COP15“昆明宣言”之下国家公园法律法规体系优化完善的思考

张 欣

昆明学院旅游学院，云南 昆明 650214

一、《宣言》通过前，省区市国家公园的建立历程

我国有些城市有着显著的生物多样性，国家公园快速发展的里程碑事件是2006 年8 月1 日香格里拉普达措国家公园的建成。因此在2008 年我国的一些省区市就国家公园建立了试点并成立了国家公园管理办公室。2009 年在一些省区市发布了一系列国家公园地方标准，成立国家公园专家委员会。2015 年，在自然保护区的基础上进行国家公园试点，为试点工作有法可依，进而制定出台了《国家公园管理条例》（以下简称《条例》），将自然保护区管理机构进行明确，理顺管理机制。此外，至联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会召开前，一些省区市按照“研究、试点、规划、标准、立法、推广”的思路已建立了8 个国家公园，并积极起草各园区国家公园管理条例，以期实现一园一法。

二、《宣言》对国家公园法律体系建立的指导价值

2021 年10 月12 日，习近平主席在《生物多样性公约》第十五次缔约方大会领导人峰会上发表主旨讲话，宣布中国正式设立第一批国家公园。在会议召开期间，《宣言》等一系列政策的出台使国家公园的认定从以前的国家认定、试点建设层面上升到国际层面，认定标准也有了更严格的要求。《宣言》主要包括四个方面内容：一是要做好顶层设计、配套保障措施，推动制定2020 年后全球生物多样性框架，展示生物多样性价值，促进其在国家政策法规、规划、战略能力等方面主流化，为各国推进生物多样性保护工作提供基本的保障和支撑条件；二要完善环境法律框架，从生态系统、物种和基因角度，推进保护和可持续利用生物多样性，固定遗传资源的惠益分享；三要针对导致生物多样性丧失的驱动因素，提出切实可行的解决方案和应对措施；四是要强调利益攸关方参与，鼓励相关部门和利益攸关方作出贡献，促进多边环境条约和国际进程的协同增效［1］。

结合上述背景，伴随着国家层面相关立法工作，一些省区市积极起草的各项国家公园管理条例也必须调整现有立法思路，向优化完善现有法律法规转变。

三、国家公园立法在《宣言》下的不足之处

现在看来，当年出台的《条例》虽然存在不少问题，但是非常具有开创意义，该条例体现出了对国家公园严格保护和适度利用的可持续发展观，并对国家公园进行了较为科学合理的规划，也考虑到了国家公园的保护管理、特许经营以及法律责任，但对照《宣言》的指导价值来看，仍存在以下几个问题：

（一）国家公园主管部门不明确，缺少综合性的国家公园专门法

从《宣言》所包含的第一个层面来看，国家公园保护的对象是自然遗产和生物多样性，是一些极其珍贵且不可再生的资源，既然存在不可再生性，就必然要给予最严格的保护和管理，应属于生态保护红线区域范畴［2］。因此，国家公园的立法及保护主体应当是国家，即便是地方性行政法规，也应当具备整合国家公园相关管理机构的能力、依据和条件［3］，进而才能和《宣言》的第一个层面进行靠拢。

纵观世界，每个国家都有建立国家层面的国家公园法律法规，并设置了一个专门的国家公园管理机构对国家公园进行管理。横向对比《条例》第一条，一些省区市在立法背景上虽类似于德国，但缺乏上位法且与我国《立法法》第七十三条存在冲突，故而这条法规并不合理。另外，依据条例，人民政府拥有国家公园设立批准权，而审核权归属于当地省区市林业部门，这样的设立也不符合《宣言》当中做好顶层设计，从国家层面上建立国家公园法律体系的指导价值，且当地政府也未设置一个专门的部门来对省区内国家公园进行针对管理，以当地省区市林业部门作为国家公园主要管理部门的情况也恰恰体现了管理上无统一法律可依的“多头管理”问题。当然，在我国目前还未出台相应的国家公园法的背景之下，这样的问题稍显无奈，但针对《条例》中类似第一条的不准确阐述方式也应当予以调整和修改。

（二）示范力不足

《宣言》第四个层面提出了促进多边环境公约和国际进程的协同增效。我国在履行《生物多样性公约》过程中，在自然环境方面也将严格遵守并履行《联合国2030 年可持续发展议程》《联合国气候变化公约》等一系列国际公约，因此，我国必将综合运用法律、行政、文化、科技等多种国家行为，推动实现各个国际公约的全球目标，以“自上而下”与“自下而上”相结合的有效机制和政策工具，提升生物多样性治理能力［4］。因此，国家公园法律法规必然需要极高的示范力和指导力才能实现并完成上述目标，因而《条例》作为国家层面的国家公园法未建立之前的一个地方行政规章，虽有开创意义，但在示范力上仍与《宣言》定位有较大差距，在一些省区市的执行过程中也稍显后劲不足。

另外，我国于2017 年9 月印发的《建立国家公园体制总体方案》和2019 年通过的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》中将国家公园的批准权和设立权赋予国家，且指明国家公园的边界必须清楚明确，划定在国家公园内的区域必须有国家代表性的自然生态系统，对国家公园必须保护为主、合理利用为辅，最终体现国家公园的全球价值性、象征性和认同性。这两个文件均表明了设立国家公园的主要目的是保护，进而才考虑合理利用。

在《条例》第四条当中规定的立法原则是科学规划、严格保护、适度利用、共享发展，这四个原则为并列排序，并未体现出先保护、后合理利用的价值顺序。在《条例》第十三条当中规定了国家公园按照功能和划分为严格保护区、生态保育区、游憩展示区和传统利用区，并为每一区域给出了概念，同时也在一定层面上对不同区域的人类活动作出相应说明。但条例中的区域划分仅起到了地理上的划分作用，在具体保护措施上并不清晰，对人类活动未进行明确的指导限制，也未明确个人法律责任。因此，在从示范力上来看，该条例在立法宗旨上没有体现出对国家公园的极高保护力度，这与《宣言》的指导价值不符［5］。另外，条例也缺失对国家公园基本制度体系的详细规定。因此，该条例并不能帮助“国家公园”地方立法起到较好的示范价值。

（三）基本制度不健全

《宣言》的第四个层面意味着国家公园的建立和保护必然要调动多个利益攸关方参与，必须平衡和保护各方利益和权益，从而才能实现一个体制的稳定性目的。基于此，关于国家公园立法保护管理就需要调动广大群体的积极参与，并制定较为完善、合理的生态补偿制度来保障、推动公众参与性，而公众参与制度应包含特许经营制度、社区协调制度和志愿者制度，同时也应当包括完善的法律追责制度。

通读《条例》，我们可以看到其中并未对公众参与制度进行填补性规定，生态补偿制度不够明确，法律追责制度缺失民事责任等问题。以社区协调制度和生态补偿制度为例，目前我国国家公园体制区域内或多或少都存在集体所有土地，如何处置集体所有土地，并且平衡国家公园范围内集体所有土地上的原住社区居民利益已经成为国家公园体制建设中必须面对的问题。在我国全面脱贫、乡村振兴的背景下，国家公园的高度保护理念必然会使公园内的原住社区居民放弃一定的土地权属和经济利益。一方面，如果允许原住社区居民享有其宅基地使用权，在国家公园内的集体土地上行使用益物权等行为，这会对国家公园的统一管理和保护带来麻烦和冲突。另一方面，基于国家公园实行“最严格的保护”理念，如果通过干涉或者禁止原住社区居民的生产生活的方式来达到保护的目的，必然会引起原住社区居民的强烈反对，乃至出现对抗，进而更不利于国家公园的建设和保护。此外，由于国家公园的公益性及特殊性，解决征地支出问题也必然不能用土地出让的方式来获取，因而若采取将国家公园地域的集体土地征收归于国有的方式则会带来过重的财政负担，不具可操作性。

四、改进建议

（一）尽快明确国家公园主管部门和建立综合性国家公园专门法

近年来，我国很多政府部门和学者都在为建立统一的国家公园专门法作出多方努力和尝试，而《宣言》的出台从高度和力度上对这一目标给予了认可。然而，在法律正式出台之前，我国一些省区市国家公园法律法规体系优化完善的立法困难、逻辑错误、越权立法的尴尬局面仍然存在。因此只有国家作为立法主体，并主持制定高位阶综合性法律才能有力协调彼此利益。然而，尽快建立综合性的国家公园专门法，使各地方政府在建立本地区具有针对性的国家公园行政法规能够有法可依、符合逻辑，就必然要成立从上到下且专门的国家公园管理机构来负责统一管理全国的国家公园事务。明确了以上两点，我国的一些省区市在对国家公园法律法规体系进行优化完善的时候就有了明确的合法性和正确方向。

（二）修订现有法律，落实“一园一法”，提高国家公园法律法规示范力

根据《宣言》的指导方向，以及《国家公园管理暂行办法》第三、四条的规定，我国国家公园应坚持以保护第一、科学管理、合理利用、多方参与为原则。由此，我国国家公园的立法应体现出优先保护，再合理利用的价值顺序。优先保护是立法正义价值，合理利用是立法效率价值。这一前提下，省区市政府在对国家公园法律法规体系进行优化完善的过程中应当把国家公园立法的正义价值置于优先考虑的位置。这既符合《宣言》指导目标，也符合生态环境的价值规律取向。此外，国家公园的正义价值也应内含效率价值的要求，但充分发挥国家公园立法效率价值的前提是在科学划定不同区域的地理界线及人类行为界限的基础上来展开，这样国家公园与周边社区发展的矛盾才能得以弱化乃至解决，从而在合理合法的范畴内满足国民需求和科学研究，从经济上为当地社区发展和国家公园保护提供一定的支持。事实上，不同的国家公园都有自己的特征和保护对象，国家公园的建设和管理更多依靠地方政府来执行，因此在地方立法上应采取“一园一法”模式授权地方政府根据本地区的特点制定地方性法规，在平衡国家公园立法的正义价值和效率价值上尽可能地做到结合实际，进而实现法律较高的示范力。

（三）健全完善《条例》中的基本制度

关于《条例》中公众参与制度、生态补偿制度、法律追责制度缺失的问题，省区市政府在对国家公园法律法规体系进行优化完善的过程中都应予以补充明确。

1.公众参与制度。纵观其他国家，志愿者制度和捐赠制度是公众参与制度的主要组成部分。志愿者制度可以有效解决国家公园管理过程中的人力资源问题，捐赠制度则是解决资金问题的有效渠道之一，因而应在立法中制定鼓励公众及公园内社区居民参与的相应程序和方式，例如与当地社区居民签订协同共管协议，尽量平衡利益相关者的权益，达到国家公园区域内保护与利用的平衡和社会稳定。

2.生态补偿制度。国家公园针对当地社区居民的生态补偿制度较为复杂，笔者认为应分为两个方面进行考虑。一是针对国家公园核心保护区之内的社区居民。目前大部分国家公园的核心区都较为原始，人类活动痕迹极少，因此该区域的少数社区居民应当采取尽可能迁出并就地安置的政策，这部分集体所有土地可以通过征收的方式收归国有，针对居民的补偿则可以采用租赁、置换土地的方式予以解决。因人数较少，故而通过中央财政和地方财政共同负担的方式是可以解决的。二是针对国家公园非核心区社区居民的集体土地所有权或用益物权的权益与公法发生抵触的问题。当两者无冲突时，可以通过保护地役权制度来予以平衡双方权益。如，与土地所有权或使用权人签订地役权合同，合同中明确地理和行为界线、相关附加物价值分配、给付相应对价等事项。当然，此路径也可用以解决国家公园社区居民传统文化活动的保护。同时，也可考虑授权国家公园参与碳交易，作为碳汇方获取经济利益，并以此对社区居民进行生态补偿。

3.关于民事责任追责问题。《条例》只规定了破坏者的行政责任和刑事责任，而并未见民事责任。从逻辑上看，法律责任应包括民事、行政以及刑事责任三个方面，仅有行政责任和刑事责任并不能使国家公园得到最严密的保护，因而，一些省区市在对国家公园法律法规体系进行优化完善的过程中应将民事责任的部分予以补充，这也更加表现出国家公园综合性特征。