警察选择性执法异化的原因及治理对策

易 军

湖北警官学院，湖北 武汉 430034

一、警察选择性执法的正当性及其异化

警察选择性执法是指警察行政执法活动中，综合考虑现实要求、执法成本、执法效果、执法环境、社会舆论等各方面的因素后，基于执法资源不足、提高执法效率的目的，在法律法规许可的范围内，针对相同或基本相同的法律事实，对执法的有关指标加以取舍，对执法对象给予差别对待，有的作为，有的不作为，或采用不同执法方式，以及运用不同法律规范的警务执法模式，而不是随时随地不考虑任何因素的任性执法。其主要强调的是“执法形成过程中的选择作为”“也不排除选择过程中所涉及裁量权的运用”。［1］这种特殊的警务执法模式很容易引发社会争议，常常被指责为执法不公，与法治进程相悖。

尽管饱受争议，但是在警察执法实践中，选择性执法却是长期且稳定存在的客观现象。笔者认为，既然在日常的警务实践中会时常出现警察选择性执法的现象，那就说明选择性执法还是有其存在的正当性和价值的基础，理由如下：

首先，警察在日常警务实践活动中尤其是行政执法中，大量运用选择性执法也是基于现实的考虑，基于警务资源不足或者执法成本高昂，警察必须在执法模式上进行灵活的选择，以达到合理的资源配置，或减少执法费用，毋庸置疑，这样的执法方法可以有效降低执法成本，提高执法效率，有利于处理在日常警务实践中的突发事件，维护社会的稳定，实现公安机关的既定目的。事实上，警察在侦办刑事案件过程中，在调查取证、收集信息、确定强制措施等方面也可能有选择性地进行执法，究其原因，有的是因为法律法规没有明文规定，有的是因为案件复杂程度超出预料，影响面广，如果严格按照法定程序处理，可能达不到预想的结果，也不能保证执法效率，因此，警察选择性执法在刑事执法的过程中发挥着不可替代的作用，也是警察灵活执法的一种体现。

其次，成文法律具有滞后性，因为法律都是根据以往发生的典型现象制定的，但法律的适用对象却是制定以后所发生的新的社会现象，与原来针对典型现象制定的对象还是有所不同的，因此赋予执法机关在执法中拥有一定的自由裁量权是必需的。当今社会又处于飞速发展的转型时期，有些时候执法者在处理突发事件的过程中会遇到某些问题没有法律规定的情况，面对这种情况，执法者既不能生搬硬套某个法律规定来强制执行，也不能放任这种问题任由其发展，此时，选择性执法就成了解决这种问题的最优选择。警察依据裁量权，根据实际情况来灵活处理当时出现的突发事件，在执法对象、执法时空、执法领域、执法方式等方面有所选择，以尽可能地解决问题，彰显法律的权威，在这个时候，选择性执法这种执法方式就能够收获意想不到的社会效果。

最后，尽管我国的法律体系日益完善，公众的法律意识也在日益增强，但也不排除在日常处理违法事件中，也会遇到某些当事人不服处理决定，或者极个别的当事人不懂法律法规的情况，这时候，为了防止事态的扩大，造成较大的社会影响，警察在综合考虑舆论和社会影响的情况下，也可以运用选择性执法这种方式来进行处理，及时化解矛盾，保障社会的稳定，也能够不违背法律法规的规定，让当事人服从处罚决定。

由此可见，警察选择性执法的正当性基础主要来源于法律赋予的自由裁量权，它是一种合理的执法策略，能够平衡在执法实践中存在的冲突，也正是由于有这种执法方式的存在，才使得警察在复杂的执法环境下处置执法问题时留有更大的自由裁量空间，能够让警察根据现实要求和执法现场情况，发挥自身主观能动性，权衡执法成本与执法效果做出正确判断，灵活处理案件，从而做出合法合据的执法决策。同时，警察选择性执法本身也应该被严格限制在法律范围内，做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，它必须是警察在确保执法公正的前提下，为了提高执法效率，权衡执法成本与执法效果之间的正当比例，而后做出的最优执法模式。

综上所述，笔者认为警察选择性执法不应该被绝对地理解为对社会法治的背离，警察选择性执法重点在于“选择”，其行为结果不外乎这两种：一种是警察根据客观情势的变化，在执法上进行主动调整，以求获得执法上的灵活性和实效性、执法公正与执法效率的统一，从而实现政治、经济和社会目标，这些都属于正当的选择性执法，应该在一定范围内被视为合理的存在；另一种是警察被相关利益所驱使针对不同的客体，凭借法律或者制度的漏洞，故意采取区别对待，为实现警察自身利益最大化，从而做出违背法律法规的选择性执法，出现执法不公或执法腐败现象，这些就属于选择性执法的异化，应该采取有效的治理对策加以防范和消除。［2］后者也正是本文接下来将要展开讨论的问题。

二、警察选择性执法异化的原因

警察选择性执法虽说有一定的合理性，但其中依然存在着许多影响执法公正，导致选择性执法异化的隐患。归纳起来主要体现在如下几个方面：

（一）自由裁量权使用不当

警察的选择性执法与自由裁量权密切相关，在选择性执法实务中，警察的自由裁量权的行使得当与否决定着选择性执法行为的正当与否。成文法律规定的滞后性和局限性是警察现场选择性执法成长的土壤，事实上，每一部法律都会多多少少存在着漏洞，尽管我国的法律体系日趋健全，但因为我国处于改革开放、新旧转型期，各种利益冲突越来越激化，各种不当行为层出不穷，法律的滞后性使得现有法律无法涵盖所有的新情况，又因为我国幅员辽阔，民族众多，各地区的经济文化、风俗习惯都各不相同，法律的局限性使得任何一部再完善的法律都不可能兼顾各个地区的发展特点，在某些案件没有具体法律法规规定的情况下应该如何适用法律，又应该如何去执法，都是在考验警察能否灵活处理事件的能力，此时，警察就可以谨慎行使法律赋予的自由裁量权，在复杂的现场执法过程中可以根据现场实际情况权衡执法成本和执法效果，来选择最为合适的法律和执法模式。

法律虽然赋予了警察拥有一定的自由裁量权，但是却未设置清晰的法律边界和程序制度，而缺乏程序规制的自由裁量权就必然会存在被扩大或滥用，被滥用的自由裁量权就必然导致执法不公或执法腐败。

（二）执法监督体制和执法责任追究机制不完善

在当前警察执法实践中，无论是行政执法还是刑事执法，无论是公安部门制定的执法策略，还是具体到个体民警在执法过程中的行为，都存在着选择性执法的现象，警察可以进行选择性执法的范围很广，但是并不是所有的警务执法都必须选择性执法，这就需要对选择性执法进行监督和控制。我国目前对执法部门和执法警察的执法过程还没有建立起全方位全覆盖的监督体系，更缺乏针对选择性执法行为的事后责任追究机制和问责机制。执法监督也仅仅只面向执法部门，没有具体落实到一线执法的每一个民警，因此警察选择性执法也难以被有效监督。当执法主体脱离监督制约时，很容易出现执法者根据自己的利害关系取向在法律给定的自由尺度内从重或者从轻，为权力寻租提供有效的空间，随意性执法，出现有法不依、违法不究的可能性，难以让法治秩序得到根本的维护。加之监管部门缺乏主动性，对相关责任人只有在引起社会争议之后才进行调查处理，无法从根源对警察非正当性选择性执法进行制止。对于一线执法民警的微观考察，虽然有法制、督察、纪委监察等配套监督部门的管理，但受现场性、低可视性的影响以及没有标准化的裁量评价标准，可能会出现“人情案”“关系案”“金钱案”等等掺杂个人目的的选择性执法。而非正当选择性执法的事后责任追究机制、问责机制的空缺，使得非正当性选择性执法的过错成本几乎为零，权力寻租式或随心所欲的选择性执法就会大行其道。

（三）执法过程易受人情关系干扰

在法治建设推进进程中，人情和关系仍然是整个中国社会的隐性规则，警察会在不经意间将人情和关系融入到日常的执法实践工作中，警察的生活经历、社交圈子、个人情感、个人利益以及个人价值观等因素也影响着自身的价值判断与行为选择。在警察执法过程中，很多执法对象提前通过金钱、关系或者人情主动向警察寻求庇护，一些意志薄弱的警察在金钱的诱惑或者人情的俘虏下，难免会被相关利益所驱使从而做出违背法律法规的选择性执法，对应该受到处罚的违法对象避而不查或者视而不见。这种权钱交易、权情交易式的选择性执法是一种滥用权力的表现，成了违法犯罪分子的保护伞，甚至会助长违法犯罪分子的嚣张气焰，削弱公众对法律的依赖度和信心，阻碍国家法治进程的推进。

（四）执法者自身职业素养与执法能力不足

警察选择性执法与执法者个人的法律素养及其执法能力有密切关系。执法者的素质包括政治素质、法律素质、业务素质和职业道德素质等，这些素质决定了其执法的方式。如果警察的法律意识不强，信念不够坚定，执法能力不强，有法不依，执法不严，那么他在执法过程中就有可能为了个人利益而以权谋私，徇私枉法，做出随意性很大的选择性执法行为。部分民警的法律知识储备较为欠缺，现场执法过于依赖感觉和经验判断，对法律法规理解有偏差、较为模糊，因此可能在现场处置中无法依据法律采取恰当的行为。部分民警对于执法过程中执法语言的正确使用、执法手段的选择、处罚强度的把握等现场执法处置与应变的业务能力有所欠缺，甚至为避免执法失误倾向于选择易于执法的对象进行执法，对于较难处理的执法情况进行回避。

（五）社会舆论导向的影响

警察选择性执法的目的是维护社会稳定，因此执法者必须随时关注社会对执法效果的反馈，并根据反馈信息不断调整执法重点及执法方式，这样的执法方式虽然可取，但也存在着很大的问题，如果警察在执法过程中过于顾及社会舆论影响，失去办案的原则立场，那他就不能做出理性的判断，也就不能做出正确的执法抉择，如此就会偏离执法的初衷，导致执法效果大打折扣，最终也无法达到公众的满意程度。

三、警察选择性执法异化的治理对策

（一）限制和合理使用自由裁量权

法律法规本身符合社会实际，是要在遵循法律基本原则及我国基本国情的前提下，对现在及未来存在可预测的社会实际做到具体问题具体分析。首先，应该在法律层面有效涵盖我国产生的新的社会关系和社会现象，修订或者废除已不能满足社会实际需要的法律法规，系统分析全国警察自由裁量权的行使情况，进一步规范自由裁量权基准制定和管理工作，明晰法律概念与警察执法特定领域的自由裁量权的界定，防止滥用自由裁量权，引导警察合理使用自由裁量权，做到“有法可依、严格执法、自由裁量为例外”，真正实现对社会的管理处于有法可依的状态，构建高质量的公安执法法律体系，而不再是过多依赖于政策、文件的下发进行管理；其次，法律对处理社会关系、社会事务的指导应当更加明确、规范，明晰公共话语中的法律概念，将更多的可能性事件涵盖在法律管理之下；最后，明确警察选择性执法所需恪守的基本原则，从警察本身具有一定的自由裁量权入手，参照《公安机关执法细则》的规定，科学制定警察选择性执法的边界，规定不同情况下的执法细则和规范，确保警察执法中“选择”的幅度、范围以及内容与执法情况相适应。

（二）建立系统、合理、可操作的执法“选择”程序

警察选择性执法不仅有相关部门执法的选择，也有一线民警在执法过程中的选择，但是我国现阶段对警察选择性执法的“选择”标准、遵循的“选择”程序还没有系统、科学的规定。为减少任性选择性执法，防范选择性执法异化，不但要建立一套系统、严密、合理、可操作的执法程序，打造全面覆盖、有机衔接、闭环管理的执法记录链条，实现警察执法活动从执法决策、执法主体、执法依据、执法模式、执法过程到执法结果的全过程纳入程序规制，实现警察执法活动全过程留痕、可回溯管理，从执法程序上对选择性执法进行规制，去选择性消解选择性执法异化的风险，而且对执法活动中的“选择”行为以及可能会出现“选择性”的执法办案流程、环节，也要有明确的评判标准、完整的审核程序和闭环管理的执法记录链条。以此尽力减少不正当的或随意的选择性执法，有效防范警察执法腐败或执法不公，更好地保护执法对象的权益，维护公平正义。

（三）健全执法监督体系和强化执法责任追究机制

1.健全警察执法的监督体系。减少非正当的警察选择性执法需要构建严密的执法监督体系，首先要通过内部控制和外部监督相结合、国家机关监督和社会监督相结合，建立让权力机关、监察机关、司法机关、社会组织和社会公众等共同参与的全方位立体式监督体制，保证公安部门的执法活动公开接受公众监督，减少违背法律法规的执法行为的发生；其次还要确立公开的警察现场执法的监督机制，严格落实督查制度、法制部门监督制度、公安行政复议制度、职务回避制度等内部控制，促进选择性执法向最优执法模式转化。

2.完善警察选择性执法的司法审查制度。警察选择性执法要以平等原则为核心，建立科学可靠的司法审查体系，保证选择性执法目的的正当性和合理性，同时又要坚持适度比例原则，让警察在执法办案中能够发挥自身主观能动性，充分衡量公共利益、个人利益以及不同当事人之间的利益，选择合法有效的执法手段，投入最小的执法成本，同时也能够有效维护社会秩序的稳定。

3.强化非正当选择性执法行为的责任追究机制。“建立不合理选择性执法行为责任追究机制是进行合理的选择性执法行为的保障”［3］。要建立选择性执法的事后追责机制、问责机制，设立连带责任制，加强上下级之间的监督，保证执法的公平公正。利用现代科学技术进一步加强执法信息化建设，逐步建立警察的数字化个人执法档案、执法信用信息库以及重要执法场所的电子视频监控设施，为减少和发现警察执法的过错行为，使责任认定公平、公正、及时。当执法者滥用选择性执法的成本大于自身权力寻租带来的收益时，选择性执法异化现象就会相应减少。

（四）全面提升警察的职业素养与执法能力

1.要全面提升警察执法的职业素养包括法律素养、心理素养。加强执法技能培训，强化警察责任意识，建立正确的权力观、职业观、道德观和价值观，让警察提高自我约束力，建立高素质的现代警察队伍，维护宪法和法律的权威，维护社会和谐稳定。

2.加强相关执法能力的培训。科学制定警察执法培训标准化体系，定期开展警察职业素养和执法能力的教育培训，如新法新规的运用介绍、信息化执法技术的培训和应用、执法现场风险防控与应对、常见警情执法指引解读等。提高警察对相关法律及程序的熟悉程度和熟练运用能力，增强在法律框架下的灵活应变能力，以便警察在现场执法中能够迅速做出正确的处置，避免出现因警察个人执法能力不足而导致的选择性执法异化。

（五）引导社会舆论理解正当的选择性执法

1.加大对相关新政策信息的宣传。通过如微博、微信公众号、短信提醒、电视和广播相关政策解读等多种方式以及开展警察进校园、警察进小区等形式对民众面对面交流，现场对疑难问题进行解答，使民众对当下政策调整的相关信息有所了解，有心理预期，规范自身行为，既避免自身对警察的执法行为不能理解而误认为是选择性执法，又和谐了警民关系，实现共同参与社会治理。

2.加强与媒体和公众的沟通，消除公众对警察正当的选择性执法的认知偏差。一方面，公安机关及时利用官方媒体平台如微博、微信公众号、抖音等与社会、媒体、当事人沟通，将相关事件细节作披露，把选择性执法的原因、执法手段的相关法律依据解释清楚，消除误解，掌握舆论主导权；另一方面，相关涉事民警在执法时出现群众争议时，应该耐心解释清楚，及时当场化解认为“被针对”对象的负面情绪，从源头上得以缓解矛盾。

3.对非正当的选择性执法零容忍，及时做出处理。因警察不正当的选择性执法而导致舆情危机，应当在第一时间查明真相，通过权威平台发布警情通报，交代事情经过及结果，对相关违纪违法的警察给予处理并公告。一方面，有利于展现公安机关对选择性执法异化行为的零容忍，及时消除选择性执法异化的负面影响，平复公众的情绪；另一方面，有利于进一步对公安执法队伍进行警示教育，提高警察的依法执法、公正执法的意识。

四、结语

选择性执法是当前我国警务执法领域较为长期普遍存在的现象，其通过“运动式执法”“专项整治”“突击整治”等执法模式，在缓解我国现阶段警务资源不足和社会治安需求之间的矛盾、迅速消解各种社会治安危机、降低执法成本、提高执法效率等方面功效显著，但在学术界，对警察选择性执法正当与否、利弊得失一直存在着争议。笔者认为在法定自由裁量权的合理使用及执法效果突出的基础上，应当肯定警察的选择性执法具有一定的正当性和必要性，同时为了防范和消除选择性执法异化的风险及其不良后果，需要进一步完善相关法律法规，严格限制和合理使用自由裁量权，建立选择性执法的程序制度，健全选择性执法的监督体系和强化事后责任追究机制，同时公安机关也应当加强队伍规范化建设，全面提升警察的职业素养与执法能力，最后还应该鼓励和引导各种社会力量，尤其是媒体和公众舆论正确认识和有效监督警察的选择性执法。通过这一系列治理对策，可以最大限度地利用警察选择性执法之利，最大程度地消解警察选择性执法之弊。