当代中国农村宅基地制度的变迁诱因与实践特征

魏来，张佳琦，刘明亮

［编者按］大力推进国土空间治理体系与治理能力现代化建设，亟待加强国土空间治理理论与实践的互动研究。坚持“四个面向”，努力搭建学术界和管理者的对话平台，让国土空间高质量治理学术研究更好地服务于系统化、科学化、智慧化的现代管理与决策实践，促使学者真正去发现和掌握土地领域高质量发展理论的经验事实并能随时随地获取源源不断的现实动力，从而形成土地领域学术研究引领国土空间治理制度完善和政策修订并服务和支撑国土空间治理政策需求的良性互动的新发展格局。

在“人多地少”的基本国情下，土地节约集约利用及其优化配置一直是国土空间高质量治理的核心议题，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。近年来，学术界围绕节约集约用地政策分析、城镇低效用地再开发、自然资源资产管理及其市场体系建立等热点问题进行了大量的理论与实践，探索要素整合、结构优化、功能提升和价值实现等多维协同治理的路径体系，积极提升国土空间治理效能。本期《国土空间高质量治理》专栏推出5篇文章，分别从农村宅基地产权制度改革、自然资源资产核算、土地资源开发利用秩序、工业园区低效用地再开发、土地供给政策科学化等方面进行了探索，有助于国土空间治理精细化、差异化、科学化、智慧化发展。

摘  要：新中国成立以来，农村宅基地制度经历了从权能合一、两权分离到三权分置的权利体系转变，从农户所有向集体所有的归属主体转变，以及从自由流转向限制流转的处置方式转变。借助产权界定理论，以产权界定的相对性和渐进性为出发点，归纳得出影响产权界定的三个因素：制度环境、目标导向、主体关系。以動态配置的权利体系作为划分标准，梳理宅基地制度变迁的四个阶段，揭示贯穿其中的产权界定的多重诱因：总体性制度环境的转变，国家的目标导向的转移，以及政府、集体和农户间关系模式的转换。在多重因素的影响之下，当代中国宅基地制度的产权实践呈现出三个特征：产权的制度形态从攫取型转向包容型，产权的“公共领域”逐步缩小，产权的“国家悖论”始终存在。

关键词：宅基地；制度变迁；产权界定

中图分类号：F321.1             文献标志码：A            文章编号：1672-5603（2023）03-01-07

The Causes and Practical Characteristics of the Changes in the Rural Homestead System in Contemporary China

——Analysis Based on the Theory of Property Rights Delineation

Wei Lai1， Zhang Jiaqi1，Liu Mingliang2

（School of Public Administration， Central China Normal University， Wuhan Hubei 430079;

2.Hunan Planning Institute of Land and Resources， Changsha Hunan 410119）

Abstract：Since the founding of the People's Republic of China， the rural homestead system has undergone a transformation from the integration of power and function， the separation of two rights， to the separation of three rights， from the ownership of farmers to the subject of collective ownership， and from free flow to the disposal mode of restricted circulation. Using the theory of property rights delinedtion， starting from the relativity and gradual nature of property rights delinedtion， three factors that affect property rights delinedtion are summarized： institutional environment， goal orientation， and subject relationship. Using the dynamic allocation of the rights system as the dividing standard， this paper sorts out the four stages of the transformation of the homestead system， and reveals the multiple incentives for defining property rights that run through them： the transformation of the overall institutional environment， the transfer of national goal orientation， and the transformation of the relationship model among the government， collective and farmers. Under the influence of multiple factors， the property rights practice of contemporary Chinese homestead system presents three characteristics： the institutional form of property rights has shifted from grabbing to inclusive， the "public domain" of property rights has gradually narrowed， and the "national paradox" of property rights has always existed.

Keywords：homestead; institutional changes; property rights delineation

0 引言

宅基地制度作为农村土地制度体系中的一项制度安排，在变迁中表现出特殊、复杂的改革逻辑[1]。从特殊性上来说，“宅基地”一词是我国法律中特有的表述，制度内容也极具特殊性，一是权利安排特殊，宅基地所有权、使用权、资格权以及房屋所有权、财产权等权利结构的关系错综交叠；二是取得制度特殊，集体经济组织成员无偿取得的制度设计长期存续；三是社会目标特殊，既要稳住农民，也要守住耕地[2]。从复杂性上来说，新中国成立以来，宅基地制度经历了从权能合一、两权分离到三权分置的权利体系转变，从农户私有向集体所有的归属主体转变，从自由流转向限制流转的处置方式转变。与此同时，宅基地兼具公益属性与私益属性，不仅承载着社会保障功能，也内含了身份福利属性，而且宅基地的财产属性和资产性功能日益凸显[3]。

由于宅基地制度的特殊性与复杂性，我国始终高度重视此项改革工作。十八大以来，中央一号文件连续11年对宅基地制度作出改革部署，并强调“审慎推进农村宅基地制度改革试点”。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”[4]2015年，我国开展了农村土地制度改革三项试点工作，宅基地制度作为其中的一项试点任务首先在15个县级单位开展，后经两次调整，扩展到33个县（市、区）。但此輪宅基地改革试点的范围较小，时间较短，对“三权分置”的权利性质和分置边界探索还不够深入。因此，2020年9月，中央农办、农业农村部召开深化农村宅基地制度改革试点电视电话会议，正式启动新一轮的宅基地改革试点，并扩大了试点地区及范围。

科斯指出，“没有权利的初始界定，就不存在权利转让和重新组合的市场交易”。[5]在宅基地权利结构独特、变迁过程复杂的现实背景下，加之权利走向市场化交易的转型趋势，产权的清晰界定愈发成为宅基地制度改革的重要前提。本文依托于宅基地权利体系的变动，将宅基地制度变迁划分为四个阶段，借助产权界定理论，对宅基地制度的变迁诱因进行分析，并对其变迁特征展开延伸性探讨。

1 产权界定及其影响因素

1.1 新制度经济学的产权界定理论

产权界定理论是新制度经济学的重要内容，在科斯发现了产权界定在资源配置和市场交易中的重要作用后，德姆塞茨、波斯纳、巴泽尔、诺斯等后继者对产权界定的发生机理、所遵循的基本准则、所能界定的程度以及国家进行产权界定的目的、优势和存在的问题进行了充分的讨论，不断深化和丰富着产权界定的理论意涵。

科斯第二定理指出，“一旦考虑到进行市场交易的成本……合法权利的初始界定会对经济制度运行的效率产生影响”。说明了在产权交易成本大于零时，产权的初始界定会对资源配置的效率产生影响[6]。德姆塞茨认为产权界定的内在机理是相互作用的人们对成本—收益关系的权衡，并初步指出了产权界定的不完全性。巴泽尔则进一步明确了产权界定具有相对性和渐进性，对产权界定的过程进行了深入细致的揭示[7]。

1.2 产权界定的相对性与渐进性

一是产权界定的相对性。面对复杂多变的情况，获取全面信息的成本较高，完全界定产权的难度较大。“如果交易费用大于零，产权就不能被完整地界定，因为资产的某些属性的测量成本较其价值昂贵得多。”[7]巴泽尔通过汽油排队配给的案例说明了“公共领域”的存在，当权利没有被完全界定时，就会把一部分有价值的资源留在“公共领域”。因此，产权界定具有相对性，始终会有界定不完全、不清晰的情况。

二是产权界定的渐进性。随着新的信息的获取和利益格局的变化，资源的新价值会进一步被发现，此时的产权界定是有利可图的，产权界定的清晰度逐渐提升。也就是说，“资产的有用性被人们发现，并通过交换有用性的权利而实现其最大价值，每一次交换都改变着产权的界定”。[7]因此，产权界定是一个渐进的过程，随着权利价值的上升或下降，权利会被重新界定或留在公共领域，不断修改直到令人满意为止。

1.3 产权界定的主要影响因素

我国宅基地制度经过了很长时间的演进，制度变迁符合相对性与渐进性的特点，产权界定逐渐清晰和完善，权利体系随之不断细化。巴泽尔认为，“产权是一系列变量的函数，具体包括产权人直接保护资产的努力、其他人占有资产的企图、正式或非正式的非官方保护，以及主要通过警察和法庭执行的官方保护”。[7]沿循巴泽尔的分析进路，可以抽离和扩展出影响制度变迁的主要因素：一是制度环境，主要影响“第一行动集团”（官方）的决策，本文将从宏观和中观的制度层面展开分析，把握宅基地制度变迁各阶段所面临的时代背景；二是目标导向，在不同的环境背景下，产权界定的目标导向具有多样性，不同的目标导向直接作用于多方权利主体的博弈空间及制度均衡的结果，进而影响制度变迁的方向；三是主体关系，也即产权人、其他人和官方之间是相互配合，还是支配主导，本文将呈现政府、集体、农民等主体之间的关系对制度变迁路径的规制。

2 农村宅基地制度变迁的历时分析

建国以来，我国的宅基地制度历经多次调整与变化，学者们也从不同的角度对宅基地制度的变迁过程进行了分析。在宅基地制度演进的过程中，宅基地所有权的性质从农民私人所有，到生产队集体所有，再转向农民集体所有[8]；使用权的流转经历了从自由流转、变相流转到限制流转的转变[3]，国家“管制”不断强化，农民“产权”逐渐弱化[9]；宅基地的功能作用从保障性向资产性转变[10]。在此过程中，最重要的是权利体系在发生变化，本文将宅基地制度变迁的路径划分为四个阶段，并依托于产权界定理论进行分析。

2.1 第一阶段：宅基地农民所有（1949—1962年）

此阶段宅基地所有权和房屋所有权均归农民私人所有，农民以个人为单位平均分配、无偿取得，国家承认农民有自由经营、买卖及出租土地的权利[11]，形成了自由的宅基地交易市场秩序。

从制度环境来看，一方面，新中国的成立标志着民族的独立和人民的解放，中国建立起了人民当家作主的基础性制度，在农村地区建立起了乡一级的基层政权，实现农民当家作主，宅基地农民所有制为新生的政权提供了保障，稳定了农民的生活[12]。另一方面，长期的战争使得农业生产力严重受损，国家试图通过土地改革调动农民生产的积极性，恢复农业生产，与“耕者有其田”的革命承诺并行，宅基地制度兑现了广大农民的“居者有其屋”。从目标导向来看，为满足城乡平等的需求，宅基地无偿平均地分配给农民个人。建国之初，百废待兴，为恢复农村正常的生产生活，中央对宅基地权利进行调整。此阶段恢复了农民的生产生活秩序，从粮食生产来看，1949年的粮食产量仅为2 263.6亿斤，在1962年已稳定在3 000亿斤以上[13]。从主体关系来看，政府与农民相互合作，政府承认农民对宅基地的所有权，并赋予了农民宅基地买卖、出租、继承及抵押等权利，农民获得了较为完整的宅基地权利，积极开展生产生活，农村经济得到快速的恢复与发展。

2.2 第二阶段：宅基地“两权分离”（1962—1978年）

此阶段宅基地所有权和使用权分离，所有权归生产队集体，使用权归农民，长期占有、长期使用。宅基地一律不准出租或买卖，生产队社员有买卖或租赁房屋的权利[14-15]。

从制度环境来看，一方面，建国之后农民的自由迁徙给城市发展带来了管理和资源上的压力，从1958年开始，我国对农村人口向城镇迁移进行限制，1977年，城乡二元的户籍制度已完全形成[16]。为了与当时逐步缩紧的户籍制度改革相适应，将农民与土地捆绑在一起，国家实行了宅基地无偿取得、无限期使用、限制流转的制度安排，消灭了宅基地的商品属性[17]。另一方面，农地制度实行集体所有、集体经营，宅基地也在制度统一性的背景下，实行所有权归集体、使用权归农民的权利安排。从目标导向来看，中央确立了优先发展城市和工业的宏观战略，农村和农业则为其提供资源支持。通过两权分离、集体所有的形式，在体现使用权权益的基础上将土地资源集中化，为国家工业化发展提供动力[18]。从主体关系来看，政府占据支配地位，周其仁指出，土地改革时期国家早已把自己的意志铸入了农地产权，由此国家意志的改变必然带来产权性质的转换[19]；从人民公社化的进程可以看出，宅基地所有权的变更并未体现等价交换原则，而是通过国家权力的介入无偿平调完成的，这种宅基地权利制度得到了1975年《宪法》和1978年《农村人民公社工作条例（试行草案）》的确认与补充[8]。因此，宅基地的所有权归属集体，使用权的流转被严格限制，相关制度设计主要体现对农民居住权的保障功能。

2.3 第三阶段：使用权流转探索（1978—2013年）

此阶段的宅基地所有权和使用權仍处于两权分离状态，宅基地禁止出租和买卖，宅基地上的房屋被允许在本集体经济组织内转让。国家对宅基地总量进行控制，并在1997年后进行严格管控。20世纪90年代中后期，地方政府在中央的制度缝隙下开始了对宅基地使用权流转的探索。

从制度环境来看，一方面，家庭联产承包责任制大大解放和发展了农村生产力，农村富余的劳动力开始向外流动，城乡二元分割的户籍制度也开始松动，为宅基地使用权流转的探索提供了制度空间。尤其是分税制改革之后，地方财政出现巨大缺口，财权与事权的不对等使得地方政府从“援助之手”转向“攫取之手”[20]，“土地财政”由此兴起。另一方面，对宅基地严格的管制源于当时乱占耕地现象十分严重。改革开放后，为了吸纳人才，激活农村经济的发展，非农户口可向县级政府申请宅基地，制度的松动导致宅基地规模的激增，耕地被过度占用[21]，房屋乱建现象突出。此后，城镇居民申请宅基地的政策逐渐缩紧，2004年提出严禁城镇居民在农村购买宅基地[22]，宅基地上房屋的建造也受到严格限制，进入了“指标建房”时代。从目标导向来看，中央此时沿袭农村支持城市发展的既定方案，并于世纪之交将“三农”问题提上政策议程，开启了城市反哺农村、城乡统筹发展的新阶段。1994年以前城镇人口比重的年均增长速度是0.6%，1994年以后的年均增长速度为1.3%，城市化明显加快[23]。随着城市建设用地需求的不断增加，农村宅基地越来越受到地方政府的重视，国家对宅基地使用权流转的模糊规定实际上为地方政府提供了制度空间，各地探索了多种宅基地流转模式。从主体关系来看，政府在此阶段仍然居于支配地位，并与市场力量深度配合，在事实上主导着土地二元市场的分利秩序，竞夺土地的增值收益。姚洋认为，随着改革的推进，农民对地权的进一步要求与国家的控制之间形成了矛盾，在利益分歧逐渐显现的条件下，国家仍然保留着对地权的控制[24]。

2.4 第四阶段：宅基地“三权分置”（2013年至今）

此阶段开始探索宅基地所有权、使用权和资格权“三权分置”的模式，中央要求“落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。”[25]宅基地自愿有偿退出，依照法定程序获取。

从制度环境上说，宏观的制度环境包括全面深化改革的部署与乡村振兴战略的实施。全面深化改革以来，放权让利成为主流，在此背景下开启了宅基地制度改革试点，“慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”[4]随着乡村振兴战略的提出，为盘活农村闲置资源，推动城乡要素双向流动，加强宅基地财产性功能的“三权分置”应运而生[26]。中观制度环境则包括以下几个方面：一是随着土地确权的开展，宅基地的确权登记颁证工作也开始进行，农民的产权得到界定与保护，这为后续的权利分置与权利流转奠定了基础。二是在宅基地使用权流转探索时期，浙江、上海等地取得了积极成效，宅基地“三权分置”的地方探索实际上已经展开，为后续改革奠定了实践基础，提供了参考路径。三是二元经济体制下形成的剪刀差收入使得农村人口大量流向城市，农村“空心化”现象严重，农民的建新不拆旧又导致了“内空外扩”的现状[27]。随着历史遗留问题的堆积，宅基地面积超标、房屋闲置及“一户多宅”等情况亟待解决，同时存在着宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题，对宅基地进行权利分置与使用权适度放活是必然趋势。2013年的中央“一号文件”，将农村土地“三权分置”作为一项国家政策正式提出。2018年宅基地“三权分置”改革加速推进。从目标导向上来看，此阶段是城乡融合发展阶段，在新型城镇化和农业农村现代化的战略背景下，宅基地使用权的流转或抵押可以实现资产性收入、壮大农村集体经济和保障农民财产权。从主体关系来看，政府在此过程中主要是搭建交易平台，提供制度保障，政府、集体、农户与社会主体之间相互合作，在市场交易过程中，实现权利的最优配置。

3 农村宅基地制度变迁的实践特征

在我国宅基地制度变迁过程中，产权界定在制度环境、目标导向和主体关系等多重因素的影响下进行，具有相对性与渐进性。在产权界定的视角下分析宅基地制度的演变过程，可以归纳出以下三个实践特征。

3.1 产权的制度形态从攫取型转向包容型

阿西莫格鲁和罗宾逊在政治与经济两个维度下区分了包容型与攫取型的制度形态。从经济制度上來说，包容型经济制度对私有产权进行保护，个人在产权得以保护的前提下开展经济活动，可以获得生产性收入的绝大部分，具有很高的生产积极性，催生繁荣。然而，在攫取型经济制度下，制度由统治者或当权者所制定，人们只能获取少部分收益，生产积极性不高。产权无法得到保护也将限制创新活动的进行，难以实现持久繁荣[28-29]。在宅基地制度发展前期，尤其是两权分离阶段，为争夺土地资源，少部分人控制权利，产权得不到清晰界定，表现出攫取型制度的特点，经济的持续繁荣因之受阻。随着权利不断明晰和产权保护强度的提升，围绕宅基地展开的经济活动得到鼓励，“三权分置”改革的推进，实质上是对市场逻辑的肯认，对多方主体利益的包容，以此充分保障集体和农户的权利，广泛吸取社会主体的参与，促使宅基地不断释放出资产性价值，在一定程度上表现出包容型经济制度的特点[30]。

3.2 产权的“公共领域”逐步缩小

巴泽尔从产权界定的中间状态出发，提出了权利的“公共领域”，揭示了产权界定的相对性。“面对变化多端的情况，获得全面信息的困难有多大，界定产权的困难也就有多大。”[7]当资产的价值不断升高，对产权进行清晰界定的需求也就更大[30]。随着社会经济发展水平的提升，宅基地的价值不断显化，人们的权利意识也随之强化。宅基地制度变迁的历程，呈现出权利体系的逐渐细化，不仅实现了“三权分置”，而且开启了农村宅基地和农民房屋使用权适度放活的新探索。换言之，随着宅基地产权的资产性价值不断显现，产权被清晰界定给各权利主体，产权的“公共领域”逐渐缩小，剩余索取权被逐步让渡给集体和农户。

3.3 产权的“国家悖论”始终存在

诺斯指出，“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为衰退的根源。”[31]只有国家强大时，才有足够的力量界定和保护产权，但国家过于强大，又可能对公民的权利进行侵犯，甚至滥用权力。在宅基地制度变迁的过程中，也始终存在着产权的“国家悖论”。在前期，新中国力量薄弱，未对产权进行细致的规定，农民的产权也缺乏保护；随着国家的逐渐强大，国家对宅基地权利进行了过度索取和控制；当今，“国家悖论”仍然存在，但随着市场力量的壮大和权利意识的强化，国家的行为边界受到了更多的约束，政府、市场、集体、农户围绕着宅基地的产权实践正在走向更加平等、开放和包容的新阶段。

4 结论与讨论

宅基地作为我国农村土地制度中一项重要的制度安排，兼具社会保障功能与财产性功能。新中国成立以来，我国宅基地制度经过了复杂的变化，并且深化改革仍在继续。宅基地制度变迁是多重因素交互作用的结果，本文借助产权界定理论对我国宅基地制度的变迁诱因进行了分析，总结归纳为制度环境、目标导向和主体关系三个方面。制度环境对宅基地制度变迁起着基础性作用，在不同的发展阶段，我国所面临的差异化的时代背景和实践困境，影响着政府的战略决策；目标导向对宅基地制度变迁起着方向性引领的作用，从城乡平等，到农村支持城市，再到城乡融合发展的目标导向，宅基地权利体系不断细化，产权的界定与归属不断明确，使用权也适度被放活。主体关系的不同也影响着权利的分置和流转，在政府和农民相互合作的阶段，权利归属私人，自由流转不受限制；在政府支配的阶段，所有权归属集体，使用权流转受到严格限制；在政府主导但留有改革缝隙时，各地方政府开始使用权流转的探索；在政府引领下各权利主体相互配合时，产权被细分并清晰分配给相应主体，使用权开始了多种形式的流转。在这三重因素的作用下，目前我国宅基地形成了“三权分置”的权利体系，使用权实现了分离和放活，权利配置不断优化，长期的社会实践也为我国宅基地制度进一步改革深化提供了宝贵的现实经验。

纵观当代宅基地制度变迁的过程，有以下经验启示：一是包容型制度是一个国家繁荣发展的重要前提，在包容型经济制度下，生产者的权益得到保护，生产者有足够的生产积极性，能够保障经济的长期增长。二是对产权属性的认识要足够清晰，对产权界定要足够明确，尽量缩小产权界定的“公共领域”，特别是在向市场化转型的阶段，产权的公共领域越多，效率越低。三是国家并不是全能的，制度变革不能仅仅依靠国家力量，更要借助市场力量，尊重和维护农户与集体的财产性权利，这也是促进高质量发展的必然选择。

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本期专栏负责人简介：

罗湖平，博士/博士后，湖南工商大学教授、湘江学者，硕士生导师，主要从事土地经济与政策研究，在《中国行政管理》 《光明日报·理论版》 《经济地理》等发表学术论文50余篇，出版专著1部，曾获湖南省社科优秀成果奖二等奖， 2项成果鉴定为湖南省内先进水平， 8项为省领导批示智库成果。