农村土地退出和利用：法国经验与启示

赵军洁　荣西武

伴随城镇化的不断深入，农村地区出现了大量宅基地闲置、耕地粗放经营、甚至撂荒等现象，农村土地资源利用低效和浪费的问题日益突出。根据自然资源部的土地调查数据，2006年至2016年，农村常住人口减少了1.48亿人，但农村居民点用地却增加了3323万亩，约20%的农村住房常年无人居住。另有机构调研发现，不少地区尤其是云贵陕川的一些地区，耕地撂荒率甚至超过10%。鉴于此，中央政策多次明确提出，维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。然而，实践中长期以来一直没有取得突破，尚缺乏农村权益退出的出口和路径，尤其是承接主体的缺位问题。我们在研究了法国的运作模式后认为，法国经验是值得学习和借鉴的，能够为我们破解困局打开一个突破口。

一、法国经验：“政府收储”

法国一直是欧洲农业大国，但即使到20世纪中期，仍是小农分散经营和手工耕作技术占主要地位，80%的农场面积（大约127万个）在10英亩（大约4公顷）以下，同当时英国平均200英亩的水平相差甚大，农业人口占总人口的比例超过50%，这让法国从未摆脱农业净进口国的局面，在农业规模化、产业化、社会化、现代化的道路上，远远落后于欧美其他发达国家。二战后法国政府开始注重土地规模化经营，从上世纪50年代起开始实行土地集中政策，也即法国“政府收储”。

（一）政府牵头成立“土储机构”

1960年法国制定颁布了《农业指导法》，由政府牵头成立了“土储机构”，全称为土地整治与农村安置公司（简称“SAFER”），它是一个由法国28个土地管理和农业设施机构组成的有官方性质的非营利性组织，由董事会经营，董事会包括地方政府、农业银行、地方性农业局集体投资公司、包括工会在内的专业农业协会等多家股东，主要负责收购小片农地，并经过规划布局和土地整治后，再转卖给大农场主。该公司被赋予优先购买权，并以协商或第三方评估的价格购买农户的土地，一般来说，实行优先购买的价格与市场价基本相当。由于优先购买权的动议需要在法国农业部和财政部的地方代表处备案，二者之一否决即宣告该动议失败，所以SAFER行使优先购买权一般非常谨慎，主要的交易行为还是通过市场普通交易或友好协商来完成。法国“土储机构”SAFER体现了很强的政治干预性，目的是克服小农自发的细碎分散经营，加速土地集中过程，使农场数目减少，平均规模扩大。

（二）政府收储的运作模式

作为政府主导的“土储机构”SAFER，在政府收储过程中相当于交易中枢，其运作模式：农民自愿将小片土地以协商或第三方评估的价格卖给SAFER，SAFER在收购大量小片农地后，会对零散地块进行重新规划布局，并进行土地连片整治，包括改良土壤、平整斜坡和沟壑、改造农村道路网、改善水利、甚至改变径流等，然后在符合规划和用途管制的前提下，再将连片的土地卖给符合条件的农业企业、农场主等土地经营者，出售价一般比收购价高出10%以上，除了可以覆盖土地整理等成本投入外，还会有一定盈余，这样可以收购更多的土地，形成良性循环。最终这样下来，土地得以合理规划、整理，并适度集中，从而既可以防止反公地悲剧，即因产权细分导致的农地细碎化，又可以保证再流转交易的土地能够进入合格的土地经营者手中。2005年累计收购整理土地1703万公顷，约占法国农业用地总面积的60%。

（三）经济激励土地转入和退出

为了鼓励农业经营者转入土地、发展规模化经营，法国政府对转入土地达到国家规定标准者，给予财政补助、免费登记和优惠的信贷政策等。此外，为鼓励老年农民退出土地，法国在1962年通过了《农业指导法补充法案》，各省成立“调整农业结构社会行动基金”，对65岁以上的退休人员并放弃土地经营者，给予一定金额的补助，以保障老人失地后的生活。20世纪70年代初期，法国政府又设立“非退休金的社会福利补助基金”，将这一补助范围扩大到55—65岁即将退休的农民，如果这一年龄段的农民自愿放弃农地经营，他们每年可以领取一笔数额可观的“非退休者补助金”，确保他们失地后的生活质量不降低。

（四）加强农地金融服务和财政投资

为发展农业规模化经营，支持农场主、企业购买SAFER连片整理的土地，法国通过农业信贷银行为农场主和企业提供金融服务。该银行始建于1880年初，是具有信用互助性质的法国第一大银行，在2009年就拥有了2500个基层银行和39个地区银行，其宗旨是为农民提供稳定、长期的信贷资金，包括为土地经营者提供购买土地、农机设备等信贷支持，以促进农业规模化生产。法国农业信贷银行在提供金融服务时，要求贷款者必须满足两项条件：一是必须为家庭经营，其主要用于支持家庭农场。二是家庭经营能力必须达到欧盟和法国的农业標准和生产率指标，这要求贷款农户需要有一定的经营能力和技术能力。此外，法国为了实现制定的土地集中政策，逐年增加农业投资的规模。1954年法国政府正式把农业投资纳入国家财政预算，每年对农业的投入都超过了当年财政预算的4.6%。1975年法国直接农业投资达到33.379亿法郎（1975年1法国法郎大约折合1.24元人民币），1987年达到269亿法郎，1996年更是达到1730亿法郎，其中，直接用于家庭农场土地整治的财政投资就超过50亿法郎。

二、法国政府土地收储改革取得的成效

由法国政府主导实施的农地收储，改变了过去分散细碎的小农经营格局，促进了农业生产的规模化和专业化，使大农场和大合作社逐步取代了小农经济，成为法国农村经济的支柱，大大加快了农业现代化步伐。根据法国历次农业普查等有关数据，自20世纪中期法国实施政府收储的土地集中政策以来，家庭农场平均规模逐渐扩大，1955年农场平均规模为13.3公顷，到2010年达到54.9公顷，高于欧盟14.6公顷的平均规模，在欧盟成员国中属于中等偏上水平（见表1）。家庭农场数量也由1955年的228.5，减少到2010年的50.7万个。随着土地规模化水平不断提高，农业规模经济效益也愈发凸显。1980年以来，法国农业劳动生产率稳步提高，尤其是2008年世界粮食危机以后，增速明显加快，到2012年法国农业净收益和农业产值（不含补贴）分别达264亿欧元和750亿欧元，居欧盟首位。

三、对我国的启示和建议

尽管中法两国的土地产权制度、资源禀赋条件等差别较大，我们不能照搬法国的模式，但是法国“政府收储”的运作模式对我们破解当前的土地困局，很有启发意义。

（一）建立农村承包地政府收储机制

借鉴法国成立SAFER的做法，建议由地方城投平台公司在不改变集体所有权性质的前提下，具体承担农村承包地（经营权）收储职能，以盘活闲置土地资源、促进农业规模化和集约化水平等公共利益最大化为主要目的，主动承接农民自愿退出的分散承包地，尤其是那些难以流转而粗放经营甚至撂荒的承包地。承包地退出的补偿标准由城投平台公司和承包户基于第三方评估结果协商确定。建立农村承包地收储再利用专项资金，鼓励通过发行政府专项债、成立城乡融合发展基金、PPP、土地经营权抵押等方式，多元化筹措资金。城投平台公司组织开展对储备土地必要的连片整理、土壤改良等前期开发，并依托产权交易平台入市流转，发展农业适度规模经营。

（二）探索闲置宅基地政府收储再利用模式

优先在国家城乡融合试验区、“三块地”改革试点地区，探索开展闲置宅基地政府收储。同样由地方城投平台公司在不改变集体所有权性质的前提下，经第三方价值评估，采取货币补偿、房屋安置等多种方式，主动收储农民自愿退出的闲置宅基地（使用权）。建立农村承包地收储再利用专项资金，专项用于宅基地退出补偿、奖励及复垦等。对收储的宅基地实施集中就地利用或复垦。对于就地利用的，要在符合规划和用途管制的前提下，通过自营、委托、出租、入股、联营等方式，盘活闲置宅基地和农房，用于发展乡村民宿、健康养老、创意办公、休闲农业、乡村旅游和农产品冷链、初加工、仓储等。对于复垦的，要坚持数量质量并重的原则，做好宅基地腾退复垦，复垦后耕地归村集体经济组织所有，用于农业生产经营，支持复垦后腾挪出的城乡建设用地增减挂钩指标异地入市，在综合考虑区域发展实际基础上，依托产权交易平台，牵线搭桥，为增减挂钩指标流转交易创造条件。

（三）加强农地收储利用的规范管理

一要以农民自愿为前提，对符合条件的农民退出农村土地给予合理补偿，不得强迫农民退出农村土地，切实维护农民合法权益。二要确保退出土地再利用符合规划和用途管制，严禁改变土地农业用途，严禁利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。三要完善宅基地管理制度，发挥村民自治组织作用，探索建立农村集体经济组织对宅基地取得、使用、退出以及抵押担保等的审核和管理制度。同时建立县级农村宅基地动态管理系统，实现宅基地申请、审批、利用、流转等信息的互联互通、动态管理、公开查询，强化对乡镇、村宅基地管理和实施情況的监督。四要规范农村土地市场运行和建设用地增减挂钩指标流转交易，竞争性交易环节纳入土地有形市场或公共资源交易平台，公开交易信息。五要坚持因地制宜，充分考虑各地经济社会发展状况和资源禀赋差异，探索形成适合不同地区的农村土地收储再利用的路径和办法。

（四）加强配套政策支持

通过奖补等方式激励农户退出长期闲置的土地，同时，建立健全退地农户的社会保障制度，尤其是对生活困难且没有稳定收入来源的失地农户，给予一定的兜底保障。加强政策性银行的金融支持力度，注重开发与土地开发的长周期特性相匹配的金融产品与服务方式。积极开展农村承包土地经营权和农民住房财产权“两权”抵押工作，切实加强金融的有效支持。

（作者单位：国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心）