“十四五”时期推进我国边境地区高质量发展的对策建议

周静

自经贸摩擦以来，国际形势和我国安全环境不断发生变化，边境地区的发展和稳定对国防安全具有重大意义。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把西藏工作在党和国家工作全局中的重要战略地位提升到了前所未有的高度。2021年7月，习近平总书记来到西藏考察并祝贺西藏和平解放70年，充分表达了党中央对西藏的关怀与支持。在“十四五”时期，进一步推进西藏自治区城镇化高质量发展，兴边富民，提升守边固边能力等问题值得深入研究。

一、“十三五”期间发展成就

在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在全国人民大力支持下，西藏经济社会实现全面发展，人民生活极大改善，城乡面貌今非昔比。

（一）“十三五”期间经济社会快速发展

2020年，全区经济总量突破1900亿元，年均增速13.05%，快于全国平均水平。西藏城镇居民可支配收入和消费支出增长迅速，近5年年均增速分别为11.5%和8%。2020年，城镇居民可支配收入实现41156元，高于全国中位数，排位全国前1/3左右。消費支出达到人均2.49万元，与四川省的平均水平相当。城镇化率达到35.73%，年均增长4.17个百分点，也明显高于全国增速。

（二）脱贫攻坚与乡村振兴协同推进

西藏是“三区三州”中唯一的省级集中连片特困地区，中央在政策、资金、项目等方面都给予西藏重点照顾、特殊倾斜，带领西藏人民彻底摆脱了束缚千百年的绝对贫困问题。2020年，西藏农村居民人均可支配收入达到14598元，近5年年均增速（12.10%）快于城镇居民，接近全国中位数。城乡收入比逐年下降，从2016年的2.97到2020年的2.82，收窄幅度略小于全国平均水平。乡村建设水平大幅提升，县乡村全部通公路，边境小康村全部建成，抵边搬迁工作快速推进。农牧民群众的思想观念、生产生活方式发生根本性转变。

（三）人口素质稳步提升

西藏教育事业全面发展。城乡教育资源配置硬件水平基本达到了教育部的标准。15年免费教育深入实施，各项教育补助到位，农牧民群众对子女教育的接受和重视程度明显提高，义务教育巩固率达到95.03%，新增劳动力人均受教育年限提高到13.1年。覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，全区“十三五”期间社保参保率达到95%。农业转移人口在新就业地办理养老保险同制度、跨制度转移接续无任何障碍。人民健康和医疗卫生水平大幅提高，人均预期寿命提高到71.1岁。职业技能培训政策更加普惠。以2020年为例，培训的13.2万人次中10万人实现了培训后就业，其中农业转移人口占70%—80%。

二、困难与问题

（一）资金来源单一、地方产业发育不足

近年来经济增长离不开国家的大力支持。国家给西藏的一般公共预算转移支付从2016年的1400亿元增加到2020年的1978亿元，增长了41.3%，转移支付一直是地方公共预算收入的9—10倍左右。从人均获得的转移支付来看，西藏以5.9万元/人位于西部几个省之首，是青海人均的2.4倍、新疆人均的4倍。另一方面，西藏主要城市的支柱产业仍偏重传统工矿业，对环境影响大、科技含量低、带动就业有限。企业规模普遍偏小，大中型企业仅12家，小微型企业占99%以上。近年来还出现了工业企业数量下降的趋势，2020年全区共有工业企业3803家，比2018年减少了12.2%。此外，受限于产业发展水平，现代服务业发育不足，存在结构性短板。近5年三次产业结构中三产占比起伏变化、增幅不明显，旅游业受疫情等公共事件影响表现不稳定，且缺乏创新、新项目投资乏力。

（二）城镇分布分散、普惠性投资见效慢

西藏地域辽阔，占全国国土面积的12.8%，下辖6市1区，66个县、142个镇、534个乡，空间分布分散、城乡规模小、产业基础薄弱、基本设施建设欠账较多。为实现全面脱贫、保障各民族群众的民生，西藏实施了普惠的产业扶贫支持，但分散式的投资导致了产业规模小、同质化严重，投资成果难以维系的现象。另一方面，主要城市的经济开发区发育不足，入驻的龙头企业少，新兴产业未成规模。城镇化建设也存在同样的情况，在保证了大部分县城和中小城市都得到改善提升外，也导致主要城市规模上不去，聚集能力建立不起来。由于城镇化成本高、投资需求量大，也出现很多城镇在面貌上焕然一新，但基础设施承载力仍严重不足的问题。甚至拉萨和林芝等大城市都存在较为突出的管网老化、雨污不分流、垃圾处理能力不足的问题，无法解决现状问题，更难满足未来发展的需要，且给环境保护带来较大压力。

三、“十四五”时期西藏新型城镇化高质量发展的对策与建议

习近平总书记强调，发展是硬道理，是解决西藏所有问题的关键。西藏要立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，服务和融入新发展格局，推动高质量发展。下一阶段，应找准促发展的发力点，以推进新型城镇化建设为抓手，以优势城市作为突破，以非均衡带动均衡；处理好开放和稳定的关系，构建国内外双循环格局，提升要素聚集和流动能力，打造我国边境地区提升内生发展动力的样板。

（一）优化城乡发展格局，重点明确促进规模化发展

聚焦发展不平衡不充分问题，以优化发展格局为切入点。城镇化发展格局决定着“十四五”时期以及长远的人口布局、产业布局、投资布局导向，是新型城镇化的重要载体。西藏的城镇化应本着充分尊重民意、适度聚集、需散则散的原则，为农牧民提供离土不离乡，牧在乡里，住在镇里，就业在城里等多层级分流的就近城镇化路径。建议以构建“拉萨都市圈+五城经济圈+小城市和重点镇网”的三级格局形成渐进式的城镇化方式。在金字塔尖上，实现拉萨—泽当1小时都市圈高质量发展，促进战略性要素集聚，提高投资的产出效率，努力提升拉萨市的国内国际战略地位。第二层级上，培育“五城三小时经济圈”，制定差异化的产业和城市发展定位，完善五城间多方式衔接的快速交通网络，建立健全区域统一市场和要素流动机制。第三层级上，有重点的选择河谷地区等发展条件较好，及具有固边守边、民族团结等战略意义的县城和小城镇作为县域产业发展的集聚区，作为农牧民就近就地就业的重要载体。推进条件成熟的县城上升为县级市。

（二）提高城镇化质量，大力提升勞动人口素质

西藏城镇化基础条件与内地差异大，不应以城镇化速度为衡量标准，而是要把握城镇化以人民为中心的总原则，使城镇化成为促进农牧业转移人口及子女增长就业技能、提高收入水平、接受良好的教育和医疗等公共服务的重要路径。以人为本的城镇建设需以产业为支撑，以就业和民生为保障，引导农牧民按照意愿向大中小城市和重点镇聚集。建议重视创造和引入对就业拉动大的劳动密集型产业，大力发展旅游及相关服务业。围绕旅游实现高原绿色农业及加工、商贸物流业、民族手工业、城市服务业及绿色工业等领域的发展与创新。实施龙头企业和人才引进计划，放宽本外地人才落户限制。以政府与企业联合的方式大力发展职业教育和技能培训。全面补齐学前教育和义务教育软硬件短板，在空间规划中充分预留教育和文体类用地，做到就近就便上学。充分发展远程教育，与内地教育接轨。

（三）科技赋能产业发展，生产力提升助力稳边富民

西藏自然条件特殊，经济建设过程中缺乏一些常规的资源要素，建议借鉴以色列等资源匮乏国家科技强国的经验，紧抓“科技兴藏”这一关键，通过引进最先进的技术，跨越式的提高生产效率、公共服务水平、城市治理能力，逐步加强对战略性资源的吸引和占有，提升自我发展能力，实现弯道超车。引导有关科研机构加强对西藏适用技术的研发，包括改进适应高原的运输工具、环保设施等关键技术，提高农牧业生产效率和信息化水平；加强研发光热、风能技术，做大做强西藏特色的生物医药、清洁能源、农牧产品加工业等第二产业；应用低成本绿色建造技术，供暖、供氧设施和清洁能源供给等智慧化市政基础设施提高城镇的宜居性。

（四）明确投资重点，优化对口支援需求和机制

一方面要用好国家财政转移支付，找准西藏产业发展的牛鼻子，加大对有条件发展的区域和重点领域的有效投资力度，提高投资效率。以重点项目为支撑，争取与中央政府层面建立一套与西藏“两屏四基地”战略定位相匹配的以转移支付为重点的规范化机制。另一方面要进一步明确东西部对口援建的需求，优化援藏重点领域，使之与“十四五”及中长期发展规划的主要方向相一致。在旅游文创、绿色农牧业、医药健康、清洁能源、城市治理、生态保护等重点产业领域提供人才和技术支撑。同时，优化援藏方式，建立有效的项目质量监督管理和评估机制。

（五）推动农村改革，推动要素高效配置

在深入推进高质量城镇化策略的同时，积极开展农村土地制度改革，创新农牧业经营方式，释放生产力。加快推进农牧区土地草地确权登记和颁证工作，集体资产清产核资和股权量化工作。探索建立地区统筹的土地和集体产权交易中心，通过农地使用权流转促进农牧用地集中连片发展。积极培育新型经营主体，促进搭建“企业+合作社+农户”等多种形式利益联合体，形成由龙头企业带动、集体经济组织作为枢纽、本地农牧民作为主要参与者的现代化农牧业生产和经营体系。探索适度放活宅基地和农民房屋使用权，在环境承载力允许范围内适度开发民宿等旅游项目。调动东部对口支援的积极性，推进金融服务“三农”发展。

（作者单位：中国城市和小城镇改革发展中心）