国家公园生态补偿法律关系研究
——以S 市N 国家公园为例

王珂珂 陈桃利

1.中共邵阳市委党校，湖南 邵阳 422000；2.邵阳学院，湖南 邵阳 422000

随着我国对自然保护地体系建设的全面启动，对位于自然保护地体系最顶层的国家公园的生态保护，成为我国生态保护的重要对象。自2017 年中共中央办公厅、国务院办公厅出台《建立国家公园体制总体方案》以来，我国一共建立了包括N 国家公园在内的十个国家公园试点。根据国家公园体制改革试点要求，国务院出台了《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》，结合湖南N 国家公园体制试点区的实际，2018 年湖南省印发了《关于建立湖南N 国家公园体制试点区生态补偿机制的实施意见》。可见，在国家公园体制建设过程中，国家生态补偿法律制度是其重要的组成部分，对国家公园的建设、管理和保护起着不可或缺的作用。

一、国家公园生态补偿法律关系涵义

生态补偿法律关系是指相关主体通过法律的构建来达成对环境的保护，从而实现人与自然之间的协调发展，最终达到生态平衡的目的。在我国国家公园概念提出较晚，学界对国家公园生态补偿研究还不够深入，国家公园生态补偿法律关系与传统的矿产资源、森林、江河等相对单一要素的补偿法律关系不一样，国家公园生态补偿涉及多个主体、多重要素，因此，确定其生态补偿法律关系，需要综合性考量。

（一）国家公园生态补偿法律关系的主体

根据法律相关规定，自然人、国家和其他组织只要在生态补偿的过程中承担了义务、享受了权利，就是生态补偿法律关系的主体。国家公园生态补偿法律关系的主体具有多元化、复杂化的特点，根据性质划分主要可以分为补偿主体和受偿主体。在《N 国家公园管理办法（试行）》第二章明确提出了湖南省人民政府、S 市人民政府和C 县人民政府是国家公园生态补偿的最主要的补偿主体。而在N 国家公园里生活居住的农民和牧民、相关教育机构、旅游服务涉及的自然人或组织等等主体是最主要的受偿主体。

（二）国家公园生态补偿法律关系的客体

在法律关系中，客体又称权利客体，在国家公园生态补偿法律关系中，是指生态补偿的权利享有者和义务承担者所做出的法律行为所指向的对象。国家公园生态补偿法律关系中的客体有学者认为是生态补偿行为结果［1］，即在国家公园中对整个生态环境系统的原真性、完整性进行保护，除了对整个园区内包括水、大气、植被等自然环境的保护之外，还包括对园区内的文化价值和科学价值进行保护，从而形成的生态补偿行为结果；还有学者认为国家公园生态补偿法律关系的客体是利益关系［2］，即对园区内整个生态环境做出经济或其他形式的正效应补偿。

（三）国家公园生态补偿法律关系的内容

国家公园生态补偿法律关系的内容就是依照国家公园生态补偿相应的法律法规的规定，国家公园生态补偿法律关系主体所享有的权利和应当履行的义务。［3］在国家公园生态补偿关系中，补偿主体所享有的权利和应该承担的义务就像一座桥梁，连接着补偿主体，并相应影响着客体。《N 国家公园管理办法（试行）》里规定，湖南省人民政府、S 市人民政府和C 县人民政府作为国家公园生态补偿主体，与此同时还应当承担把N 国家公园园区建设成生态绿色保护、产业绿色转型、社会绿色发展的国家公园等园区建设的相关内容。如，在确定对园区内原住民的房屋搬迁和房屋改造的问题上，政府在制定相应的搬迁和改造房屋补偿方案报请审批前，应当与园区内的居民进行充分沟通和协商，对相关财产所有人造成经济损失的应依标准补偿。

二、从N 国家公园的实践看国家公园生态补偿存在的问题

2016 年N 国家公园正式获批成为全国首批10个国家公园体制试点之一、湖南省第一个国家公园体制试点区。2017 年湖南N 国家公园管理局在C 县正式挂牌，标志着湖南N 国家公园体制试点工作取得了阶段性的成果。2018 年湖南省人民政府办公厅下发了《关于建立湖南N 国家公园体制试点区生态补偿机制的实施意见》，对其生态补偿采取政策措施保护。因此，从N 国家公园补偿实践来看，生态补偿措施已经开始建立，但要形成长效的法律机制，还存在以下问题：

（一）N 国家公园生态主体范围狭窄

《N 国家公园管理办法（试行）》第二章明确提出了湖南省人民政府、S 市人民政府和C 县人民政府是国家公园生态补偿的最主要的补偿主体。此外，《湖南N 国家公园体制试点区生态补偿机制的实施意见》里提到，N 地区生态补偿资金主要来自于中央、省、市级财政。虽然，在意见里也提了社会捐赠等其他资金，但是规定比较模糊，没有明确具体的可执行途径。总体上来看，N 地区生态补偿主体具有单一性，并没有真正形成多元化补偿主体，这样会造成政府财政压力过大。因此，扩大N 地区生态补偿资金来源的渠道，积极吸收更多主体参与进来是当务之急。

从受偿主体来看，目前N 国家公园里生活居住的农民和牧民、相关教育机构、旅游服务涉及的主体等等是最主要的受偿主体。目前看来，受偿主体的范围在向多元化发展，还需要继续扩大受偿主体的范围，这将有利于长效稳定生态补偿法律制度的建立。

（二）N 国家公园生态补偿内容有缺陷

国家公园生态补偿的内容是相关权利义务主体之间利益再平衡、再分配的过程。目前，N 国家公园生态补偿现状是N 国家公园管理局已开展了包括国有集体林、草山牧民、玉女溪旅游项目补偿退出等多种生态补偿实践。总体看来，N 地区的国家生态补偿标准偏低且没有形成灵活稳定的生态补偿标准确定机制。国家对N 国家公园通过各种方式投入的补偿资金不能满足N 地区实际情况所需。为了更好地对生态环境进行保护，生态补偿标准应该随着当地的经济水平，社会其他因素的变化进行调整，而不应该是一成不变的。在实践中，N 国家公园的生态补偿标准自从确定之后，并没有在时间维度上进行弹性调整，不利于生态补偿法律制度对生态环境外部性内部化的能力。［4］

（三）公众参与不足

生态补偿项目是否能够长期有效稳定地进行取决于公众对目前生态补偿政策的态度。公众的有效参与一方面可以提高政策的科学有效性，另一方面，能够对整个生态补偿的过程形成强有力的社会监督。因此，在制定生态补偿法律制度过程中少不了公众参与的环节。从N 国家公园的实践来看，大部分园区内家有草地的农户认为新的生态补偿项目会造成家庭经济收入的减少，其参与的意愿更薄弱。与主动参与生态补偿活动相比，更多的人倾向于被动接受政府的相关补偿。但是这种形式缺少了公众的有效监督，难以达成利益上的制衡，不利于生态补偿政策长期稳定有效的执行，主要体现于：一是生态补偿数额过低；二是对环境和生态破坏者惩罚力度不够；三是公众参与度低。

三、完善国家公园生态补偿法律的思路

生态补偿制度的落实需要多方面力量的支持与配合。国家公园生态补偿的推动者是政府，到目前为止取得了一定成效，但还需进一步完善生态补偿法律相关制度，因此，如何尽快完善国家公园生态补偿法律成为当务之急。

（一）扩展国家公园生态补偿法律制度的主体范围

在国家公园生态实践中，形成补偿资金的来源和补偿资金对象的多元化是关键问题。从目前实践来看，主要生态补偿主体是各级政府、特许经营企业和社会捐赠，而且对社会捐赠只是作为生态补偿资金的来源渠道之一简单提出，对补偿资金的具体来源方式和标准没有更进一步的说明。要形成长效稳定的生态补偿机制，需要让生态补偿主体更加多元化。本文建议，可以将生态补偿主体扩大为：中央政府、地方政府（配套资金）、特许经营企业、社会捐赠、旅游者、确定受益地区等等；可以将生态补偿的受偿主体扩大为：国家公园所在地政府、国家公园管理机构、发展或者搬离的企业、园区居民和社区、学术团体和环保机构。

在讨论国家公园生态补偿的主体过程中，公园内的特许经营企业，利用园区内各种资源进行整合后获取经济利益，是重要的补偿主体。进入到景区的旅游者不管是对旅游地区特色产品的消费还是对自然风光的欣赏，都体现了对园区内生态环境的获取，应当通过购买园区门票的方式履行其生态补偿的义务。确定利用园区内资源受益的地区，也应当被视为补偿主体。国家公园管理机构是一个比较特殊的主体。一方面它属于国家管理机构，管理园区内一切行政事务；另一方面它还担负着对园区内自然资源的调查和监测等等任务，这类生态环境服务也需要大量资金的支持。因此，应当把国家管理机构单独作为一个受偿主体。因为园区发展需要而搬离的企业，不仅没有经济效益，其在经济上是有损失的，应当被视为受偿主体。学术团体及环保机构，对园区内自然资源进行的科学调研和相关环保工作能给园区的管理做出贡献，但是不能直接产生经济效益，也应该作为受偿主体来对待。

（二）确定科学的国家公园补偿标准

目前N 国家公园生态补偿标准偏低，且不具备灵活稳定的生态补偿标准确定机制。因此，应尽快建立科学有效的生态补偿标准，并通过完善激励机制，对生态建设、治理和维护者提供适当的补偿和奖励，来加大生态补偿制度的落实力度。

而生态补偿标准的研究涉及到社会、经济、环境等各个不同领域，是自然环境和人类社会两大系统的交叉研究，该研究是一项严谨复杂的工程。科学确定国家公园生态补偿标准是生态补偿法律关系中的关键环节。国家公园的建设、治理与维护受制于国家公园的生态补偿。生态补偿标准确定的合理性直接决定了生态补偿机制是否可行。国家公园在维护生态环境的同时付出了较高的经济成本，国家公园在建设、治理与维护中，应重视补偿生态维护者的直接投入成本和发展权益可能遭受的损失，即发展机会成本。直接投入成本可以直接参考国家公园当地政府保护生态环境方面的财政支出，发展机会成本的核算依据可选当年的全县人均农林牧渔总产值。实现生态补偿的前提和制定补偿额度的依据是生态系统服务功能价值评估，目前常用的评估方法有“意愿调查法”“影子工程法”“实际市场法”“机会成本法”等等。结合现有研究，可以尝试以下方法：首先将国家公园生态系统分为森林、草地和湿地生态系统，分别对这三类生态系统的四大服务（供给服务、调节服务、文化服务和支持服务）功能的最终服务价值进行评估，需要注意的是为避免重复计算，支持服务属于中间服务，其价值已包含在最终服务里。由于评估数值往往较大，因此，可以把该评估价值结果作为生态补偿标准的参考上限，以发展机会成本确定的损失作为生态补偿标准的参考下限；其次，仔细研究以前的国家公园生态补偿标准，结合当地经济发展状况和支付意愿进行相应调整，从而最终确定合理的生态补偿数值。

（三）构建公众参与的路径

国家公园科学有效的运行离不开公众的力量，因此，国家公园的生态问题也离不开公众的参与。首先，国家公园的生态问题与每一个园区内的居民息息相关。园区内居民的生活环境和人文景观是保持国家公园原真性和完整性不可或缺的一个部分。同时，园区内的居民也是国家公园整个建设过程中非常重要的利益主体。而园区内的居民绝大部分是当地的少数民族，其中苗族居民最多。要顺利实施相关生态环境法律政策，需要在尊重本民族独特的民族风俗和生活生产方式的前提下，与园区内少数民族居民进行充分的沟通和交流，寻求一个园区管理和居民生活的平衡点，以达到相关生态环境保护法律法规最佳的实施效果。其次，国家公园的生态问题是整个社会共同的责任。要真正的建立科学有效的国家公园生态补偿制度并长效执行，除了园区居民之外，社会各界都应当参与进来。可以通过加强大众宣传和政策解读，及时回应园区内居民和社会大众的关切；搭建国家公园志愿服务平台，建立志愿者管理制度，鼓励园区内居民和社会大众参与国家公园保护和生态补偿工作；与国外国家公园机构、国内外科研机构、大专院校、国际组织建立良好合作关系，展开多种形式的合作交流活动，建设成国内知名的科研、教学、实习基地；鼓励企业捐赠，引导企业为生态补偿做贡献；建立非政府组织，通过生态信息公开化、公益诉讼程序制度化、环境决策民主化来落实公众参与，从而真正推动生态补偿制度有效运行。

四、结语

国家公园体制改革是一个系统性的大工程，它包括对国家公园法律法规制度、国家公园行政管理制度、国家公园全社会监督制度等方方面面的思考和完善。对国家公园生态补偿法律制度的思考，是对构建科学、合理、统一、高效的国家公园体制中的一个很小部分的探讨，希望能对整个国家公园体制建设贡献一点力量。