机要通信与保密业务融合管理新模式构建与实践

连海霞、李培龙、王栋、赵明达

北京航天发射技术研究所

2010 年10 月新修订的《中华人民共和国保密法》，明确了包括国家涉密载体传递在内的几十项不可触碰的保密“红线”“底线”；2020 年1 月1 日正式颁布实施的《中华人民共和国密码法》，明确了机要工作是我们党和国家的“命门”“命脉”，是党和国家的一项特殊重要事业。机要密码管理和保密管理分属中央不同部委，有各自的管理方向、模式和具体规定，但他们之间又相互补充交汇，以保证国家涉密载体安全。例如，机要通信负责国家涉密载体单位间“途中”管理；保密管理则是对国家涉密载体在涉密人员“手中”全寿命周期的管理。国家涉密载体的“途中”过程由国家机要部门按规定程序开展闭环转运，如图1 所示。本文重点针对各企事业单位涉密载体通过机要通信传递，在发出前（出口端）及接收后（入口端）保密精细化管理的问题，以期解决存在于机要通信“出口”端和“入口”端因管理粗放，管理链条有漏洞造成的载体去向不明，超范围知悉等失泄密隐患及保密管理问题。

一、传统管理方式暴露出的问题及风险

1.未采用信息化手段管理状态下，涉密载体状态不准、账物不符问题

当前，大多企事业单位对国家涉密载体的管理还保持在单位级、部门级和个人级的“三级”台账管理。台账虽然是电子化的形式，但当载体状态变化时，需要通过人工手动方式对“各级”台账实施更改操作，如图2 所示，经常因变更不及时或变更有误，导致账物不符、载体状态管理链断链、载体去向追溯困难等问题。在航天科研单位，每个单位的每个业务领域都随业务开展而产生、传递或处理若干涉密载体，这种单靠人工手动控制的管理方式已不能满足涉密载体管理需要。

图2 非信息化状态的涉密载体管理

2.传统的保密管理与机要通信间存在的衔接不连续、不规范、不精细问题

机要通信工作负责将企事业单位的涉密载体执行“发出”，同时把外来国家涉密载体执行“接收”。机要外发的载体在机要通信“发出”前，其属性是国家涉密载体，对其实施保密管理，只有进入外发程序时才变更为机要外发件，对其实施机要通信管理；同理，通过机要通信渠道接收的，完成接收程序后其属性由机要件变更为单位的涉密载体，并实施保密管理。在这2 个业务工作转换过程中，往往因为认知和职责不清晰导致保密工作和机要通信工作衔接不顺畅，在涉密载体管理方面暴露出诸多问题。

在机要通信管理“出口”端前，待外发的国家涉密载体归属于保密管理范畴。传统管理模式下，机要外发工作“登记即发”，首先，未建立外发审批和载体受控的责任体系。按保密规定，国家涉密载体向外传递需要办理审批手续，承担相应的保密责任。其次，涉密载体外发流程表单不规范、不精细，无法体现外发的涉密载体种类（公文/技术文件）。再次，由于无法体现载体基本信息，导致后期无法追溯。粗放的管理模式存在对涉密载体的管理盲区和漏洞，会导致涉密载体管理失控和追溯断链的高风险后果。

在机要通信管理的“入口”端后，对接收到的国家涉密载体由机要件状态转入企业涉密载体状态，实施保密管理。传统的管理模式，简单登记后直接转交收件人。传统记录表单格式简易，无法全面准确记录涉密载体的“身份”信息，存在涉密载体管理不清的乱象；无法全流程体现各载体的处理过程和各环节的衔接接收情况，存在着载体管理链条断链、流程不清晰问题，有潜在的载体失泄风险。

二、采取有效措施，促进机要通信工作与保密工作有机融合及转型升级

通过全面分析机要通信管理与新形势下保密管理要求，以及当前企业发展需求，在“目标导向、结果导向和管理导向”思维的牵引下，采取故障树分析方法，梳理出机要通信工作中的各类业务工作内容，以及相应业务工作与保密管理工作衔接过程中暴露出的问题（隐患）进行反向分解，整理产生问题的所有因素，对应采取措施进行纠正或完善，并在试行中运用PDCA管理理念，对措施进行再次验证和迭代，逐步形成了稳定、有效、可行的机要通信出入口载体管理与保密管理有机融合的管理方法，探索构建了两者无缝衔接的管理新模式。

1.用信息化手段对涉密载体实施全生命周期状态管理

北京航天发射技术研究所全面梳理、系统统筹开发的保密管理信息化系统，从涉密人员管理、涉密载体管理等维度构架了“载体谁主管、保密谁负责”的责任体系。研究所对涉密载体管理进行重点细化，对涉密载体的管理覆盖了涉密载体的产生（包括打印、复印、刻录、外来），权属（每个载体归在谁的台账），并且始终保持权属唯一和台账独立。当权属人将所在涉密载体进行业务工作流程审批办理后，其权属会进行自动变化，同时权属人个人涉密载体台账、部门级台账和单位级均转变为变更后的唯一状态。由此，保密管理信息化系统将动态活跃在单位级台账上的上万件涉密载体实施全生命周期状态管理，每个状态变化将履行送审程序，根据实际业务细分为内部移交、机要外发、专人外发、归档、销毁程序。通过信息化手段，对涉密载体全方位、全流程管理，确保涉密载体归属明确、账物一致。

在机要通信工作的“出入口”涉密载体的管理中，对“出口”端（拟外发）的涉密载体，需提交“机要外发”审批程序，确保了涉密人员所持涉密载体实物与信息化系统台账相一致；外发审批程序根据载体涉密密级进行了审批权限设定，通过保密责任体系建立和落实，确保了国家涉密载体的安全。

对于机要通信“入口”端的涉密载体，根据收件人和收件内容综合分析、分类处理。从“入口”端就严把涉密载体的台账管理和过程管理。对“收到件为单位的公文密件”和“收到件为收件人亲启涉密文件”，分类进行不同程序处理。

2.从机要通信工作实际出发，系统梳理，采取措施、消除隐患、破解问题

（1）系统梳理机要通信出入口工作，确定工作重心和关键控制点并针对性施策

企事业单位机要通信管理工作的重心是除中间国家机要部门寄递环节之外的“出入口”端工作。根据机要通信工作管理要求和保密管理相关规定，全面、系统梳理该两端的工作，主要包括：

在机要通信的“出口”端，梳理出3 个关键控制方向。一是对拟外发的国家涉密载体，办理外发审批手续，目的是明确责任、杜绝了密件外发的随意性，确保国家涉密安全。二是外发审批表格设置融合保密管理要求，使其具备国家涉密载体的表征信息，至少包括发件人、发件部门、申请日期、发往单位、载体名称、载体编号、载体类型、页数，目的是精准定位外发申请人情况、外发载体情况和发出流向情况，确保外发实物与台账一致，工作完成闭环后，查询、追溯有据可查，快速、准确，消除外发涉密载信息不全情况下的管理漏洞和盲区。三是机要通信工作覆盖单位的商业涉密、工作涉密类载体的外发管理，如研试类技术文件、人力档案、研制合同等。确保机要通信工作既符合保密管理要求，又满足单位科研生产工作实际需求，做到既确保国家涉密安全，又便利信息资源合理利用。该项工作覆盖了企事业单位工作领域的各个业务范围。

在机要通信的“入口”端，全面梳理出6 个工作面。一是中共中央文件载体；二是“核心”级国家涉密载体；三是技术类文件载体；四是公文类文件载体；五是商业涉密类、工作涉密类载体；六是收件人亲启类载体。

（2）将保密管理要求与机要通信管理要求融合在具体工作中，做到工作流程化、流程精细化

在机要通信的“出口”端，坚持机要外发件只发组织不发个人的原则，精细化工作流程包括：

涉密载体外发管理的机要外发流程；商业涉密、工作涉密类载体的外发流程，针对不能纳入保密管理信息化系统的商业涉密、工作涉密类载体，办理机要发文申请审批流程；技术类文件的机要外发程序，外发手续由技术文件职能部门按规定程序办理。

在机要通信的“入口”端，在遵照执行不拆封注明核心亲启件、标注信访件、人事档案、考试试卷，以及有特殊要求并注明收件人姓名的机要件的要求外，对普通件精细化工作流程包括：对收到国家机关文件、核心级载体，执行专项的处理程序；对收到的技术类文件，执行技术文件处理程序；对收到的外来公文，执行机要收文处理程序；对收到的商业涉密类、工作涉密类载体，执行其他类收件处理程序；对收到的收件人亲启载体，执行涉密载体机要处理程序。

上述工作面执行工作流程均采取了纸质签字措施及对应流程办理，逐项规范了工作细节及要求，做到了业务延伸“横向到边、纵向到底”，从源头理顺了涉密载体管理的链条并确保了管理链的有效闭环，从根本上堵住了涉密载体保密管理的漏洞，确保了以国家涉密载体为核心的各类载体的安全。

三、构建机要通信管理与保密管理有机融合新管理模式

根据上述分析与具体措施采取，研究所对机要通信工作与保密管理模式进行了探索构建，以期达到对机要通信“出口”端、“入口”端、以及机要通信与保密业务有机融合管理模式下对国家涉密载体进行全面、系统、规范和精细化管理，管理模式如图3、图4 所示。

图3 机要通信“出口”端管理模式构建

图4 机要通信“入口”端管理模式构建

构建机要通信新管理模式（见图5），进展及效果如下：自2019～2021 年，研究所通过机要通信方式外发和接收载体数量不断攀升，全年度全过程无差距、无错漏、无遗失，且每份载体状态清晰、往来过程环节可查、可追溯，在各类检查中均未发现任何管理问题，载体管理情况见表1。同时，研究所的机要通信管理模式在与院属单位的工作检查与业务交流中，得到了一致认可和借鉴，为全院共同提升机要通信管理做出了自身的贡献。

图5 机要通信与保密业务融合管理新模式构建

表1 2019～2021年本单位机要通信出入口载体管理情况

本单位机要通信工作在深入贯彻实施国家保密法等法规和各级保密管理要求的过程中，结合具体业务实际，全面梳理了机要通信工作与保密管理工作的现状、工作内容和存在的风险与隐患，系统梳理了工作流程，用有效的工作方法和措施进一步细化、规范了机要通信与保密管理工作程序，构建了机要通信管理新模式，全力推进机要通信与保密管理工作的有机融合。进而把有效的管理模式和管理方法固化成制度规范，正式出台了研究所《机要通信管理实施细则》，全面提升机要通信与保密管理有机融合的管理制度化、业务流程化、表单信息化。▲