、土地三者密不可分且与农民息息相关。基于此，我国早已提出了盘活农村闲置宅基地，提高土地利用率，并在合法范围内促进农村宅基地的自由流转等工作要求。本文旨在为农村宅基地、房产、土地的自由流动与配置提出见解，实现人与地的双赢。

1 农村宅基地、房产、土地三者的联系

农村宅基地是指农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地，农村房产是指个人或团体保有所有权的房屋及基地[1]，三者密不可分，共同构成了有机联系的整体。在城乡一体化进程和全面实施乡村振兴战略的大潮流下，这三者应顺应社会发展和历史潮流，在合法的前提下实现在市场上的自由流动与配置。

2 农村宅基地的现状及影响因素

我国幅员辽阔，现代社会由传统农耕社会一路发展而来，历史的必然发展使得我国农村面积辽阔，拥有较多的建设发展空间。据相关统计，截至2020年，全国村庄建设用地面积约1 273.1万hm2[2]，人均住宅建筑面积约34.3 m2[2]。可见农村宅基地存量十分大，但由于各种原因导致现阶段农村宅基地出现闲置化、难以自由流转、管理难度大等一系列问题。

2.1 农村人口数量减少导致农村宅基地闲置化问题突出

改革开放后我国开始鼓励农民进城务工，以促进经济社会的发展和城市化进程，此后由于国家不断出台相关政策措施鼓励甚至奖励外出务工农民，进城务工成为农民的一种新职业、新选择，参与其中的农民数量不断增加。同时，近年来，我国社会经济高速发展，据国家统计局网站发布的我国2020年国民经济和社会发展统计公报：2020年年末，我国常住人口城镇化率超过60%，我国城镇化进程仍在持续发展，在农村以务农谋生的农民数量越来越少。

尽管城市存在许多“城市病”，但毋庸置疑的是城市教育、医疗、服务、福利保障等基础项目的建设更为发达，城市对农民的吸引力从不减弱。为了自身的发展和子女的未来，农民进城方式已由过去的孤身进城发展到现在的“拖家带口式”进城，农村常住人口数量锐减。“留守儿童”“留守老人”问题逐渐向“空心村”“空心房”问题转变，致农村“空心化”问题严重，由此而带来的农村宅基地闲置化问题也日益严峻，农村宅基地、房产、土地长期处于无人问津状态。

2.2 “落叶归根”思想导致农村宅基地难以流转

儒家文化植根于中国传统乡土，“孝文化”源远流长，“落叶归根”思想由此而来，并刻进了中国人的DNA，这是中华民族的造化，也是华夏文化的皈依，更是历史的选择。我国自古以来就非常推崇“落叶归根”思想，迫于生计不得不背井离乡来到城市务工的农民都会有一种或浅淡或浓郁的“乡愁”和“恋土情结”。农村深深地扎根于他们心底最柔软的地方，融入血脉，成为他们魂牵梦绕的归处。这种渗透骨血的归乡基因，背后是满满的对农耕社会的怀念，对农村土地的无限依恋感。

故而进城务工的农民就算回不去故乡了，也会牢牢地守住农村宅基地，将“乡愁”寄托于宅基地中，期待终有一天能够重回农村生活。先祖们世世代代的根基在农村，“以孝为先”的思想深入骨髓，这种对农村的眷念之情使他们不愿将宅基地放在市场中流转，而此时宅基地仅仅是情感依托物，并没有实际的用处。这就造成了农村土地利用率低下、宅基地流转率不高等问题，大量宅基地滞留在“城里人”手上，造成资源浪费[3]。

2.3 合法性继承房产导致农村宅基地难以流转

从国家鼓励农民进城务工到现在已有几十年，第一批进城的农民已在城市扎根，现在他们的后代生于城市长于城市，后代们在身份认知上早已是生于斯长于斯的城里人，甚至在法律意义上或许也早已落户城镇。虽然他们回到农村安家落户的可能性微乎其微，但他们仍然有权合法继承父辈们在农村留下的房产。截至2020年，全国村庄户籍人口约7.7亿人，村庄常住人口约6.8亿人[2]，大量人口拥有农村户籍但常住在城镇。

我国现有法律规定，农村宅基地遵循“房地一体”（“地跟着房产走”）的原则，房屋的所有权和宅基地的使用权都可以被合法继承。但是由于城镇户籍的继承人合法继承后，并不能对房屋进行大拆大建，只能等房屋倒塌了才会丧失宅基地使用权，农村集体经济组织收回该宅基地，使得宅基地难以在市场上自由流转。

2.4 农村宅基地非法流转现象增加管理难度

在相关法律法规还不完善、监管还不够到位时，为了搞好村内环境卫生以及“村村通”工程等项目，且由于村干部法律意识淡薄、村委经济困难，出现非法转让土地问题[4]。而后由于村委换届、人事调动等原因，渐渐地就堆积成了历史遗留问题，难以得到有效解决。

除了农村自己的内部因素，还有外来因素干扰农村宅基地的合法流转与管理。根据美国地理学家诺瑟姆提出的“S”型曲线理论，可将城镇化进程分为城市化起步、城市化加速、城市化成熟这三个阶段，城镇化率30%、70%这两个拐点分别与曲线的转折处相对应。我国部分地区城镇化率已超过70%，故而已出现“逆城市化”现象，这是经济社会发展的必然阶段，合法流转农村宅基地绝对不是向那些对农村土地虎视眈眈的城里人和房地产企业传递一种要放松对农村土地用途管控的信号，绝对不允许出现城里人去农村购买宅基地获得房产的所谓“逆城镇化”行为，也绝对不允许房地产开发商在农村宅基地上建设高楼大厦。这些非法流转农村宅基地的行为都会导致交易市场混乱，增加管理难度，改变土地规划，损害农民利益[5]。

2.5 缺乏合理的农村宅基地退出机制

已进城落户的农民多数是农村中的佼佼者，其在工作能力、资金储备上均强于留守农村的农民，所以其不会以较低的协商价格轻易放弃宅基地使用权，其更看重宅基地使用权能否转化为更多的物质资本[6]。同时城市的物价水平和生活水平都高于农村，进城的农民面临高额的房贷、车贷等问题，衣食住行样样都需要钱，部分农民仅靠工资收入只能维持基本生活。

农民原有的宅基地主要起保障作用，而退出后的土地用途具有增值特征，目前宅基地的退出机制中，退出的农民基本没能分到土地的增值收益或只分到了其中非常少的一部分，这种分配方式极不合理[7]，也反映了现在大部分农村缺乏合理的农村宅基地退出机制，导致农村宅基地难以流动、市场走向低迷。若是没有足够高、令人满意的补偿，或是补偿远远低于城市地价、房价，农民的利益没有得到保障，那么他们往往不会转让农村宅基地的使用权，因为他们需要足够的物质资本以应对在城市生活的不稳定性和压力。

3 激发农村宅基地活力的措施

激发农村闲置宅基地活力，实现宅基地、房产、土地在市场上合法流转与配置，需要多方努力。政府应立足于我国实际国情，落实“三权分置”等政策和法律法规；村委会要积极开展相关工作，指引村民，维护村民的合法利益；村民要认真了解相关政策，配合相关工作的实施。

3.1 落实“三权分置”政策，活化农村宅基地

“三权分置”指农村宅基地的所有权、承包权、经营权这三权分置并行，2014年国家正式将这一制度法治化，这是自改革开放农村实现家庭联产承包责任制后的一大重要制度，也改变了“宅基地只能在农村集体经济组织内流转”这一政策规定。落实“三权分置”政策，既能增强农村土地关系的稳定性，农民能在更大范围内流转宅基地，显著增加农民收益，全面激活宅基地流转动力和活力[8]，又能减少闲置宅基地数量，使农村宅基地在市场上充分实现自身价值。

3.2 贯彻落实相关法律法规，完善宅基地退出机制

在2021年农村宅基地的最新政策中提到，国家为了全面推动广大农村地区的乡村振兴建设，抑制“一户多宅”“空心房”“空心村”等现象的出现，对符合条件申请退出宅基地的农民，政府会按照当地的年平均收入水平给予一定数额的一次性补偿，严格执行“一户一宅”，以减少闲置宅基地，提高土地利用率，使宅基地在市场上实现自由流转。农村相关部门要贯彻落实相关法律法规，加强监管和执法力度，保障宅基地退出机制的顺利运行[9]。

此外，在宅基地退出机制中还可以考虑让城市要素进入农村，宅基地可以接受农村外的投资者置换。但这种置换要禁止任何房地产介入，严禁开发商利用农村土地搞大规模开发，保证农民通过城市资本和农村资产的有机结合能够长期受益，而且能体现资产的真实价值，从根本上解决乡村发展和乡村振兴问题。

3.3 加快推进农村“房地一体化”，强化宅基地管理

农村“房地一体化”指的是农村房屋所有权和土地使用权不可分割，两者的流转去向要一致。同时要确保闲置房屋的使用权合理合法地划分到每一户并发放“房地一体”的不动产权证书[10]，强化农村宅基地管理，落实村庄规划中涉及农村宅基地规划要求等合法合理的内容，严防非法流转行为，维护农民利益。

3.4 大力宣传宅基地改革举措，改变农民刻板印象

在农村内宣传国家关于宅基地作出的最新改革举措，村干部等领导班子要认真解答农民相关疑问，切实让每位农民了解宅基地改革举措，帮助他们分析流转宅基地的好处，积极动员他们流转闲置宅基地。循序渐进，逐步改变农民将宅基地视为私人所有的固化思想。

3.5 大力发展乡村休闲旅游，盘活农村房产

挖掘农村旅游资源，加强生态保护，保留农村特色风貌，利用农村独有优势和特色文化，对农村进行旅游发展规划，大力发展乡村休闲旅游。经村集体和农民同意后，将部分闲置的农村房屋改造成特色民宿。第一，结合当地农业特色，融合当地风俗，提取当地特色元素，形成本村独特的网红打卡点，利用互联网等平台进行宣传，吸引更多的游客入住民宿。第二，加强乡村休闲旅游基础设施建设，同时规划好村内路网，修缮破烂道路，增强农村房产变为民宿后的便民性。第三，把农作物的种植加工过程利用起来，实现一二三产业联合驱动农村发展，通过农事体验活动、采摘等形式结合农家乐，发展沉浸式乡村旅游。此外，还可以利用农村天然环境，使闲置农房可租赁，发展养生养老等新产业，提高农村闲置宅基地利用率。

3.6 做实做强乡村规划，助推农村宅基地发展

立足于新时代提出的国土空间规划政策这个大背景，做实做强村庄规划。探索通过社会招聘、购买服务等多种形式选聘专业人员，建立驻村规划师等制度，全方面制定并落实好村庄规划，并联动周边村庄资源一同发展。结合农村种植、加工、文旅等产业发展的实际情况，通过“引入外来优秀人才+培训本地村民”的模式，培养出一批熟知乡村、技术过硬、村民认可的乡村工匠来建设农村。此外，要特别注重村庄规划中对农村宅基地的规划，宅基地相当于农民的家，安居才能乐业，要切实把宅基地发展好，农民才能更有底气地建设村庄。同时，农村经济发展也带动农村宅基地发展，提高宅基地的潜在价值。

4 结语

目前，我国城镇化率不断上升，已完成脱贫攻坚任务，乡村振兴工作在全国如火如荼地开展，农村依然是重点关注的区域。农村的村庄规划离不开对宅基地的分析利用，笔者认为应立足农村宅基地现状及影响因素，提出切实可行的政策与举措，切实维护农民合法利益，实现农村宅基地在市场的自由流转与配置。