民族地区“五治融合”乡村治理体系的构建
——以云南省怒江傈僳族自治州为例

王 艳 陈思颖

(西南民族大学公共管理学院,四川 成都 610041)

2021年中央民族工作会议上习近平总书记明确指出:“要支持民族地区实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”。[1]由此体现出民族地区乡村振兴是我国乡村振兴的重要组成部分。民族地区乡村振兴目标的实现依赖于乡村善治水平的不断提升。基于此,构建适宜民族地区乡村发展的科学化、系统化的治理体系已然成为了民族地区提升乡村善治水平的关键一环。虽然当前“三治融合”乡村治理体系的地方实践已在全国各地展开,但是该体系和民族地区乡村治理的场域特征与现实要求不太契合,难以推进民族地区乡村治理体系与治理能力的现代化建设。近几年在乡村治理中,国家愈发重视中国共产党的全面领导作用和信息化技术的基础支撑作用。“政治”与“智治”已是新时代乡村治理体系中必不可少的重要治理方式。因此,学界基于农业农村现代化的目标和乡村发展的实际需要,逐渐开始探索创新以“三治融合”为基础,融入“政治”和“智治”的“五治融合”的乡村治理体系。

通过检索中国知网数据库可知,“五治融合”的相关文献共25篇,该研究始于2012年,2021年、2022年发文量持续增多,数量呈上升趋势。经过文献梳理可知,国内学者对于“五治融合”的研究主要集中于理论与实践两个领域:在理论领域,李远龙等[2]、单琳琳[3]提出以“五治”促“共治”,建设多元治理体系;汪超[4]提出以“三治”为基础引入“政治”“智治”,搭建“五治统合”的治理框架;贾建平[5]通过探析“政治”在“五治融合”中的领导作用从而实现治理转型发展。

在实践领域,关于“五治融合”的实践研究可归纳为四个层面:首先,在基层社会治理层面,邱震德[6]、郭科[7]提出创新应用“五治融合”的治理手段以构建符合现实需要的基层社会治理模式。其次,在乡村治理层面,吴康军[8]、胡宝珍等[9]基于乡村治理实践探索形成“五治融合”的乡村治理体系。再次,在社区治理层面,周舟[10]、闫斌等[11]提出通过探索创新“五治融合”的治理方式,健全完善多元主体协同参与的社区治理模式。最后,在教育管理层面,李正元[12]认为想要实现大学“善治”就必须“五治并举”以推动大学治理现代化发展。

综上可知,从研究视角来看,当前学界对于“五治融合”的研究涉及乡村治理、社区治理和教育管理等多个维度,研究视角较为多元。从研究成果数量来看,“五治融合”的相关文献共25篇,研究“五治融合”乡村治理体系的文献仅3篇,研究成果鲜少。从研究范式来看,已有研究的范式较为单一,大多为实证研究,而规范研究较为少见。从研究内容来看,已有研究大多从“政治”“自治”“德治”“法治”“智治”五个维度分析问题,并基于问题提出措施建议,鲜少剖析“五治融合”乡村治理体系的构建原因及内在逻辑。从研究区域来看,当前大部分学者所选择的研究区域多为中部、东部地区的乡村,鲜少选择民族地区作为研究区域。针对现有研究的不足,本文选择具有代表性的民族地区——云南省怒江傈僳族自治州(简称怒江州)作为研究区域,运用实证研究和规范性研究相结合的方法,深刻剖析民族地区乡村治理的现实矛盾,尝试构建民族地区“五治融合”乡村治理体系以解决现实矛盾和提升乡村治理效能。

一、民族地区乡村治理实践中存在的现实矛盾

本文基于民族地区和乡村治理两个核心因素的综合考虑,选择云南省怒江州作为主要研究对象。首先,云南省怒江州是一个十分典型且具有代表性的民族区域。云南省是我国民族族别最多的省份之一,怒江州境内居住着傈僳、独龙、怒等22个少数民族,少数民族人口占总人口的92%,比例居全国30个自治州之首。[13]其次,云南省怒江州位于云南省西北部,曾经属于“三区三州”的深度贫困区域之一。虽然如今怒江州已摘掉绝对贫困的帽子,但其下辖的四个县级行政区——泸水市、福贡县、贡山县和兰坪县目前均属于国家乡村振兴重点帮扶县。因此,选择云南省怒江州的脱贫乡村作为研究对象不仅符合乡村振兴的时代要求,还对构建民族地区乡村治理体系以推进乡村治理现代化具有重要意义。

经实地调研,怒江州脱贫乡村作为集多民族、邻边境和欠发达等特点于一体的典型区域,在乡村治理实践中存在着以下三对现实矛盾:

(一)治理主体的逐利性与治理事务的公共性之间的矛盾

乡村治理作为一项系统性和全面性的工程,需要多元力量的共同协作和参与。在乡村社会中,乡村治理主体在处理乡村事务的过程中应追求村民公共利益的最大化。然而在现实中,各个治理主体的行为往往围绕着部门利益或者个人利益展开,导致产生治理主体的逐利性与治理事务的公共性之间的矛盾。

通过实地调研发现,作为外部嵌入力量的驻村第一书记进入新的治理环境,往往缺乏清晰的角色定位。部分治理者为了维持自身的权力与威望,常常与作为内生性力量的村民委员会主任进行争权、越权。部分村民委员会主任顾忌驻村第一书记的外部嵌入身份,在乡村治理中不敢发挥自主性和创造性。部分驻村第一书记包揽村级事务,一定程度上出现了“政治”与“自治”难以融合协同的情况。

另外,随着农村经济水平的不断发展以及自治观念愈发深入人心,村民参与乡村治理的意愿愈发强烈。乡村中不断涌现的经济能人、退伍军人以及知识分子等群体形成了乡村新型农民组织。这类组织不断通过建言献策参与乡村事务以及监督乡村干部等凝聚乡村力量,汇聚乡村资源和引导乡村良好风尚,在乡村治理中发挥了不可替代的作用。这一变化打破了固有的“二元”主体分享村级权力的格局,致使原有治理主体的治理权力以及空间受到冲击和挤压,在一定程度上导致体制内组织与新型农民组织之间的冲突与矛盾。[14]在“熟人社会”中,乡村社会成员往往会因逐利性,利用传统的血缘、地缘等要素建立或参与为自身谋利的相关组织,[15]并采用不正当的手段与行为维护自身利益和组织利益,导致村两委工作受阻,降低治理效能与水平,从而使治理事务的公共性受到破坏,广大村民的公共利益受到损害。

显然,怒江州脱贫乡村治理存在着治理主体的逐利性与治理事务的公共性之间的矛盾,这一矛盾所导致的治理主体越位、错位和缺位以及职责不清等问题已成为怒江州脱贫乡村治理的困境。

(二)治理手段的先进性与村民文化观念的滞后性之间的矛盾

怒江州脱贫乡村作为集多民族、欠发达、邻边境等特征于一体的典型区域,相较于发达地区,社会发育程度较为滞后,普通村民、乡村干部的文化水平往往偏低,思想观念较为陈旧。先进治理手段嵌入后,治理手段的先进性与村民文化观念发展的滞后性之间发生矛盾,将有可能导致村民运用“政治”“自治”“德治”“法治”“智治”手段不平衡、不充分。

文化水平偏低严重制约了当地村民与乡村干部运用“政治”“自治”“德治”“法治”“智治”手段参与乡村治理的信心与能力。乡村中的大部分家庭几乎都属于自给自足的小农经济,乡土意识浓厚,再加上地理位置偏僻,国家通用语言文字在中老年群体中普及程度不高,大部分村民都存在安于现状、保守求稳的思想观念。在文化水平和思想观念的双重影响下,形成了一种自发的社会秩序,一旦这种自发的社会秩序受到外界新事物的冲击就会出现短暂的混乱与不适应。[16]当地村民对先进的治理手段往往难以接受,且较少使用,甚至产生抵触情绪,这成为了怒江州脱贫乡村治理的又一现实矛盾。

(三)硬治理的外嵌性与软治理的内生性之间的矛盾

乡村社会作为一个综合性的社会系统,软治理和硬治理同时存在是现实需要。硬治理是全体公民利益的表达,体现的是一种国家权力。而软治理是村民共同利益的汇集,体现的是一种内生性权力。硬治理所运用的工具主要是国家宏观层面所制定的法律法规,具有强制性和权威性。而软治理往往来源于村民长期交往交流中自发形成且被大部分人所认可、所遵守的行为规范和文化传统等,具有自主性、具体性。

目前,硬治理与软治理所依靠的是两套相对独立的制度系统。软治理常以公序良俗的形式存在于乡村社会,其主要脱胎于村民日常交往与乡村社会的历史延续。而硬治理来源于国家对于理性治理的实际需求。因此,内生性的软治理难免会与国家权力强力介入的硬治理发生矛盾。在怒江州脱贫乡村的调研中,硬治理与软治理最典型的矛盾就是国家法与习惯法的矛盾冲突。在实地调研中发现,傈僳族在家庭财产继承方面的传统习俗为幼子享有父母的最后财产继承权,[17]这表明其家庭财产继承习惯具有历史性和延续性。然而这种带有习惯性和传统性的家庭财产继承方式与《中华人民共和国民法典》中的相关规定相悖。

可见,目前怒江州脱贫乡村仍存在硬治理的外嵌性与软治理的内生性之间的矛盾,这一矛盾将会造成治理规范的内容冲突,从而导致治理规范的治理效能弱化和治理秩序混乱,使集体利益或个人利益受到损害。

二、民族地区“五治融合”乡村治理体系的构建

理论来源于实践,理论反过来还可以指导实践,二者相互促进,密不可分。为解决民族地区乡村治理面临的现实矛盾,提升乡村治理效能,推进乡村全面振兴。本文基于怒江州脱贫乡村治理实践,在阐释清楚构建动因,论证“五治”耦合的内在机理基础上,尝试构建以铸牢中华民族共同体意识为主线,以遵循治理主体—治理工具—治理规范—治理目标为治理逻辑的“政治”“自治”“德治”“法治”“智治”融合的民族地区乡村治理体系。

(一)构建动因:政策推动与现实需要

《关于加强和改进乡村治理的指导意见》和《数字乡村发展战略纲要》两份文件,分别明确指出了中国共产党的全面领导作用和信息化的基础支撑作用。怒江州乡村治理的实践经验也证实了党建引领的领导功能、协调功能和技术治理的整合、配置功能。据此,在“三治融合”的乡村治理体系中增加“政治”与“智治”,构建民族地区“五治融合”的乡村治理体系具有现实性和必要性。国家对于实施乡村振兴战略的高度重视和民族地区乡村治理的现实需求,共同形成了民族地区“五治融合”乡村治理体系的构建动因。

在国家对乡村振兴战略的高度重视下,从2017年开始先后出台了大量关于乡村治理体系的政策文件。这些政策不断推动乡村治理体系从“三治融合”逐步向“五治融合”的方向发展。2017年党的十九大首次提出健全“自治”“德治”“法治”相结合的乡村治理体系。从2018年《乡村振兴战略规划(2018-2022)》和2019年《关于坚持农业农村优先发展 做好“三农”工作的若干意见》中可以发现,乡村治理愈发强调党组织对“三治融合”的全面领导作用。2020年,我国在打赢脱贫攻坚战的同时,开启了巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的新任务。依此,党和国家基于现实需要,赋予了乡村治理新的时代内涵。2021年《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》和2022年《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》两个政策强调,要在多元协同的基础上将信息技术嵌入乡村治理。陈一新(2020)提出了“五治”——“政治引领、法治保障、德治教化、自治活力、智治支撑”。[18]这一提法首次将中国共产党的全面领导作用和信息技术的基础支撑作用,以“政治”和“智治”的要素纳入到治理手段中,并将其与“三治”并列。

从“三治”到党组织领导的“三治”,并在此基础之上融入信息技术,再到“政治、自治、法治、德治、智治”——“五治”,一方面体现着治理手段侧重点的变化和治理体系的不断完善优化,另一方面也体现着国家政策不仅为“五治融合”乡村治理体系的构建提供了政策导向,还为乡村治理提供了前瞻性、宏观性的方法论。

关于构建民族地区“五治融合”乡村治理体系的现实需求分析,可以分为宏观和微观两个层面进行探讨。关于宏观性现实需要的分析,应主要聚焦于“民族地区”“脱贫乡村”“五治融合”和“乡村治理体系”四个关键词。

第一,在民族地区的乡村治理中,治理主体和治理对象具有多元性。民族地区的乡村治理不仅是单一的乡村事务治理,还是乡村事务和民族事务治理的共同汇集。民族地区的乡村治理不仅是新时代民族工作的关键要点,还是民族地区乡村振兴的迫切需求。

第二,“脱贫乡村”的概念来源于脱贫攻坚取得全面胜利以后。脱贫乡村虽已脱离绝对贫困,但仍需巩固拓展脱贫攻坚成果,防止返贫。因此,脱贫乡村需要通过完善乡村治理方式、构建乡村治理体系等实现乡村有效治理,从而全面推进实现乡村振兴。

第三,“五治融合”是在“三治融合”的基础上,增加了“政治”和“智治”两种治理手段。首先,党和国家对民族地区乡村工作的指导,历来坚持以铸牢中华民族共同体意识为主线,通过“政治”手段统一乡村社会成员思想,让基层党组织成为凝聚乡村社会成员的“主心骨”。另外,还通过“政治”手段动员群众,让多元主体成为参与乡村治理的“生力军”。其次,民族地区脱贫乡村中的基层干部由于文化水平偏低、专业管理技术的缺乏和基层事务的繁杂琐碎等原因,处理村级事务和民族事务时,往往出现力不从心、分身乏术的现象,从而导致治理效果不佳。通过运用“智治”手段构建信息化综治平台,将信息技术嵌入乡村治理是缓解基层干部压力和提高管理效率的迫切需求。

第四,“乡村治理体系”一词意味着乡村治理不再是单一、分散的个体,而是多元、系统的整体。通过查阅资料和实地调研发现,目前我国民族地区脱贫乡村的乡村治理仍然存在分散治理、个体治理的现象。碎片化的治理手段和方式已经无法适应民族地区乡村的实际发展需求,因此构建系统化、多元化的乡村治理体系迫在眉睫。

关于微观性现实需要的分析,本文通过怒江州的实地调研,总结出民族地区乡村治理实践中仍存在三对现实矛盾:治理主体的逐利性与治理事务的公共性之间的矛盾、治理手段的先进性与村民文化观念的滞后性之间的矛盾、硬治理的外嵌性与软治理的内生性之间的矛盾。对于这些普遍存在于民族地区乡村治理中的现实矛盾,大多数民族地区乡村缺乏系统化、科学化和现代化的治理体系去解决。因此,构建民族地区“五治融合”乡村治理体系不仅是解决当前民族地区乡村治理仍普遍存在的现实矛盾的最优路径,也是民族地区乡村实现有效治理的现实需求,更是新时代巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的时代需要。

(二)构建基础:“五治”的耦合机理

构建动因是民族地区“五治融合”乡村治理体系构建的起始动力,而论证“五治”的耦合机理则是体系构建的重要基石。“政治”“自治”“德治”“法治”和“智治”之间若不具备融合的可能性,就无法构建“五治融合”的乡村治理体系。因此,只有在论证“五治”具备耦合关系的基础上构建体系,才能具备科学性和说服力。关于“五治”耦合机理的分析将聚焦于三个方面:价值耦合、功能耦合和角色耦合。

首先,在价值目标方面,“五治”的最终价值目标是为了实现乡村治理有效,从而实现乡村全面振兴。2018年《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中明确提出五个措施以构建乡村治理新体系。[19]《意见》中的五个措施分别对应“政治”“自治”“法治”“德治”和“智治”五种治理手段。其中“突出村党组织的领导核心地位,突出政治功能”对应“政治”手段;“健全创新村民自治机制”对应“自治”手段;“坚持法治为本”对应“法治”手段;“提升乡村德治水平”对应“德治”手段;“以现代信息技术为支撑,实现管理精细化精准化”则对应“智治”手段。由此可知,“五治”拥有共同的价值目标——促进治理有效,实现乡村振兴。即“五治”在价值目标上具有耦合性。

其次,在功能耦合方面,当前学界关于“三治”功能耦合的研究成果已较为丰富,接下来将侧重分析“政治”功能、“智治”功能与“三治”功能之间的耦合问题。功能耦合并不是“五治”功能的简单堆砌,而是“五治”功能之间的相互交融,相互促进。《中国共产党农村工作条例》强调党在乡村社会治理中的全面领导作用。[20]“政治”作为一种政党力量,不仅可以发挥“主心骨”的作用,凝聚乡村社会成员共识,调动各种积极因素,充分保障“自治”“法治”“德治”和“智治”功能的正常操作和运转,还可以对其余“四治”的融合应用进行领导和协调。另外,全面推进乡村振兴,逐步实现乡村现代化发展是我国乡村发展的重要目标。“智治”作为一种现代化治理手段,为“政治”“自治”“法治”和“德治”功能的有机融合,提供了信息化工具和平台,有助于提高各种治理手段的治理效能和水平。反过来,良好的治理效果反馈将会为“智治”的进一步发展提供良好的政策环境、实践环境。

最后,在角色耦合方面,“五治”融合最核心的部分就是行动主体的耦合。乡村治理作为一项系统性的工程,无法离开多元主体的共同参与和协作。多元主体在不同治理领域拥有独特优势,所有行动主体需充分发挥自身的积极作用,以相互补充、相互完善其余主体所缺乏、所不能涉及的部分。“五治”通过角色耦合将多元主体的力量汇集起来,形成行动合力,以充分提高治理效能。

综上所述,在具备良好政策环境、丰富理论成果以及兼顾现实需求的基础上,“五治”同时满足价值耦合、功能耦合和角色耦合三个耦合条件,将会实现“五治”手段的良性融合(如图1所示)。

(三)构建成型:民族地区“五治融合”的乡村治理体系

国家政策的强力推动与民族地区乡村治理的现实需求为体系构建提供了起始动力,“五治”之间具有耦合性为体系构建提供了理论支撑,二者共同促进推动了民族地区“五治融合”乡村治理体系的构建。铸牢中华民族共同体意识是新时代党的民族工作的“纲”,而铸牢中华民族共同体意识和乡村振兴之间属于“同频共振”的关系。[21]因此,将铸牢中华民族共同体意识作为民族地区“五治融合”乡村治理体系的工作主线具有重要意义。中华民族共同体意识是理性意识与感性意识共同作用的结果,包含三重关键内涵:“政治认同、文化认同、身份认同”。[22]

首先,政治认同是铸牢中华民族共同体意识的基石,主要表现为对中国共产党、中国特色社会主义领导核心的认同。增强民族地区乡村社会成员的“政治认同感”,不仅有助于提高其对中国共产党的领导核心作用的认同,还有益于增强其对中国特色社会主义领导核心的认同,从而统一乡村社会成员思想、凝聚乡村社会成员共识、整合多元主体力量,共同推进“自治”“德治”“法治”和“智治”活动。其次,文化认同是铸牢中华民族共同体意识的精神纽带,是构筑中华民族共有精神家园的重要路径。中华民族共有精神家园根植于中华优秀传统文化,其主要包含各民族长久以往的历史文化、传统习俗以及新时代的精神凝聚。增强民族地区乡村社会成员的“文化认同感”,不仅可以通过构筑中华民族共有精神家园,引导、规范和塑造乡村社会成员的行为,还可以增强成员情感认同、凝聚成员价值共识和汇集成员行动力量,从而推动民族地区脱贫乡村“自治”“德治”和“智治”的发展。最后,身份认同是民族地区乡村社会成员对于乡村社会共同体的归属感的确认。其中不仅包含对自己所属民族的身份认同,也包含对乡村社会的共同认同。最重要的是,还包含对中华民族的整体认同。增强民族地区乡村社会成员的“身份认同感”,能够促使其自觉行使权利和履行义务,携手共建乡村美好家园。因此,民族地区“五治融合”乡村治理体系的构建,要牢牢把握铸牢中华民族共同体意识这一工作主线,以提升各族人民的使命感,从而增强其对于乡村家园的认同感和归属感,充分凝聚各族人民力量以推动民族地区乡村治理事业的发展。[23]民族地区“五治融合”乡村治理体系的构建不是将“五治”视为分散、独立的个体,而是将“五治”中的共同要素联结起来,形成治理的三个维度,并将这三个维度串联起来形成治理的过程逻辑,即谁来治理,利用什么去治理,治理实践依靠什么去约束。只有符合和满足这个过程逻辑,才有可能实现治理目标。据此,本文在探析怒江州脱贫乡村治理实践的基础上,构建以铸牢中华民族共同体意识为工作主线,以遵循治理主体—治理工具—治理规范—治理目标为治理逻辑的民族地区“五治融合”乡村治理体系,具体内容如图2所示。

图2 民族地区“五治融合”乡村治理体系框架图

首先,“政治”“自治”“法治”“德治”以及“智治”五个方面所涉及的问题,任何单一主体都无法独立解决,需要多元主体发挥自身独特优势,共同协作。整合“五治”所涉及的治理主体,形成体系框架的主体维度。其次,“政治”“自治”“法治”“德治”以及“智治”所运用的工具难以严格区分。知识文化是运用任何治理手段的基础,而信息技术是支撑其余“四治”运行的有力工具。整合“五治”运用的工具,形成体系框架的工具维度。最后,治理实践的约束规范是实现治理有效的关键环节。民族地区乡村面临着乡村事务和民族事务治理的双重压力,任务相较于非民族地区的乡村来说更为繁多且复杂。由此,治理规范的重要性尤为凸显。“五治”所涉及的治理规范具有交融性,如“自治”既涉及村规民约的整体约束又包括公序良俗的自我约束;同样,“法治”中所涉及的治理规范既要依靠成文法的强制约束,还要依靠民间习惯法的柔性引导。治理规范在“五治”中呈现出你中有我,我中有你的交融状态。整合“五治”所涉及的制度规范,形成体系框架的规范维度。概括而言,在遵循治理逻辑的基础上,治理主体、治理工具和治理规范三个要素共同作用,才有可能推动治理过程的良性运行,从而实现乡村治理的最终价值目标。

三、以民族地区“五治融合”乡村治理体系为指引的解决路径

民族地区“五治融合”乡村治理体系是以铸牢中华民族共同体意识为工作主线,以遵循治理主体—治理工具—治理规范—治理目标为治理逻辑的一个整体性系统。本文以民族地区“五治融合”乡村治理体系为指导,针对怒江州乡村治理实践存在的现实矛盾提出以下四个维度的解决路径。

(一)民族地区乡村治理工作应以铸牢中华民族共同体意识为主线

中华民族共同体意识作为各民族的共有精神家园,是推动民族地区乡村治理能力提升、乡村治理体系重构优化的关键内核。在民族地区乡村治理工作中应该牢牢把握铸牢中华民族共同体意识这一工作主线。

首先,不断加强民族地区乡村社会成员的“政治认同感”。一方面不仅要加强乡村社会成员对于中国共产党领导核心作用的认同,另一方面还要增强其对中国特色社会主义领导核心的认同。民族地区乡村治理应该始终坚持中国共产党的领导,积极推进发扬基层民主,依法治理乡村事务,以“政治”为统领推进“自治”“德治”“法治”“智治”活动的开展。其次,增强民族地区乡村社会成员的“文化认同感”,通过增强民族地区乡村社会成员对中华民族和中华文化的认同,筑牢各民族群众的共有精神家园。优秀传统文化、民族特色文化和社会主义核心价值观等文化的不断交融促使民族地区乡村社会成员进行情感互动,继而产生情感共鸣,最终以情感凝聚乡村社会成员价值共识和行动力量,为民族地区乡村治理提供源源不断的精神动力。最后,提升民族地区乡村社会成员的“身份认同感”。通过鼓励民族地区乡村社会成员积极参与乡村事务治理,唤醒其治理意识,促使其自觉行使权利和履行义务。通过多元协同参与解决民族地区乡村治理实践中存在的矛盾,以提升乡村社会成员的“主人翁”意识,继而提升乡村社会成员的身份认同。

(二)合理划分主体权责、保障程序公正以追求公共利益最大化

治理主体的逐利性主要起源于权责划分不清晰,角色定位不准确以及程序不公正等问题。因此,想要解决治理主体的逐利性问题,应该将重点聚焦于治理主体的权责划分、角色定位以及程序公正。

在观念制度层面,村级党组织与村民委员会应当转变将自身视为乡村事务唯一治理者的传统观念,适当将权力下放给其他治理主体,并在宏观指导的基础上合法适度地介入多元主体内部的具体事务。其他治理主体应树立自我管理、自我教育、自我服务的意识观念,积极自主地参与乡村事务治理,敢于、善于表达自身的诉求。国家和政府则应基于各治理主体的先天优势与独特功能,从宏观层面建立法律法规与制度框架,以厘清多元主体协作的责任边界和权力界限,为多元治理主体协作参与提供法律约束与保障。村党组织、村两委以及村民自治组织也需厘清自身的权责界限,建立村级权责清单,积极发挥村民监督委员会的监督作用,以保证各主体之间“不争权”和“不越权”。

在治理程序层面,应健全规范各项村级事务的工作程序,程序合规将有效阻止权利冲突。如村委会换届选举、修改村规民约及村集体经济分红等与村民利益紧密相关的重大事项,首先要经过村民委员会向村党组织提出方案,村党支部同意批准后,交还与村两委进行商讨,然后再通过村民会议或村民代表大会进行表决,形成最后的方案与结果。对最终方案,由村民委员会负责具体执行,村党支部与村民自治组织负责监督。通过合理划分权责,明确角色定位和保障程序公正来消除治理主体的逐利性。

(三)转变旧有思想观念、提高主体文化水平以充分运用“五治”手段

乡村治理的核心是“人”,而实现乡村有效治理的关键是“人”的素质水平。因此,在解决文化观念与治理手段之间的矛盾时,应重点聚焦于“人”素质水平的提升。要根据不同群体的实际知识水平,采取恰当且行之有效的教育形式。

首先,对于乡村干部,上级政府应该定期组织开展管理知识、技能以及观念的培训和学习,并对学习成果进行考核评估以保证学习的有效性。干部自身应该通过互联网、书本等形式与时俱进地学习治理理论与治理观念;在实践经验上,干部应该定期与具有借鉴意义的示范村的优秀干部进行交流,学习其先进管理观念、优秀治理经验以提高自身管理能力与水平。

其次,要重视民族地区、农村地区国家通用语言文字的推广和普及。[24]在所调研的脱贫乡村中,青年群体普遍能够熟练掌握和使用本民族语言和普通话,但是作为乡村治理的核心主体——中年群体,对于普通话的掌握和使用远不及青年群体。应该通过“双语夜校”和“双语课堂”等培训模式进行基础应用性知识的普及,再逐步向乡村治理中所涉及的参与程序、制度以及观念的普及过渡。

最后,对于老年群体和部分妇女来说,应该定期开办乡村文化活动。通过寓教于乐的形式着重增强他们参与乡村治理的兴趣与热情,以营造村民积极参与乡村事务治理的良好氛围和培育村民积极参与乡村治理的思想观念。

(四)强化宏观法律保障、兼具地方柔性约束以优化治理规范

首先,任何治理规范都是以硬治理为基础衍生发展而来的,因此不得与硬治理的目标与内容相冲突。但国家法律的设定更多倾向于宏观层面的限制与约束,对于村级具体事宜的处理无法做到面面俱到,因此,国家法律应该在宏观层面设定权限范围,适当给予软治理应用的合理空间。

其次,软治理生成于乡村社会,其更适用于乡村社会治理的实际需求。如村规民约,作为国家法与民间习惯法之间衔接的核心要素,应严格以国家法律法规为指导,贯彻落实国家政策,根据实施情况,适时适度地吸纳习惯法中的合理成分,进行修订与完善。

最后,软治理历来扎根于乡村文化土壤,民族地区更是包含了各民族的习惯习俗。应充分尊重民族地区乡村中的软治理,硬治理介入当地的软治理时,必须充分考虑当地的实际情况,采取审慎的态度稳步推进,消解硬治理与软治理之间的矛盾冲突。

四、结语

实现民族地区乡村现代化发展的关键在于构建以党组织为领导核心的现代化乡村治理体系,即在“三治融合”乡村治理体系的基础上,基于乡村振兴的时代要求与民族地区乡村治理的现实需求融入“政治”“智治”两个要素。根据怒江州脱贫乡村的治理实践,以尊重民族性和乡村性为导向,构建以铸牢中华民族共同体意识为工作主线、以遵循治理主体—治理工具—治理规范—治理目标为治理逻辑的民族地区“五治融合”乡村治理体系,继而促进民族地区乡村治理体系与治理能力现代化,以期为民族地区乡村治理提供理论思考与经验借鉴。