发展飞地经济 促进民族地区中国式现代化发展
——以阿坝州成阿飞地工业园区为例

何雄浪 邓舒耀

(西南民族大学经济学院,四川 成都 610041)

我国民族地区多位于西部地区、内陆地区、边疆地区,与东部沿海地区相比总体上发展水平相对滞后。由此,推进民族地区经济社会高速发展是不断满足各族人民对美好生活向往,走好中国式现代化道路的重要组成部分。习近平总书记在党的二十大报告中指出,“从现在起,中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标,以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。”民族要复兴,产业必先行。长期以来,国家高度重视西部、沿边地区发展,通过西部大开发战略、东西部协调对口帮扶模式等举措着力提升民族地区发展的内生动力,不断为振兴民族地区开辟新路径、谋划新篇章。如何布局长效可持续的协同产业链,进而推动各民族地区同步实现现代化,是关乎民族地区经济社会高质量发展的重要议题。

发展飞地经济是实现区域协调发展的重要途径。飞地经济的核心在于经由跨区域的经济开发,实现产业和要素的整体性转移,进而充分发挥区域经济的比较优势,实现民族地区与发达地区互利共赢,解决民族地区产业发展不平衡不充分的问题。成阿飞地工业园区于2009年3月开园建设,规划面积10平方公里,是四川省乃至全国唯一的集灾后重建、易地重建、合作共建一体的民族“飞地”工业园区。近年来,成阿飞地工业园区有效践行了“绿水青山就是金山银山”的科学发展理念,取得了显著的成果,园区先后被评为全国民族团结进步创建示范单位、国家新型工业化产业示范基地、四川省民族团结进步创建示范单位和成都市民族团结进步模范集体,其成功经验为民族地区建设中国式现代化提供了诸多启示。

国内外学者对飞地经济概念的界定不尽相同,早期学者对飞地经济的定义主要建立在飞入与飞出地在经济发展程度上存在落差,且两地存在地域及机制约束的基础上。这一概念被学界广泛地采纳和应用,如Zhou(1992)认为,飞地经济是两个互相独立且经济发展程度存在落差的行政区域,通过打破地域、机制和行政边界的约束,构建规划建设和利益分配的合作机制进行经济开发,从而实现两地的资源互补和互利共赢。[1]56近年来,飞地经济在我国得到广泛实践,其概念的界定也得到一定发展,飞地经济的内涵已不仅仅局限于区域间发展程度存在落差这一表象,而是与精准扶贫、东西协作、对口支援等诸多内容相融合,特别是位于中西部的民族飞地产业园区,往往作为铸牢中华民族命运共同体的经济平台被深入探索,形成了我国独具特色的飞地产业发展形势。高幸和任冬林(2023)在总结飞地经济概念的基础上,提出飞地经济是由政府牵头,互不隶属的两地打破行政区划限制,双方各自发挥资源禀赋和比较优势,构建双方匹配、协调、适配的上下游产业链,将飞出地的经济、管理等权限嵌入到飞入地,双方协商管理方式和利益分配机制,从而实现两地跨区域、可持续、互利共赢的区域经济发展新模式。[2]

飞地经济对当地经济社会发展带来了全方位的影响,针对飞地经济的具体实践,国外学者多聚焦于族裔飞地和移民飞地。Bloch 和Owusu(2012)对加纳黄金开采业进行了深入调查,发现飞地产业集群的出现对行业发展潜力尤为重要,但是连接企业总部、服务综合体和供应商的道路、航空、信息等基础设施若存在问题,会直接增加企业和供应商的成本。[3]Kleibert(2018)基于对菲律宾经济特区和“富裕飞地”的比较,指出“富裕飞地”仅仅出现在马尼拉及周边,那里教育、医疗、商业等基础设施发达,与菲律宾其他地区形成了“局部隔离”。[4]Edin et al.(2003)通过对瑞典移民的研究,发现族裔飞地从语言习得速度、网络效应、空间不匹配及人力资本外部性四个方面影响居住在飞地的外国族裔,并从长远看阻碍了移民向更好的工作转移,降低了收入。[5]Molina et al.(2018)研究认为少数民族移民倾向于从事固定的几种职业,具有少数民族身份的企业家更倾向于雇佣同民族的雇员。[6]Portes 和Jensen(1992)在对民族飞地经济的概念进行梳理时强调了区位的因素,将民族飞地经济定义为一个集中的民族企业网络,并创造出就业和创业机会。[7]Light et al.(1994)认为,民族飞地经济的概念并不一定需要一个地域集聚的商业核心圈,因为众多的少数民族企业是游离于核心之外的,数量庞大的个体经营者不应被忽视。[8]

在具体实践中,国内学者更多关注飞地经济的现代化进程以及发展路径等。李瑜(2007)以我国东中西部以及东北老工业基地的发展落差为例,分析了发展飞地经济对飞出地、飞入地、就业和税收的意义,认为飞出地的产业向飞入地转移将会对当地经济社会发展产生深远的正向影响。[9]张贵(2021)通过对国际合作飞地园区以及国内共建飞地园区进行总结分析,指出发展飞地经济将有利于推动区域协同治理、破解土地和人力等资源束缚、建立区域产业链供应链保障,同时拓展国际经济合作。[10]杜宇(2019)认为在经济全球化发展浪潮下,飞地经济模式在区域经济发展中将扮演更加重要的角色,在解决投资、招商和管理瓶颈中具有显著优势。[11]刘静曦和张瑞敏(2022)建议新时代民族地区应主动融入新发展格局,整合地区资源,充分利用现代化建设“一对一”对口帮扶模式,提升民族地区同步现代化的效率和质量。[12]黄泰岩和詹筱媛(2021)认为,民族地区在积极融入国内大循环和国内国际双循环的基础上,可以依托本地优势要素资源,承接东部发达省份产业转移,使民族地区与发达地区形成优势互补的产业链供应链,从而加快民族地区同步现代化进程。[13]宋雅兵和朱进东(2023)在对中国式现代化视角下民族地区共同富裕的研究中指出,民族地区必须要建设人与自然和谐共生的中国式现代化,不断健全完善生态补偿机制,推动民族地区生态经济体系建设,使生态优势向经济优势转化。[14]李建民等(2022)聚焦新时代民族地区经济高质量发展,指出“飞地经济”模式为民族地区经济发展开拓了新领域新赛道,应最大限度发挥飞地工业园的经济效益,打造具有民族地域特色的“中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化”的模板。[15]

纵观以往的相关文献成果。一方面,部分学者深入研究了民族地区建设中国式现代化的理论基础和路径选择,但缺少对产业发展的深入剖析。另一方面,一些学者探讨了民族地区如何通过飞地经济实现高质量发展,但主要以理论研究和现状分析为主,缺乏对经典案例的分析。由此,本文期望在如下几个方面做出可能的边际贡献。第一,探索飞地经济对民族地区建设中国式现代化的促进作用,进一步深刻理解飞地经济促进民族地区中国式现代化发展的理论机制,丰富民族地区飞地经济发展的理论内涵;第二,对成阿飞地工业园区的发展历程进行回顾总结,深入剖析飞地经济发展的经典案例;第三,基于成阿飞地工业园区发展的实践,为高质量发展飞地经济,进而推动民族地区实现同步现代化提出系列参考的政策建议。

一、飞地经济促进民族地区中国式现代化发展的理论机制

飞地经济开启了“既要经济发展,又要低碳环保”的一种创新发展路径,在为产业发展开辟新路径的同时满足了筑牢国家生态安全屏障的迫切需要,贴合了各族人民对建设美丽中国的强烈愿望,响应了人与自然和谐共生的中国式现代化,推动各民族共同走向社会主义现代化。

(一)利益分配机制

近年来,飞地经济在促进民族地区中国式现代化发展方面作出了一定贡献,合理的利益分配机制在这其中起到了至关重要的作用。第一,合理的利益分配机制将有助于吸引更多的外商投资。蔡大群等(2015)指出在以往的实践探索中,飞地经济的发展模式尚存在着包括各方利益难以协调、资金投入困难等制约因素,[16]李基成和景芳(2021)指出由于企业和政府等多方主体对飞地工业园的收益预期和审视视角不同,容易造成各方主体的博弈,进而导致飞地经济难以形成合力。[17]飞地经济的核心优势在于其便利优惠的经济环境,而吸引外商投资是实现经济现代化的关键因素之一。通过制定公平、透明的利益分配机制,当地政府能够向外来投资者提供稳定可靠的经济环境,并保障其合法权益。这将进一步增强外来投资者的信心,促使更多的资本和技术流入民族地区,推动当地经济的持续发展。第二,合理的利益分配机制将有助于推动民族地区产业结构的优化升级。在飞地经济的发展中,外来企业常常带来先进的技术和管理经验,如果利益分配不公平或不合理,可能导致外来企业占据绝对优势,从而削弱当地企业的竞争力,进一步加剧产业结构的单一化。因此,周柯和谷洲洋(2017)指出飞地经济模式成功发展的关键在于把握好“互利共赢”的原则,并制定能够实现互利共赢的利益分配机制,[18]通过合理的利益分配机制,鼓励外来企业与当地企业进行合作,促使本土产业升级和转型。

(二)“输血”和“造血”相结合机制

发达地区与民族地区“输血”和“造血”相结合的对口支援模式在我国已经有了成熟的发展,成阿、成甘、眉甘等民族飞地工业园区也在十余年的探索中取得了不俗的成就。促进民族地区飞地经济的发展,要坚持输血和造血相结合的机制。一方面,“输血”机制指的是通过飞地工业园区引进外部资金和先进技术,为民族地区提供新的发展机遇。经由不断扩大对外开放,吸引更多的外部投资和龙头企业,民族地区能够获得更多的资金、技术和市场份额。这些直接或间接的资本注入为当地经济提供了发展动力,推动了民族地区中国式现代化建设进程。另一方面,“造血”机制强调通过提升本土企业的创新能力和竞争力,为经济发展注入源源不断的新动能。飞地工业园区可以借助自身强大的创业孵化器、科技园区等平台,为本土企业提供创新资源、培训机会和资金支持,推动本土企业创新发展。同时,还可以加大对小微企业、初创企业的扶持力度,培育新兴产业和壮大传统产业,形成多元化、可持续发展的经济格局。何一民等(2020)指出通过转移支付等形式对民族地区的财政援助十分必要,但长期输血式的援助发展并不能从本质上提升民族地区的发展能力,通过在异地建立飞地工业园区,充分利用政策优势,可以将“输血”与“造血”有机结合。[19]李传松和燕帅(2018)认为促进“输血”与“造血”相结合,由经济发达省份发挥重要主导作用,主要是搭建匹配当地产业的市场经济平台,为资源优势转变为竞争优势提供保障,而经济实力较弱的省份则主要负责对本地市场的引导以及新企业的引进工作。[20]

(三)协调发展机制

统筹区域协调发展是国家的重要战略之一,是提高区域经济综合竞争力的关键举措。习近平总书记在党的二十大报告中指出,“深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略,优化重大生产力布局,构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。”飞地经济通过协调发展机制,实现了资源的合理配置和优势互补,为民族地区中国式现代化发展提供了有力支持。其一,飞地经济通过协调发展机制实现资源优化配置。蒋文杰(2020)指出民族地区拥有丰富的自然和人力资源,但由于历史和地理等因素,我国东部沿海地区至内陆地区的经济发展水平存在由高到低的阶梯化差异,各省内部的这种区域不平衡发展情况也十分明显,[21]李骏阳和夏惠芳(2006)认为经济发达地区可以通过飞地经济在欠发达地区进行产业转移和延伸,进而带动整体经济的发展。[22]飞地经济将发达地区的优势资源引入民族地区,充分补齐民族地区发展短板,实现资源的优化配置,通过协调两地政府、各地企业的合作,推动资源的共享和合理利用,避免资源浪费和重复建设,提高资源利用效率。其二,飞地经济通过协调发展机制实现产业的优势互补。高幸和张明善(2021)研究认为飞地经济模式与区域经济协同发展模式应具有一致性,通过内外部因素的耦合效应,不断完善飞入地与飞出地在经济要素上的整合联动,从而进一步提高区域间的产业协同度。[23]民族地区经济结构相对单一,产业发展不够平衡,在一定程度上制约了中国式现代化的进程,而飞地工业模式下的合作共建,赋予了民族地区发展工业的同等机会,打破了民族地区受自身空间资源所限制的困境,为民族地区进一步优化产业空间布局提供了新动力。飞地工业园区增强了民族地区与发达城市的产业发展联动性,进一步凸显了自身产业特色,在规划布局上与周边区域产业规划不搞同质同构、不搞产业趋同,形成错位补位发展。同时,通过飞地经济引进契合当地资源优势和工业基础的优质企业,与本土企业形成产业链闭环,补足本地区发展短板,以更加清晰的产业布局提升园区整体竞争力。此外,经由产业链的延伸和产业集群的形成,民族地区的产业结构将趋向多元化和可持续发展,进而促进区域协调发展。

(四)绿色发展机制

民族地区的生态环境是其重要的资源和财富,良好的生态底色赋予了域内飞地经济发展的先天优势。习近平总书记在党的二十大报告中指出,“推动经济社会发展绿色化、低碳化是实现高质量发展的关键环节。”绿色发展机制的引入和应用,使飞地经济不仅为民族地区经济注入新的动力,还为民族地区永续发展提供了保障。其一,通过不断推进产业结构调整,布局能源结构提档升级,努力构建清洁、高效、低碳、多元的飞地工业用能体系,切实转变发展方式,推动质量、效率和动力变革,实现民族飞地工业园区高质量发展。其二,我国民族地区多处于自然环境系统脆弱的生态功能保护区,通过与发达地区合作共建飞地产业园,以资金补助、产业转移、人才培训等方式实施生态补偿,形成双方共同治理环境污染的长效机制。杨宁和段小曼 (2022)认为应在飞入与飞出地实行最严格的环境保护制度和最严密的生态法治保护,[24]让民族地区的生态资源成为永续发展资本。其三,坚持生态效益与经济效益相统一。杨柳青青和李小平(2020)指出应遵循“生态优势—生产优势—产品优势—经济优势”的转化逻辑,让环境保护成为财富增长的方式,使生态环境转变为经济发展的内生动力。[25]结合民族地区的生态优势与发达地区所注入的资金、技术、人才等资源优势,使域内生态资源要素形成生产优势。同时,借助“飞地经济”所搭建的园区平台,对生态资源要素进行市场化配置,并通过招商引资整合社会资本,着力打造生态产品产业链,从而形成产品优势。还有,塑造具有民族地域特色的公用品牌,通过“飞地园区”平台进行品牌推广和营销,走出一条生态产品价值实现的有效路径,使民族地区的生态优势最终成为地区发展的经济优势。

(五)夯实铸牢中华民族共同体意识的机制

飞地经济既是对口支援民族地区的新模式,又是促进民族团结的新载体。我们要铸牢中华民族共同体意识,促进各民族交往交流交融,习近平总书记在党的二十大报告中指出,要“以铸牢中华民族共同体意识为主线……全面推进民族团结进步事业。”经济是民族关系的根基,民族团结进步事业的发展离不开经济的发展。马成明和崔莉 (2022)指出新时代铸牢中华民族共同体意识与民族地区可持续发展互为保障关系,是中国式现代化不可分割的部分。[26]岳凤兰和赵曾臻 (2022)指出推动各族人民共同实现中国式现代化,打破了西式现代化道路和“文明冲突论”的约束,充分符合中国具体国情,为夯实铸牢中华民族共同体意识提供了坚实的思想基础和源源不断的精神力量。[27]民族飞地工业园区的发展,对于推动铸牢中华民族共同体意识,促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展具有重要意义。其一,我们要站在增进民族团结进步的高度,强化大局意识、创业意识和担当意识,不断提升园区的发展水平。其二,我们要准确把握民族飞地园区的战略定位,立足当前、谋划长远,充分利用民族地区的优势资源,打造新兴民族产业,高质量、高效率地推进园区建设。李俊杰和王平 (2021)认为在高水平经济社会建设和中国式现代化中,同步铸牢中华民族共同体意识,推动构建中华民族政治共同体、命运共同体、经济共同体、生态共同体、文化共同体和社会共同体。[28]其三,我们要团结各族人民一起砥砺奋进,充分发挥民族干部在民族团结中的积极作用,努力打造促进区域协调发展、支持民族地区发展的示范园区,走出一条独具民族特色的共富新路。因此,刀波(2023)指出应不断增强政治向心力、经济联结力、文化凝聚力、社会亲和力,以中国式现代化推进社会主义民族关系、民族地区、民族群众全面发展。[29]以往的经验表明,发展飞地经济不仅能增强民族地区自身“造血”能力,促进民族地区经济的高质量发展,还能加强各民族交往交流交融、构筑各民族共有精神家园,不断提升中华民族的凝聚力和向心力。

二、成阿飞地工业园区发展案例

经过十余年的建设和探索,成阿飞地工业园区经济效益不断提升,是民族地区中国式现代化发展的重要实践,其成效值得全面总结。

(一)管理体制机制

成阿飞地工业园区采取“反向飞地”模式,即经济欠发达地区在经济发达地区设立经济飞地。园区由两地共同建设,前期建设中,成都市和阿坝州按照6∶4的比例进行投入,利益分配则由最初的3.5∶6.5调整至2019年的4∶6。双方以优势互补、资源共享为合作宗旨,立足绿色低碳产业发展,积极扩展互动模式和合作内容,不断挖掘两地资源和政策优势在飞地园区的叠加放大。同时,飞入地成都为飞地产业园区提供国有商住性质土地使用权抵押及对应的财政支持,飞出地阿坝州则凭借城投债指标发行8亿元用于飞地工业园基础设施建设的公司债券。在运管模式上,成阿飞地工业园区采取“两地联席会议+党工委(管委会)+公司”的方式,成都市和阿坝州交叉配备飞地园区领导班子,由双方共同筹资成立的成阿发展实业公司承担园区的开发建设、征地补偿、拆迁安置等工作。成都市金堂县作为园区属地主要负责招商引资、政务服务等,园区管委会则负责项目推进、企业规范化管理等。

(二)优势要素支持

根据四川省人民政府《推进藏区飞地产业园区可持续发展支持政策的通知》、成都市人民政府《关于支持阿坝州、甘孜州产业发展的政策措施》等相关优惠扶持政策,企业入驻成阿飞地工业园区可以同时享受成都市和阿坝州两地的产业发展优惠红利,凸显了飞地经济的政策优势。

作为飞入地,成都市金堂县为飞地工业园区提供土地用地、基础设施建设融资担保、产业园区建设及相关企业建设的全部要素保障。在招商引资方面,金堂县拟定招商引资文件,依托成都都市圈优势农业、工业、服务业资源进行招商投促,对符合入驻条件的相关企业给予优惠政策,特别重大项目引进采取“一事一议”的方式。在干部培养方面,金堂县高度重视对民族干部赋能,以铸牢中华民族共同体意识、促进各民族交往交流交融的政治高度,在飞地经济的发展进程中对阿坝州民族干部有规划有目标的培养和任用,依托属地人才、创新等优势资源为少数民族干部成长注入新活力,飞地园区建设、招商、投服等重要岗位上均能看到民族干部的身影。

作为飞出地,阿坝州为成阿飞地工业园区提供本地留存电量、耕地代保、公司债券金融等优势资源。根据国家发改委和四川省发改委的明确要求,阿坝州结合自身实际情况、综合平衡本地与飞地的发展需求、对留存电量指标进行合理调度,尽可能地将留存电量安排到民族飞地工业园区并落实到各用电企业。如图1所示,自2016年成阿飞地工业园区被纳入阿坝州留存电量使用范围,历年来企业结算留存总电量稳步提高,截至2022年,成阿飞地工业园区累计结算留存电量约15.5亿千瓦时,结算留存电价约为0.4元/千瓦时。在土地指标方面,阿坝州配合成阿飞地工业园区的土地利用规划,于2009年、2010年分批次全面完成了园区15000亩土地报征工作。十余年来,成阿飞地工业园区始终按照“布局合理、土地集约、产业集聚、环境保护”的原则,对土地进行合理有效的开发建设。

图1 留存电量使用情况(单位:亿千瓦时)

(三)就业吸纳

两地政策叠加的政策优势使成阿飞地工业园区具备了吸引优质企业的发展优势,在飞地园区落户的企业不仅可以获得成都市信息、技术、人才等优势资源的支持,还可以享受到民族地区独有的惠企政策资源。随着园区内用工需求的增大,两地合作搭建的民族地区用工平台及针对民族地区务工人员的后续跟踪服务机制吸纳了不少民族群众到园区就业,在一定程度上推动了民族地区劳动力转移,为民族地区经济社会的发展做出了贡献(如图2所示)。同时,飞地园区还能解决所在地周边部分群众就近就业问题,使金堂县作为人口资源大县的就业务工模式因而得到了一定改善。成阿飞地园区建园至今已为驻园企业招聘熟练工78200余人次,技能人才 710余人,累计实现涉藏地区就业转移720余人次。

图2 规上企业用工人数(单位:个)

(四)经济增长

自飞地园区建立以来,成阿飞地工业园区取得了长效的发展。园区于2011年培育第一户规上企业,当年实现产值1.96亿元,历经十余年,园区工业企业发展迅猛,截至2022年产值已突破300亿元,增加值达74亿元,规上企业达到105户(如图3和图4所示)。

图3 园区总产值变化(单位:亿元)

图4 园区规上企业数量(单位:户)

成阿飞地园区的蓬勃壮大给阿坝州工业发展带来了强大的助力。根据阿坝州统计局(2022)的数据显示,2012年至2021年的头五年,主要是阿坝州内工业发展拉动飞地工业,2012-2016年,阿坝州全州(含飞地园区)规上工业增加值年均增长11.6%,成阿飞地工业园区合计拉低增速0.3%;后五年主要是飞地园区拉动阿坝州内工业发展,2017-2021年,阿坝州全州(含飞地园区)规上工业增加值年均增长5.3%,成阿飞地工业园区规上工业增加值年均增长21.8%。①经过数年的建设和完善,成阿飞地工业园区目前正处于一个快速增长的阶段。

不仅是对飞出地的工业发展有所带动,自2009年成阿飞地园区始建,到2012年阿坝州首次实现规上工业增加值分成至今,民族飞地工业园区的发展也显著促进了阿坝州整体经济的发展。图5显示了自2009年至2022年阿坝州GDP的变化。据此我们可以看到,无论是规上企业工业增加值还是阿坝州整体GDP,在近五年都迎来了整体较为快速的增长。同时,随着全州经济实现整体大跨步式发展,阿坝州人均GDP也得到了显著提升(如图6所示)。

图5 阿坝州GDP变化(单位:亿元)

图6 阿坝州人均GDP变化(单位:元)

值得一提的是,从飞地园区培育第一户规上企业开始,入驻成阿飞地工业园区的规上企业数量就一直稳步增加,短短10年间经历了从不足30户到105户的跨越式发展,这直接肯定了金堂县与阿坝州在产业定位、招商引资、配套服务上的协作互补。另外,阿坝州十年来人均GDP与全州GDP均实现了超过100%的快速增长,这进一步说明飞地经济能够助力民族地区经济发展,而且对于飞出地本地的产业发展也具有一定的正向效应。

(五)绿色发展

阿坝州通过异地产业重建,逐步在成阿飞地园区实施腾笼换鸟,重点发展清洁能源、集成电路、医疗健康等战略性新兴产业,促进产业转型升级。在金堂县的全力推动下,飞地产业园区瞄准世界500强和行业10强企业,已签约引进宁德时代、巴莫科技、杭州士兰、康力电梯、前沿生物等重大项目318个,协议总投资325亿元,2022年园区实现规上增加值74.01亿元,同比增长78.7%。

同时,阿坝州立足资源禀赋和产业基础,不断优化产业结构,努力培育特色、优势产业。一是清洁能源。阿坝州清洁能源资源富集,水电理论蕴藏量1933万千瓦,可开发量约1423万千瓦;太阳能理论蕴藏量3239万千瓦,可集中开发量1337万千瓦;风能理论蕴藏量1251万千瓦,技术可开发量758万千瓦。目前,水电总装机583万千瓦、光伏总装机为32.5万千瓦,风能正处于资源勘测规划阶段,尚有巨大的开发潜力。二是特色农牧。阿坝州具有丰富的高原绿色生态农牧资源,拥有川藏牦牛、藏系绵羊、酿酒葡萄、特色水果、天然矿泉水等特色农牧产品加工企业,农牧产业在四川省范围内都具有良好的市场基础。近年来,阿坝州通过实施品牌建设“孵化、提升、创新、整合”工程,积极搭建宣传、交易平台,在区域品牌打造和特色产品品牌培育方面积累了一定的优势,“净土阿坝”区域品牌以及特色农牧产品整合资源、抱团发展的能力不断提高。三是中藏羌医药。作为四川省重要的药材主产区和药材基因库,阿坝州中藏羌医药产业应用优势明显,盛产虫草、松贝和羌活、甘松、当归、刀党、黄芪等名贵、大宗药材。州委、州政府先后出台了《阿坝州中医药民族医药发展计划(2016—2030年)》《阿坝州加快推进道地中药材产业发展的实施意见(试行)》等文件,从政策、监管、资金、要素等方面持续增强了对产业发展的推动力度,助推中藏羌医药产业转型升级。四是民族文化工艺。阿坝州文化资源丰富多样、积淀深厚,已建成国家级文化产业示范基地1个,省级文化产业示范基地3个,藏羌彝文化产业走廊重点项目3个。有国家级非物质文化遗产19个、国家级非物质文化遗产传承人13人、省级非物质文化遗产传承人82人、州级非物质文化遗产传承人372人。同时,阿坝州旅游资源丰富,市场潜力巨大,具备民族文化工艺产业的天然优势。五是优质矿产。阿坝州锂辉石矿资源丰富,主要分布在马尔康市、金川县、壤塘县境内,已查明矿石量为12521.53万吨,氧化锂金属量161.84万吨;探矿权范围内探明锂辉石矿石量4056.8万吨,氧化锂金属量52.67万吨;采矿权范围内探明锂辉石矿石量为8464.73万吨,氧化锂金属量109.17万吨,其中,马尔康党坝、金川李家沟两个超大型矿床规模位列世界第二位和第三位。全州锂电加工企业9户(州内5户,成阿园区1户,德阿园区3户),年产能约16万吨,锂电池生产企业1户,年产能3000万安时,基本形成了基础锂盐—正极材料—锂电池生产的锂电产业链式发展格局。

(六)推动铸牢中华民族共同体意识

铸牢中华民族共同体意识对国家统一、社会稳定和全面发展至关重要。成阿飞地工业园区作为推动民族团结和共同体意识的重要力量,在促进社会和谐、民族交流和经济发展方面取得了显著的成效。其一,成阿飞地工业园区的多民族职工结构为民族群众间的相互了解和融合提供了机遇。园区注重各族员工的共同发展和共同进步,通过营造平等、公正的工作氛围,为员工提供同等的发展机会,有效消除了地域和文化壁垒。良好的生活环境和务工前景会大大增强民族群众的归属感和认同感,使他们更加团结一心,共同为飞地工业园区的发展做出贡献。其二,成阿飞地工业园区开展多样性的文化交流活动,为各族群众提供了展示和传承自己文化的平台。园区通过全方位宣传党和国家的民族政策、塑造民族文化之家、举办民族特色节庆日等特色活动,促进各族人民交往交流交融,切实铸牢中华民族共同体意识。目前,成阿飞地工业园区内民族团结奋进的氛围浓厚,各族干部职工有序生产生活,平等交流学习,“三个离不开”和“五个认同”等理念深入人心。

综上,成阿飞地工业园区的建设,既能发挥民族地区培育项目、发展产业的主观能动性,又能促进产业集中集聚发展;既能把企业引进来,又能让企业留得住、发展好;既能将生态文明建设与经济发展相结合,又能反哺民族地区实现同步现代化。其发展成效不仅对区域内的经济社会发展具有重要意义,也为我们在加强民族团结和铸牢中华民族共同体意识方面提供了有益的经验和借鉴。

三、飞地经济促进民族地区中国式现代化发展的对策建议

民族飞地园区肩负着创新经济发展方式和促进民族团结的双重责任。通过成阿飞地工业园区的探索实践和发展证明,“飞地经济”已成为民族地区、生态功能区破解发展瓶颈限制和探索生态横向补偿的重要途径,是推动产业集聚、区域协调发展的客观需要,是民族地区中国式现代化发展的重要路径。

(一)创新民族飞地园区管理体制机制

一是解决“小马拉大车”的困境,民族飞地园区不能仅仅依靠区县一级政府来带动发展,而要以市州作为管理责任主体。飞地工业园区的大型企业引进、企业综合补贴、相关园区配套设施建设和人才吸纳培训等,都离不开可持续性的财政和要素支持。区县政府受限于自身体量,在面对飞地园区较长周期的财政投入时往往会承受较大压力。因此,可以将市州级政府作为推动工业园区发展的主体,为飞地经济提供更加有效的政策和财政支持。二是通过省级统筹分税保障飞地工业相关的民族地区税收收入。飞地经济发展的核心之一即协调飞出地与飞入地的利益分配,飞入地主要考虑的是输入企业带来的环境污染和与当地产业结构的有效衔接,以及园区建设对当地就业和经济增长带来的正向影响。而输出地主要考量的是税收分成、GDP指标分配和资源要素转移带来的影响等。因此,为保障飞地园区为民族地区的发展提供长效助力,应从省级层面统筹协调税收分成,完善利益分配,减少飞入地与飞出地的竞争博弈,增强两地的合作势头,进而实现双赢。

(二)完善民族飞地园区要素支持机制

一是资金支持。民族飞地工业园区的建立需要庞大的资金支持,作为与发达地区共建共筹的飞地园区,民族地区面临巨大的财政支付压力。因此,可以将民族飞地园区纳入基础设施建设,给予一定补助,提高民族地区发展飞地经济的积极性。二是环境要素支持。我国民族地区大多处于水源源头区、生态屏障区,受生态环境保护政策的刚性约束和自身发展空间、道路交通、经济基础等因素制约,难以实现工业的规模化、集约化发展。现阶段,民族地区拥有的环境指标还无法异地使用。针对民族飞地园区,我们有必要出台相应政策将民族地区的部分环境指标转移到飞地园区,为飞地园区的发展壮大提供环境要素支持。三是土地要素支持。当前,民族地区通过自身整理土地指标以供飞地园区发展尚面临不少困难。我们要统筹民族飞地园区土地支持指标,在民族地区合理建设飞地经济的过程中,给予相应的政策倾斜。四是电力要素支持。四川等民族地区是水力发电的主要区域,但过去的留存电量指标已经不能满足现阶段的发展需求。建议可以将民族飞地相关产业纳入到精准用电中,使民族地区能够切实享受到自身的水电资源。例如,四川甘孜、阿坝、凉山三州的留存电量指标为80亿度,经过近十余年的发展,三州发电总装机容量翻了数倍,但是留存电量指标一直未得到明显提升,导致一些企业在其他城市能够享受的精准电价支持,在民族地区反而无法得到。

(三)优化民族飞地园区协同招引机制

一是推动区域协同招商。民族地区与发达城市开启区域协同招商,既是对飞地经济的有效补充,全面提升区域协同发展水平和能级,实现协同区域高质量发展的机遇所在,又是推进民族地区中国式现代化建设的使命所然。民族地区应本着“优势互补、互利共赢、市场主导、政府推动、共建共享、务实渐进”的原则,积极与周边区县对接合作,签署招商战略合作协议,切实发挥出“飞地工业”的战略优势。二是探索协同招商新方式。民族飞地园区不应局限于传统的“单打独斗”式的招商引资,而应与合作城市形成联动招商,摸索“总部+基地”“研发+制造”“研发+生产”“设计+研发+生产”等多种产业合作模式的落地可能性,有效促进民族地区与发达地区的产业深度合作。三是搭建高标准招商平台。民族地区要更好地发展飞地经济,离不开对产业园区配套建设的不断完善。飞地园区应高度重视园区内企业经济发展,着力打造飞地企业服务站、飞地企业创新孵化中心等企业配套服务设施,开通飞地企业联席会、产业园-企业联盟、飞地企业论坛等对话渠道,将企业与民族飞地园区紧紧联系在一起。同时,园区可以为企业提供政务办理“一键上门”服务,通过优化政务服务机制,提升政务服务效率,逐步增强企业的满意感和认同度。

(四)健全民族飞地园区绿色发展机制

一是坚定不移实施绿色产业政策。通过制定和落实绿色产业政策,鼓励企业在飞地园区发展低碳产业,推动可持续发展。飞地产业园区可以为企业提供税收减免、贷款优惠和环境补贴等激励措施,吸引更多高产出、低排放、低能耗企业的入驻。二是加强环境监管和法规执行。为保护民族飞地园区的生态底色,我们要建立健全环境监管机制和生态法规执行机制。首先,加大对污染源的监管力度,全时动态播报产业园区的大气、土壤、水源质量指数。同时,针对管道污水、工业废气和重金属等泄露问题,做到快速识别、快速处理,将环境污染隐患第一时间消除在源头处。另外,要严格要求企业落实环保标准,并对违反环保法规的企业依法进行处罚。三是推动新能源利用。为了减少碳排放和资源消耗,我们要大力推动节能减排和可再生能源的利用。民族飞地工业园区可以鼓励引导企业引进节能技术和装置,在同等条件下,对采用新能源进行生产加工的企业,其产品在市场准入层面具有优先级。同时,飞地园区可以与区域内的新能源生产、储运基地进行深度合作,一方面可以扩大新能源生产基地的产量规模,降低新能源单位成本,另一方面又可以满足飞地园区的工业运转需要。四是建立环保教育和培训体系,提高各族群众的生态文明意识和环保素养。园区可以多方位开展各类生态文明建设主题教育,通过环保标语、科普视频、自检手册等方式,让绿色生活和绿色生产理念贯穿园区职工的工作生活。

(五)巩固民族飞地园区民族团结机制

一是提供针对性的飞地经济政策,增强政治向心力。部分民族群众相比于留在飞地园区,更愿意回到原属地就业从而享受较为优厚的民族政策。建议将民族地区优质的社会保障和教育医疗政策跨区执行,使在异地就业的民族群众无论是回到原属地还是留在飞地工业园区都能享受到同等的政策待遇,逐步打通民族群众异地就业的政策瓶颈。二是促进民族人才的能力提升,强化经济联结力。民族飞地工业园区在成为人才聚集地的同时,还应成为民族地区人才转移就业的平台。针对部分民族人才在工业园区“留不住”的现状,飞地园区亟需解决前期的岗前培训问题,着力从语言和技能素养等方面有效提升民族人才的工作适应能力,增强民族人才的就业信心和勇气。另外,民族地区可以向企业优先输出具备一定文化素质水平的劳动力,以免出现后期的大面积回流。三是提升飞地园区生活便利度,增进社会亲和力。园区管理者可以在飞地园区内引入生活街区,打造共享食堂、飞地集市等,做强飞地园区普惠生活供给链。同时,还可以协调相关部门开通定制公交线路,投放共享单车、共享汽车,优化通勤分层供给模式。另外,可以打造职工租赁平台,由园区对接优质房源转租企业,对符合条件的优秀民族人才给予适当的房租补贴,精准高效地解决企业人才的各类生活需求,让企业和职工免除发展的后顾之忧。四是营造民族特色的生活环境,提升文化凝聚力。民族地区与工业园区属地在语言、饮食习惯、气候、工作生活环境等方面皆存在较大差异,部分民族群众异地就业难以适应和融入的情况较为突出。要积极构建各民族相互嵌入式的社会结构和社区环境,全力营造“你中有我,我中有你,谁也离不开谁”的和谐氛围,确保各族群众“进得来、留得住、过得好、能融入”,进而推动铸牢中华民族共同体意识。

四、结语

作为区域经济合作的一种新形式,飞地经济逐渐被政府和社会广泛重视。飞地经济是指两个互相独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有的行政区划限制,通过跨区域经济合作,促进生产要素跨区域流动和地区间资源互补与协调发展。何雄浪和王诗语(2023)研究认为飞地经济是一种为弥补地区经济发展差距,通过形成区域产业共同体来推动区域协调发展而采取的区域合作方式,促进产业链、创新链、价值链、人才链多链深度融合,是当下我国解决区域发展不平衡问题的重要战略抓手和制度创新实践,是促进民族地区经济发展提质增效的重要途径。[30]作为一种独具特色的发展模式,飞地经济凭借其开放性、合作性和创新性已逐渐成为促进民族地区中国式现代化发展的重要动力。民族“飞地”模式下的中国式现代化不仅推动了民族地区的经济增长,提升了生产生活水平,还在巩固民族团结进步事业、促进区域协调发展等方面起到了积极作用,确保了民族地区经济发展的长效可持续性。着眼未来,飞地经济的蓬勃壮大将使民族地区更加开放、更具包容、更有活力,我们有必要进一步深入挖掘和创新飞地经济发展模式,使民族地区中国式现代化发展的步伐更加稳健。

注释:

①数据来源:阿坝藏族羌族自治州统计局《2012年-2021年10年来阿坝州规上工业发展成就》,http://tjj.abazhou.gov.cn/abztjj/c102485/202210/c162e175195f49089f0ca7b87eeda83e.shtml.