基于地域关联性的上海市共有产权住房探讨

章 宇

(上海蜀翔房地产有限公司，上海 201802)

1 概述

2007年，国内首次提出共有产权住房的概念，并于江苏淮安开展改革试验。顾名思义，共有产权住房是由政府与保障对象共同持有房屋产权，按照政府与保障对象的出资比例，从而确定合同中共有双方的产权份额。一方面，共有产权住房规避了经济适用房的住房漏洞，大大压缩了利用政策漏洞牟利的空间，贯彻了“房住不炒”的指导思想。另一方面，很大程度上缓解了中低收入人群住房困难的问题，为社会“夹心层”提供了一定的住房保障支持，对于体现社会公平性起到了积极作用。目前国内的共有产权住房建设尚处于起步阶段，其中不乏一些问题和争议，相关政策也在不断进行完善和调整。近年来，北京、上海、深圳、成都、淮安和黄石作为试点城市正在积极探索实践、推动政策落地，在具体推行过程中，各地结合不同实际情况，因而呈现出地域性的差异。

2 共有产权保障住房的产生背景

2.1 搭建多层次需求的住房供应体系

国内经过几十年住房制度的改革发展，已经形成相对成熟的商品房供应体系。十二五规划提出，要重点发展公共租赁住房，加快建设廉租住房，加快实施各类棚户区改造。通过近年来的努力，持续加快推进租赁住房和保障性住房建设，城市低收入人群的居住难题也得到很大改善。然而，社会中低收入群体的住房问题仍然突出，住房供应体系尚存在一定的结构性缺陷。住房是关乎民生之根本，建立和完善多层次的住房供应体系更是关系社会和谐稳定，体现社会公平正义的大事。《十三五规划纲要》明确提出，要健全住房供应体系，优化住房供给结构，促进市场供需平衡，保持房地产市场平稳运行[1]。从国家战略层面，明确了构建以解决多层次住房需求为出发点，建立具有中国特色的社会住房供应体系的重要性。共有产权住房，从本质上来看是介于保障性住房和商品房之间的。共有产权住房的出现，填补了住房供应体系的缺口，保障了中间收入的夹心层群体的住房问题，是完善住房供给结构的有效举措。

2.2 规避经济适用房的制度漏洞

共有产权住房出现之前，为了解决弱势群众的住房难题、深化城镇住房制度改革，我国大量推行经济适用房，以保障社会低收入群体的住房需求。然而在推行和实践的过程中，经济适用房出现了一些失效现象，屡遭诟病，比如存在权力寻租、暗箱操作、利益输送等相关问题，破坏了房地产市场的统一性、滋生腐败空间。由此可见，经济适用房制度亟须解决方案，完善和规范相应的政策条件。在此背景下，江苏率先提出共有产权概念并开展试点，取得了良好成效，切实规避了经济适用房的制度漏洞。从根本上来说，经济适用房采用土地划拨的形式，给投机者提供了牟利钻空的空间。而共有产权土地使用权的取得方式由划拨改为出让，将政府产权显性化，与市场接轨，从而限制了投机行为。另外，封闭管理、内部循环等限制条件，也有效压缩了牟利空间。

2.3 满足中低收入人群住房需求

国家提出住房发展要坚持“低端有保障、中端有支持、高端有市场”的总体思路，针对不同收入水平的群体，提供不同类型的产品，满足不同的消费诉求。根据准确定位，共有产权住房主要面向中低收入人群，解决他们既不符合社会保障房申请条件，也不具有商品房购买能力的困境。共有产权住房在保障与市场之间起到过渡衔接的作用，为中间“夹心层”提供中端支持。在政策执行方面，共有产权住房有着严格的准入标准，对资产和收入有明确的划分标准，能够确保政策落实、保障公平、精准配给，切实让中低收入人群从中受益。

3 共有产权住房的现状分析

2014年住建部《住房城乡建设部关于做好2014年住房保障工作的通知》，新增6个试点城市：上海、北京、深圳、黄石、成都、淮安，并发布《关于试点城市发展共有产权性质政策性商品住房的指导意见》(建保[2014]174号)。2017年住房和城乡建设部《关于支持北京市、上海市开展共有产权住房试点的意见》(建保[2017]210号)鼓励北京、上海进一步开展共有产权住房试点。经过一段时期的探索实践，共有产权住房的实际申购情况并没有达到预期，说明在政策执行上还存在不科学不合理的地方，总结梳理主要包含以下几个方面：

1)准入标准严苛：政策规定申请共有产权住房，需要满足的限制条件主要有：户口年限、家庭人均住房面积、家庭人均年可支配收入、人均财产、年龄等方面。根据各地居住人口的实际状况，具体的申请条件会有所差异。并且，这几年共有产权住房政策的准入标准普遍在不断放开，不断适应目标群体新的需求，但在实际政策执行过程中仍然存在一系列的障碍和困境。

2)价格定位偏高：受周边普通商品房的房价上涨影响，共有产权住房的价格不可避免地随之上浮，超出目标群体的经济承受范围。既要保障中低收入人群的需求，同时还要平衡住房的保障性和经济性。一是要政府加强对房价的宏观调控，抑制房价过快上涨；二是科学分配初始产权比例，让目标群体有能力分批次逐步获得完全产权。

3)配套设施不完善：大多数共有产权住房受地价限制，选址较为偏远，通勤、就医、子女上学、生活娱乐等都有诸多不方便，很大程度上导致共有产权住房的遇冷。基础配套不完善，交通出行不便利，难以达到目标群体的需求，也是目前亟须解决的问题。

4)户型配比不合理：共有产权住房户型的供应与需求不匹配的问题较为普遍，前期应该做好市场调研，充分考虑单身青年群体、多胎家庭、代际家庭的适老性等问题，在严格控制套型总建筑面积的基础上，设计优化多居室户型，提高空间的灵活可变性，合理调整户型配比。

因此，2019年住建部提出，鼓励人口流入大、房价高的城市根据自身情况，因地制宜发展共有产权住房。我国《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》也明确提出要因地制宜发展共有产权住房。京沪广地区积极响应，深化发展试点工作，科学制定符合本地实际的指导意见，积极推进共有产权政策落地。

4 共有产权住房的地域性解读

上海市作为共有产权住房的先行试点城市之一，自2009年底开展探索实践。截止2021年底，上海市累计完成本地户籍九个批次和非沪籍三个批次的共有产权住房申请供应工作。在全国开展共有产权住房工作的主要城市中，上海不但共有产权住房受益规模位居首位，且率先实现共有产权住房制度的全流程管理。本文选取上海市共有产权住房为主要研究对象，具有一定的代表性，通过分析上海共有产权住房的供给目标、建设模式、设计策略，解读共有产权住房与城市的内在关联性，为其他城市因地制宜发展共有产权住房提供一定的借鉴。

4.1 多主体精准供给目标

上海是我国重要的经济中心，同时也是毕业大学生的主要就业城市之一，人口迁移数量大、流动性强。据上海市第七次人口普查数据显示，2020年末全市常住人口达到2 487.09万人，其中外省市来沪常住人口为1 047.97万人，占比42.1%。上海的城市现代化建设离不开广大外来人口，这座城市与外来人口早已形成相互依存、和谐共生的关系。

2018年9月，上海将部分非沪籍住房困难家庭纳入保障范围。2020年1月，上海市修订了共有产权保障住房管理办法，将非沪籍常住人口纳入共有产权房的供应对象范围[2]。随着供给范围的扩大，使更多人共享城市发展的成果，实现住有所居，既是社会公平性的一种体现，也是缓解上海本地居民与非沪籍居民紧张关系、构建良性邻里关系的有效举措。

上海共有产权住房在准入标准上，对申请对象的住房、收入、资产等都有明确限额，精准锁定对象范围。目前，主要面向城市户籍中低收入者与非沪籍常住居民，解决本地住房困难家庭或个人、非沪籍住房困难家庭的购房需求[3]。其中，上海本地户籍住房困难家庭，普遍具有稳定的家庭结构，与父母同住的比例偏高，拥有相对成熟的生活圈和社交网络，但居住条件较差；另一类是外来就业的落户人才，受教育程度普遍较高，面临较高的租房成本，有较强的购房意愿，但资产累积不足以支撑购买普通商品房。而非沪籍常住居民家庭，工作年限较长，居住状况稳定，支付能力有限，以刚性住房购买需求为主。在购房需求上，除了重点考虑价格，本地户籍住房困难家庭会重点考虑区位、教育医疗资源，并且能够维持原有的社交生活圈；青年群体、非沪籍居民家庭更注重考虑通勤便利、社交娱乐及配套设施建设等问题。

通过分析，以上不同人群在生活习惯、心理需求、家庭结构等方面都有较大差异。因此，在住房供给层面，应该针对供给人群细化设计、分类聚焦，因人而异制定相关政策。精准把握供需关系，研究更人性化的产品，在建设阶段增强房源的适配性。

4.2 依托新城布局大型居住社区

2010年上海出台保障住房配建政策，新出让土地开发建设商品住宅项目均按照不低于项目住房建设总面积5%的比例配建保障住房，建成后无偿移交给政府。目前已累计配建保障住房约3万套，其中部分房源用作共有产权保障住房。根据2021年上海第九批共有产权保障住房房源公示情况显示，浦西七区的房源均来自临近的宝山、嘉定、闵行、松江、青浦、奉贤等外环区域，浦东新区的房源则主要分布在本辖区范围内[4]。一方面降低对中心城区楼市的影响，另一方面也有利于加速新城区的产业人口聚集，促进中心城区与新城区的协调发展。

总体来看，上海市共有产权住房的供应，主要依托于特大城市边缘地区的大型居住社区基地，例如浦东新区惠南民乐大居、嘉定区黄渡大居、宝山区顾村大居等。尽管处于远离中心城区的市郊地区，但在公共服务设施、教育、医疗、交通、商业、公园绿地等方面已经形成一定体系，构建了相对完善的社区生活圈，降低了对中心城区的依赖性。选择临近产业功能区的地段建设共有产权住房，还有利于促进职住平衡，缓解边缘地区的区位劣势和主城区的人口压力，例如上海松江南站大居的松南城居住片区。因此，在建设选址方面，其他城市可以借鉴上海的经验做法，结合区域功能定位和产业布局，合理安排居住、产业和各项公共设施的结构布局，推动工作与居住的平衡发展[5]。在建设模式方面，聚焦新城建设和城镇化建设，尽可能采取规划先行、配套同步的方式，合理规划市政道路及轨道交通，保障教育、医疗、交通出行、社交娱乐等日常生活所需。

4.3 多层次提升居住品质

上海市共有产权住房的居民大部分来自中心城区的旧改区域，以及外来就业的新市民。为了增加居住者的社会归属感，提升居住幸福感，稳定社会矛盾，分别从居住单元的户型设计、到公共空间的共享配套、到社区环境的整体优化，多层次提升居住的品质，满足物质领域和精神领域的双重需求，真正做到住有所居、住有宜居。

1)精细优化户型，弹性适应多样居住需求。基于上海共有产权住房的政策要求，在户型供应方面多以中小户型为主，居住人群既包括单身青年群体，也有中低收入代际家庭。为了满足不同家庭结构的需求，适应不同阶段的功能使用要求，共有产权住房在户型上需要充分考虑青年群体、多代家庭共同居住及适老性需求。按照不同家庭类型，个性化设计住宅及配套设施，以匹配不同家庭的居住需求和生活习惯。

2)体现共有理念，增加多功能配套设施空间。以新加坡、泰国等东南亚国家为例，住宅共有空间的利用开发已经相对成熟，形成了多种值得借鉴的设计模式和案例。首先，充分利用底层架空空间丰富社区场景，组织形式多样的交流活动，置入阅览室、公共洗衣房、餐厅、茶室等功能空间，为居民提供学习、娱乐、锻炼的场所，激活居住区的活力与凝聚力。其次，利用屋顶空间打造绿色开放的露台、花园、活动场地，塑造交流互动的活力空间。通过吸引居民广泛参与社区场景营造，共享多元丰富的社区生活，充分体现社区的共有理念。上海共有产权住房在公共空间方面，也有自己的经验和思路，逐步采取引入社会机构的方式，更好保障公共空间的运营和维护。安排专人负责活动的组织、策划与实施，居民组成志愿者团队参与运营，有利于搭建互动的人际网络，营造友好的居住氛围。

3)提升人居环境，优化社区生活服务品质。结合轨道交通站点打造商业综合体，完善区域的服务设施配套。通过微绿地、口袋花园、社区公园等路径，释放、营造和重组更多的开敞空间，打造包容共享、风貌协调、绿色生态、功能多元的街道，塑造出供人们停留、休息、交流的休憩场所，避免空间浪费，最终构建全域覆盖的绿色开放空间网络体系[6]。

5 结语

长期来看，发展共有产权住房是未来趋势所向，也是解决现实住房问题的长远制度安排。全国各地在建设模式、准入人群和市场供应等方面，逐步形成了符合城市特点的制度体系，同时也尚存深化与规范的空间。立足当地实际、坚持因地制宜、分类施策，是发展共有产权住房的基本原则。本文通过对上海市共有产权住房的地域性解读，其他城市虽不能完全照搬经验，但是也能得到一些启发性的思路，对于继续加强顶层设计政策落地、完善共有产权住房供应体系、优化共有产权住房建设、促进城市平衡发展、实现住有所居美好愿景，具有一定的现实指导意义。