基层公安机关防治学生欺凌机制研究

黄 婕

广西警察学院，广西 南宁 530028

一、学生欺凌的法律定义和社会影响

2021 年6 月1 日实施的《中华人民共和国未成年人保护法》（2020 年修订）（以下简称《未成年人保护法》）中，将学生欺凌定义为：“学生欺凌，是指发生在学生之间，一方蓄意或者恶意通过肢体、语言及网络等手段实施欺压、侮辱，造成另一方人身伤害、财产损失或者精神损害的行为。”这是我国首次从法律层面对学生欺凌作出明确定义。学生欺凌定义的四个核心要素是：“以强凌弱、身心攻击、重复实施、遭受痛苦”。

在学生欺凌现象中，受欺凌者身心会受到一定程度的创伤，轻者出现自卑、消极、焦虑等情绪，出现负面心理创伤，重则可能因此出现悲观厌世的心理、产生抑郁情绪或自杀的念头。［1］从欺凌者的角度看，未成年欺凌者的行为如果没有受到约束和管控，容易形成习惯性挑战道德与法制的思维，并在成人后将欺凌手段升级至暴力行为。旁观者则易出现“从众心理”进而模仿欺凌行为成为新的欺凌者，或是形成回避型、冷漠型消极人格。综上，学生欺凌无论对被欺凌者、欺凌者和旁观者都会造成隐性而长期的身心伤害，对校园安全和社会稳定造成负面影响。

二、基层公安机关防治学生欺凌工作现状

（一）公安机关防治学生欺凌依据的法律法规

国家和有关政府部门对于未成年人犯罪问题非常关注，2016 年以来，我国针对预防未成年人犯罪和学生欺凌问题出台了8 部法律法规和政策文件，这也是我国公安机关执法办案的依据。

（二）公安机关防治学生欺凌工作基本情况

笔者所在地区公安机关在开展平安校园工作，建立中小学校园安全风险防控体系中，逐渐形成了常态化工作机制：一是强化主体担当，将维护校园安全工作纳入公安业务工作范畴，切实履行职责；二是提升校园内部防范水平，加强校警联动，督促学校落实安全保卫工作主体责任，推动校园安全防范能力建设，加强校园安保队伍建设，加强校园物防设施尤其是智慧安防系统建设与应用，完善校园内部安全管理制度；三是净化校园周边治安环境，梳理学校周边社会治安风险清单，及时清理涉校安全隐患；四是强化在校师生安全教育，发挥法治副校长、辅导员作用，开展安全教育主题宣传。

（三）公安机关防治学生欺凌工作存在的问题

公安机关防治学生欺凌工作主要侧重于排查整治校园安全隐患，监督提升校园安防能力，结合校园周边治安环境开展综合治理等防范工作，一般采取以学校为主体，警方协助的传统工作模式，校警合作的深度和广度不明显，运动式治理多，预防式措施少，主动搜集情报、开展侦查能力弱，学生欺凌防治工作长期处于被动状态，防治工作难以取得明显成效。

三、基层公安机关依法防治学生欺凌工作存在的困境

（一）防范难

1.缺乏对于学生欺凌行为的判断标准。学生欺凌行为出现的初始阶段，由于缺少法律政策指引，导致实务工作者难以快速区别学生欺凌与玩笑打闹行为，错失初始阶段的引导、制止机会，难以实现早期预警和防范。

2.校园防范基础设施智能化水平不高。在推进校园“4+N”安全防范系统建设工作中，虽基本实现全覆盖，但对于智能化防控系统的加装，一部分城乡结合部、乡镇村学校由于经费原因不具备建设的条件。

3.校园周边复杂社会环境的不利影响，表现在净化校园周边治安环境中，深挖打击黑恶势力渗透校园，黑恶势力控制未成年人实施违法犯罪行为等方面仍存在难点。

4.法治副校长未能完全发挥其职能作用，由于警力不足，基层民警任务重，对于兼任法治副校长工作心有余力不足，实际职责履行的频率偏低。法治宣传方式落后，课堂效果不佳，主要表现在开展法治教育的课程内容更新频率低、内容陈旧，开展形式单一，对学生缺乏吸引力。

（二）情报难

1.对于以学生群体作为搜集学生欺凌情报信息的渠道看，学生欺凌案件中75.25%来源于被害人或监护人的报案，反映出公安情报基础工作对学生欺凌违法犯罪现实斗争的贡献率太低。

2.对于以与校园生活相关的社会环境作为搜集学生欺凌先兆情报的渠道看，存在打防脱节、基础工作与具体打击“两张皮”的情况，警务被动，主动发现太少，加上警力不足、精力不够，民警案件串并联意识不强等多方面原因，导致学生欺凌现象的社会性情报信息数据不够细化、不够深入。

（三）侦查难

1.团伙型犯罪证据信息难以搜集。大多数学生欺凌案件都具有团伙型违法犯罪的特征，尤其是近年来出现较多的引诱或强迫吸贩毒、胁迫卖淫以及参加涉黑涉恶团伙等类型的犯罪，案件牵连范围广，案情复杂，证据搜集具有一定难度。

2.取证难，一些性质恶劣的严重学生欺凌案件受害者，在面对涉及团伙犯罪性质的学生欺凌时，出于恐惧施害方的事后报复、不信任公检法机关对于案件侦办的彻查力度，出现不配合公安机关侦查，导致难以取得关键性证据的现象。

3.民警缺乏对学生欺凌案件串并分析的意识。民警在侦办危害程度较低的学生欺凌案件时极少认真开展详细信息入库和与过往案件串并分析，导致对系列案件背后的线索深挖不足，在严重学生欺凌案件侦办过程中难以及时获取相应的情报。

4.学生欺凌防范与侦查工作相分离导致情报品质难以提升。校园基础情报信息是连接学生欺凌防范工作与公安机关侦查工作的桥梁，但由于情报整合不足、过于偏重个案溯源，导致防范工作与侦查工作相分离。

（四）打击难

1.欺凌者的低龄化导致难以进行有效的司法处置。笔者所在地区公安机关查获的学生欺凌治安案件违法嫌疑人和公安机关查获的学生欺凌刑事案件犯罪嫌疑人年龄段均集中在了初中阶段，欺凌者低龄化显著。从我国对未成年人学生欺凌的法律法规条文中可以看出，公安机关在处置未成年人治安案件中缺乏有效的教育、惩戒手段。14 至16 周岁未成年欺凌者只有犯故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸才需要承担刑事责任。但据查获的校园欺凌刑事案件中，上述罪名占比极低，对于实施了其他类型犯罪行为的未成年人一般给予从轻、减轻处罚。

2.对欺凌者的训诫、教育效果不佳。从问卷情况来看，“公安机关对欺凌治安案件的结案方式”（多选），以责令监护人严加管教方式处理结案最多，其次是进行训诫和治安调解，仅四分之一的案件采取了治安处罚。

从问卷提出的“在查获的学生欺凌案件中，是否有多次实施欺凌的侵害人”的回答情况看，近五分之一的案件属于侵害人多次实施的类型。欺凌者反复实施学生欺凌行为从侧面证明了由于对未成年人违法犯罪行为的惩戒、教育效果不佳，一部分未成年欺凌者并不畏惧法律的惩罚，放纵自己反复实施学生欺凌甚至暴力行为。

四、公安机关防治学生欺凌困境产生的原因

（一）学生欺凌法治体系不健全

1.我国针对未成年人的司法体系不健全。从境外经验来看，未成年人司法将惩罚性、医疗性、教育性与福利性相结合，较之刑事司法，涵盖了全部未成年人，处分上更具弹性。我国的未成年人司法体系目前主要集中在监察和审判方面，对未成年人羁押、预审、起诉、辩护、管教“一条龙”的其他方面的工作机制建设存在空缺。同时由于我国涉及学生欺凌的法律法规和行政文件内容多为框架式宽泛论述，存在象征性立法多，提供具体细致的实践路径少，具体工作指导性、可操作性不强等问题，造成在实际执法中可依据的具体法律条文少。

2.我国法律对有轻微违法行为的未成年人缺乏必要的教育与惩戒手段。我国新修订的《未成年人保护法》和《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》都对“严重不良行为”的教育惩戒作了规定。教育惩戒主要通过工读教育、训诫、责令严加管教、收容教养四种主要措施作为公权力的介入方式。工读学校（专门学校）采取学生本人、学生家长主动申请以及学生原就读学校三方自愿的招生方式。在实践中，家长与学生大多有抵触情绪，由家庭主动申请就读工读学校可操作性不强，因此大量有严重不良行为的少年缺乏必要干预，无法进入工读学校接受教育。而收容教养作为限制人身自由的强制措施，该程序由公安决定而未经法院审判，本身合法性饱受争议，实践中一般不轻易使用。2013 年，与之类似的劳动教养制度被废除后，收容教养已名存实亡。训诫、责令严加管教措施缺乏约束力，实践中难以发挥其惩戒功能。

（二）公安机关治理学生欺凌案件工作机制不完善受客观因素影响

1.公安机关专管部门精力不足。基层民警工作量大，法治教育缺乏质量或流于形式。法治副校长都由基层派出所民警兼任，派出所工作琐碎繁忙，民警工作量大，对法治宣传教育工作常常力不从心。

2.基础情报工作的开展受客观因素制约。学生欺凌防治的情报工作着眼于对校园安全基础信息的搜集和整合，需要对学生当中疑似欺凌行为的异常动态进行关注，由于难以设立专业情报员，校园情报搜集工作和质量难以达到公安情报的标准。

3.传统侦查意识的局限性。从前述公安机关在证据采集和情报搜集的困境来看。学生欺凌行为虽然发生在校园内，但是很多案件的根源却在校园外，常规学生欺凌的侦查范围一般局限在校园内部，这不仅会造成证据搜集的盲区，更会错失社会面关联案件的线索，难以达到对学生欺凌现象标本兼治的效果。

基础情报信息整合力度不足是长期以来侦防分离所造成的结果。当前公安机关对学生欺凌现象的应对方针是重视个案的犯罪情报搜集，不重视防范工作中的基础情报信息的整合，这导致侦查员对学生欺凌行为严重程度的预判不足，定位不准。

4.应急联动机制不健全。目前的多部门协作机制内容多是关注不同部门间的信息互通和协调多部门完成上级下达的任务部署，缺乏对某一具体案事件的联动应急处置流程的研究，难以实现多部门对突发案事件的快速反应联动。

五、公安机关防治学生欺凌机制保障对策

（一）建立健全学生欺凌治理法治体系

1.完善学生欺凌防治的法治体系。在全面依法治国、依法治教的时代背景下，法治化是学生欺凌治理的必由之路。［2］只有在健全的法制体系下，公检法司机关才能依法做好学生欺凌案件的侦查、逮捕、起诉、审判、监督、帮教、矫正等方面的工作，依法防治学生欺凌行为。

2.健全政府部门协同治理学生欺凌工作机制。教育部门在与法院、检察院、公安、民政、司法、团委、妇联等多部门合作时，要明确协同防治学生欺凌工作制，实行职能部门主体责任制，明确、细化各自的职责。打通政府各部门综合施治协同合作打通保护未成年人社会综治体系“最后一公里”。

3.设立处理未成年人犯罪案件的专门机构和专职警察。专门机构和专职警察将大力提升处理未成年人犯罪案件的专业性，增强防治未成年人犯罪工作的有效性，真正起到震慑、教育、感化和挽救的作用。

4.创新多维立体式大数据防治学生欺凌工作机制。一是搭建预防未成年人犯罪情报信息动态监测平台，构建涉嫌违法犯罪未成年人情报信息数据库和未成年被害人数据库；二是搭建预防学生欺凌网络服务工作平台，搭建线上线下协同合作桥梁的网络公益服务平台。

5.加大政府采购服务力度，注重挖掘社会力量共同做好未成年人相关工作。未成年人遭受伤害和未成年人违法犯罪事件多发，对需求量不断增大，而针对严重不良行为未成年人及其家庭的矫治帮教、家庭教育、法律咨询、心理疏导、社会救助等家庭服务、司法服务、心理服务力度仍然偏弱，心理健康咨询辅导机构等相关社会组织存在总量较少、人员队伍不稳定、专业能力不强、整体发展质量不高等问题。公安机关应充分利用社会资源，借助社会机构、组织团体的力量实现学生欺凌防治工作、未成年人法治教育工作和预防未成年人违法犯罪工作辖区全覆盖和常态化发展。

（二）强化公安机关防治学生欺凌工作机制保障

1.加强对社会面未成年人违法犯罪的打击。一是加强社会环境净化，做好校园及周边安全防范工作；二是严厉打击引诱、教唆、胁迫未成年人犯罪的幕后团伙。

2.拓宽情报源，创新情报搜集工作机制。一是拓宽情报源。我国处理校园刑事案件的发生具有广泛的社会性根源，这要求公安机关不能仅满足于对校园刑事案件的侦办，更需要对隐藏在其背后的严重刑事案件实施侦查。因此学生欺凌相关的情报搜集范围应扩大至校园以外，将相关人员、周边环境和犯罪场所信息同时纳入情报搜集范围，日常各类接处警工作中对可能引发校园暴力、未成年人犯罪的案事件信息要进行详细登记并上传入库，实行归口管理。校园内和校园外社会情报源应共同组成预防和打击学生欺凌和未成年人犯罪的系统情报来源，以起到防范—打击一体化的预警侦查作用。二是加强情报信息的整合。与校园犯罪案件相关的各类情报以社会治安信息、刑事犯罪情报、一般社会信息的形式流入公安机关的各类情报信息数据平台中。建立机制化的校园安全联合情报分析研判机构，将分散于各部门的相关情报整合为具有高分析价值的情报成果，对校园刑事犯罪实施精准预判、精确打击。三是加强顶层设计，构建校园安全情报信息专网。建议由党委、政府牵头，公检法司和教育部门为主导，人力资源和社会保障、团委、妇联等多部门联合大数据公司协同建立打造校园安全情报信息平台，实现未成年人案事件统一警情入口、执法全程闭环管理的目标。通过邀请大数据公司参与研发，引入大数据技术、微服务技术、物联网技术、人工智能技术，创新以智慧执法体系为核心建设思路的执法办案和监督管理新模式。努力建设未成年人案件“智能侦办”和“智慧监督”两大平台和以办案中心、案卷中心、物证中心三大实体管理中心，形成“全局覆盖、全警应用、全息管理、全程闭环”的全新未成年人犯罪执法生态体系，提高服务水平和实战能力，形成标准规范的执法监督体系，全力推进平安校园建设。

3.突破固有思维，建立学生欺凌侦查工作机制。一是改进传统的侦查方式，扭转未成年人案件固有的侦办思维。未成年人犯罪案件的侦办程序有其特殊性，不能直接套用成年人普通刑事犯罪案件的司法程序。司法机关对未成年人犯罪的处理则是要坚持以教育挽救为主要目的，惩治告诫为必要手段。预防未成年人犯罪、惩治未成年人犯罪均属于保护未成年人的广义范畴，所以在侦查过程中要厘清犯罪诱因及源头，加强后果管理，主动开展司法援助，切忌以惩代教，或只惩不教。在实际办案中，应加强公检法之间的沟通，检察院法院可依据未成年人案件侦办的司法解释和应用编撰司法办案标准，为公安机关侦查提供指引。二是及时有效打击处置涉校案事件。对于未成年人行政违法案件要及时准确细致地进行平台录入，归类整理和案件线索的串并工作。一旦发现未成年人刑事犯罪案件，实施案件倒查、情报线索倒查。

4.推陈出新，多角度开展学生欺凌防范工作。一是政企合作创建少年警校，共同探索新时代社会治理之路。建议地方政府教育部门通过购买服务、警民合作等方式建立青少年警察学校或警察职业文化体验教育基地，面向广大青少年开展预防犯罪教育等实践教育活动，打造青少年爱国主义、法制、安全教育的专业教育平台。二是创新反欺凌法治宣传方式。要盘活各部门和社会面资源，定期开展法治宣讲。在宣传教育主体上，通过“司法机关+N”盘活社会面宣传力量，由公检法司的法治副校长、法治辅导员为主导，邀请社区调解员、律师、心理咨询师、社工、志愿者等参与。除了定期宣讲，还应当结合本地案件发生情况，适时开展反欺凌法治宣传教育。

5.完善公安机关应对处置学生欺凌常态化工作机制。一是探索制定学生欺凌评判机制。是否能够正确区分学生欺凌与玩笑打闹是直接影响到实务部门依法处置的基础性因素，建议由公安机关和教育部门共同制定下发学生欺凌的评判标准，并界定其与玩笑打闹的边界标准。二是进一步健全学生欺凌应急处置机制。健全应急指挥、联动处置、新闻宣传、舆论引导一体化应急处置机制，一旦发生涉校案事件，按照“三同步”原则，及时发布权威信息，做好舆论引导管控，坚决防止炒作。积极参与学生欺凌案事件处置，完善防治学生欺凌工作机制，积极回应社会关切，对学生欺凌案事件分类依法妥善处理，并按照重大事件响应机制分别向各自上级主管部门报告。三是建立防控学生欺凌和暴力行为制度。监督指导学校履行教育、管理责任，强化学生法治意识和自我保护意识，设立学生求助电话和联系人，及早发现、及时干预和制止欺凌暴力行为。加强学生日常管理，重点关注有心理偏差和严重不良行为学生，重视心理健康教育，落实心理矫正措施。对实施暴力情节严重，构成违法犯罪的学生，公安机关要坚持依法处理。四是建立经常性的督导检查机制。加大对校园安全明察暗访力度，对安全隐患较多、安全事件频发的地方或学校，要通过通报、约谈、挂牌督办等方式督促其限期整改。