清廉建设：目标、条件与思路

任建明

（北京航空航天大学 公共管理学院，北京 100191）

党的十八大以来，清廉建设成为一个新现象。浙江、内蒙古、湖南、山西、海南（清廉自贸港）、广西、湖北、河南等省区市先后提出了各自的清廉建设战略计划。其中，浙江省提出最早，其战略计划也最具典型性。浙江省绍兴市于2017 年8 月率先出台清廉建设计划，早于“清廉浙江”建设计划约1年时间。凡是进行清廉建设的省份，省内的不少地方、各主要行业或部门通常也都制订了各自的清廉建设计划。

将清廉设置为反腐败战略目标，制定计划并付诸实施，所有有关态度和行动都值得肯定与鼓励；在清廉建设战略计划的推动下，各有关地方或行业也都取得了或大或小的进展。分析各地的战略计划，可见其普遍给出了时间表，作出了工作部署，对策与措施通常是计划中的重点内容。但是，都还存在一些共性问题，主要有三个方面：一是战略目标模糊。这方面的问题最为严重。各地计划的战略目标普遍比较笼统、不够具体，缺乏可测量的标准和指标。有些计划中包括一些指标，但不太合适，甚至存在明显的负面导向效果。二是目标任务分解不够合理。各地通常都是按照不同领域来分解任务，例如省域清廉建设任务往往分解为清廉机关、清廉村居、清廉学校、清廉医院、清廉企业（有的继续细分出清廉民企）等。三是战略措施有效性不足。这与战略目标模糊、对成功条件缺乏把握有直接关系。

目标模糊不仅会让战略计划变得盲目甚至失灵，还会助长形式主义。任务分解不是基于专业分工，而是按照领域划分，可能导致每一个领域的廉洁建设目标都无法实现。由于战略目标模糊，实现战略目标的条件以及是否具备条件、短板是哪些等不清楚，所提出的战略对策和措施就可能带有很大的盲目性，从而制约行动的有效性。总之，就清廉建设计划而言，目标的科学化和具体化，对于建成条件的深入探究与把握，是确保建成清廉的基础或前提，在此基础上形成的对策与措施才可能有效、管用，才可能确保清廉目标的实现。为此，本文着重探讨与回答以下三个议题。

一、清廉建设的目标、标准与指标

对于制订战略计划而言，目标都是首要的或第一位的。目标是方向，是检验工作成效及最终成果的尺子。党的十八大以来，习近平总书记倡导三大新理念，其中之一就是坚持结果导向[1-2]。这里的“结果”和目标是一个含义。管理学理论中有一个重要流派，即目标管理（MBO），它极为强调目标在管理活动中的重要性。战略计划看似高大上，其实分解开来不外乎就是两个部分，即战略目标和战略对策（或措施）。战略目标和战略对策大致对应于哲学上的目的与手段。

好的战略目标应当符合一些标准。首先，应当是真目标，而不能是假目标。考察实际的战略计划，把手段当成目的的不在少数。其次，应当是科学的、合理的，而不应是错误的，不应产生负效果。再次，应当能够被具体化，是可以测量的，而不能是抽象的、模糊的或笼统的。具体化、可测量意味着真目标、科学目标能够被分解为若干标准和指标，进而可用于测量和检验。

下面选择几个可能的清廉建设目标，分别予以讨论，判断其是否适合作为战略目标。如果是好的目标，则进一步讨论该目标的具体化问题，即可以测量的标准或指标有哪些、如何测量等。

（一）“清廉”类目标

从常识角度来看，将“清廉”等设置为反腐败战略或清廉建设的目标似乎是天经地义的，总不能把“腐败”或“严重腐败”列为反腐败战略的目标。但是，仅局限于这类词语本身，并不适合以之作为目标。清廉、廉洁、廉政、廉正以及成功等词语，都是对反腐败成功目标的一种抽象的或定性的描绘，其含义在本质上并无差别。即使这些词语可以作为目标，接下来也必须给出可操作的定义，例如“清廉”究竟是什么含义，同时还要提供具体的标准和指标，这些标准和指标还要易于测量。

显然，从最新的清廉建设战略计划以及前些年的廉洁建设战略计划，如廉洁杭州、廉洁城市[3]、廉洁乡村等来看，都没有给“清廉”或“廉洁”下过可操作的定义，更缺乏具体的、可测量的标准和指标。下面以最具典型性的“清廉浙江”计划为例予以说明。

清廉浙江建设计划的“主要目标”是：“到2022年……更加自觉……更加规范……更加纯净，反腐败斗争取得压倒性胜利，不收敛、不收手的腐败犯罪案件增量明显下降……行贿案件数量明显下降……明显增强……不断增强。到2035年，清廉浙江建设的各项制度机制成熟定型，权力运行规范有序，社风民风清朗，清廉文化深入人心，社会整体清廉程度显著提升，清廉成为浙江的风尚，清廉浙江全面建成。”①浙江省委在其战略计划中明确给出了时间表，划分为两个阶段，总共用17年时间，到2035年全面建成清廉浙江。应当说，这个时间表是具体的，其背后的建设决心是巨大的，这个目标也是相当宏伟的。但是，其中的标准或指标要么抽象、笼统，要么不合适，要么有负效果。“自觉”“规范”“纯净”“增强”“清朗”等是抽象的，“胜利”或“压倒性胜利”与“清廉”属同义反复，“制度机制”“权力运行”等属于手段。唯一可测量的指标是“案件增量”和“案件数量”，但具有明显的负效果，如完全可能出现为了实现清廉目标而人为减少甚至停止案件查办的现象。由于这些标准或指标基本上都不合适，因此，它们就无法支撑起“清廉”目标。另外，浙江主要按照领域来分解建设任务，清廉浙江=清廉机关+清廉村居+清廉学校+清廉医院+清廉企业+清廉文化+……，可由于没有操作化定义“清廉”，这种分解客观上存在“循环论证（定义）”的问题。

实际上，仅停留在词语层面设置反腐败战略计划目标，并没有本质不同，也没有高低贵贱之分。在党的十八大前的反腐败战略计划潮流中，各地多使用“廉洁”，而在党的十八大后的新潮流中，则流行使用“清廉”。由于在实质内容方面没有大的差别，主要是更换词语，就难免带有或多或少的形式主义嫌疑，似乎有“城头变幻大王旗”的感觉。如果这也算一种创新，是不应鼓励和提倡的。

总之，由于还没有对“清廉”“廉洁”等词语进行过操作化定义，更没有给出具体的、合适的、可测量的标准和指标，所以它们都不适合作为反腐败战略的目标。当然，作为反腐败成功状态的一种文字描绘，“清廉”“廉洁”“成功”等依然可以使用。

（二）“不腐”类目标

关于“不腐”，有不同的版本，最多提及的是“三不腐”，即不敢腐、不能腐、不想腐，另有不易腐、不必腐等。下面主要基于“三不腐”进行分析。

从常识层面来看，反腐败如果能实现“三不腐”，应该是很不错的，它适合作为反腐败战略目标。但是，关于这类目标，还有一些基础性的理论问题没有得到研究和回答。首先，无论是理论界还是实务界，都还没有明确界定过“三不腐”，尤其缺乏的是可操作的定义。其次，如何测量是个难题，还没有解决。再次，即使给出了测量方法，也不一定就符合作为目标的要求。以“不敢腐”为例，基于常识层面的理解，主要是从个体②主观判断角度进行定义并开发测量量表，例如用李克特5分量表，题目可以是“假定你现在就有腐败机会，是否会因为可能很快受到严厉惩处而感到害怕或不敢实施”，1分表示“非常害怕”（或“完全不敢”），5分表示“完全不怕”（或“完全敢腐”）。进行抽样调查之后，均值低于1.5 分或更接近于1 分是否就算实现了“不敢腐”？这应当不太可靠。尤其是在腐败存量和增量水平很高的情况下，进行这种测量肯定是毫无意义的。“不敢腐”不好定义和测量，“不能腐”“不想腐”就更加不好定义和测量。在缺乏理论支撑的情况下，将“三不腐”甚至更多的“不腐”设置为反腐败成功的战略目标，暂时都还不合适。

此外，将“不腐”列为反腐成功目标还有另外一些基础性的理论问题需要回答。比如，建成清廉究竟需要实现几个“不腐”？是三个还是两个（如不敢、不能），甚至一个（如不敢）就够？再比如，“不腐”类标准究竟是高标准，还是低标准？从常识性的理解来看，“不敢腐”“不能腐”似乎都比较低端，“不想腐”似乎是很高的甚至是最高的境界。但所有“不腐”都是在“腐”与“不腐”的边缘徘徊，包括“不想腐”。“不想腐”主要还是个体自我的一种“想法”“态度”或“愿望”，一个人“不想腐”并不意味着就真能抵御得住腐败的威逼利诱，因此“不想腐”显然要低于在行为层面真做到了“不腐败”或“洁身自好”，更低于“想廉洁”以及通过积极、有效的行动确保或实现了“廉洁”。

（三）“低水平”组目标

笔者在早前的研究中，曾提出了反腐败成功的三个标准，即低水平、可持续、零容忍。低水平是指把腐败程度控制到一个很低的水平；可持续是指上述低腐败程度是可长期保持的，意味着相关国家或地区能够且已经跳出了腐败的“历史周期率”；零容忍是指一种普遍的社会价值、态度或文化，即不容忍腐败或崇廉耻贪。前两个标准都可用客观指标测量。例如，可以使用“腐败率”来测量腐败程度。由于腐败率难以直接获得，可使用“腐败接触率”来替代。作为一种态度或价值，零容忍只能用主观指标来测量，例如腐败容忍度等。在相关研究中，作者还以中国香港为标杆，给出了反腐败成功的指标参照值。近年，香港的腐败接触率约在1%～2%的水平，腐败容忍度均值小于1（11分量表，0～10分，0分表示“完全不能容忍”，10 分表示“完全可以容忍”）[4]。实际上，只要符合低水平、可持续两个标准，反腐败就可以说是成功了。如果能达到零容忍，肯定是更好的成功。

低水平组标准和指标有一个不足，就是没有给出直接测量“可持续”标准的指标，而是借用“低水平”指标的长时间观察或辅以制度分析来间接测量。尽管如此，由于低水平组目标找到了一些合适的、可测量的标准和指标，因此它是可以作为清廉建设战略计划的一个备选目标的。鉴于低水平组目标美中有不足，下面尝试寻找更好的标准和指标。

（四）治标与治本分解目标

反腐败任务可分解为治标和治本两类任务，反腐败成功则意味着治标和治本都成功。治标任务进一步分解为腐败存量和腐败增量，治标成功意味着腐败增量得到遏制，腐败存量得到清除。治本任务分解为制度和文化两个层面，治本成功意味着制度层面治本（简称治本1）成功和文化层面治本（简称治本2）成功。这类标准和指标建立在反腐败任务分解之上，因此可称其为治标与治本分解目标。上述分解可用下列一组公式来表示：

基于上述分解，接下来的任务就是确定遏制增量、清除存量及制度治本成功、文化治本成功的测量指标。作为前提，首先需要定义腐败增量、腐败存量及制度治本、文化治本。

笔者在之前的研究中已定义过腐败存量和腐败增量等概念，还给出了三个腐败增量定义[5]，推荐使用第三种腐败增量定义。定义和测量治标成功，意味着要给出遏制增量、清除存量的具体目标数值。由于腐败的顽固性、复杂性，在清除存量、遏制增量上无论作出多大的努力，都很难在短期内完全实现清零，甚至在一个相当长的时期内都无法做到。事实上，从人类现有的反腐败成功实践来看，只要把腐败存量减少到接近于零的水平，同时把腐败增量也遏制到接近于零的水平就意味着治标成功了③。

虽然理论上的腐败存量、腐败增量目标设定完成了，却遇到一个实践难题，就是二者都难以测量，甚至不可测量。腐败存量就是一些专家所说的“腐败黑数”，倘若容易知晓或获得，就不是“黑数”了。尽管如此，在实践中还是可以找到一些替代办法来测量腐败存量和腐败增量。例如，定期（年度、季度等）分析全国（或某个地方、领域）查办的腐败案件，以人为单位，分析每个腐败人员的主要腐败行为及发生时间，就可以推断腐败增量、腐败存量水平及其变化趋势。例如，以党的十八大（或十九大、二十大）召开时间为时间节点，或者以每年年初为时间节点，时间节点之前有无腐败行为，如有则这些腐败行为是存量，统计有腐败行为者占比，则可评判存量水平；时间节点后有腐败行为，则这些腐败行为是增量，统计其占比，则可评判增量水平；党的十八大后或任意时间节点后仍“不收敛，不收手”，则既是存量，也是增量，此比例高，说明遏制增量、“不敢腐”或减存量效果不佳。如果说上述方法比较复杂，还可使用一个更为简化的测量方法，例如，在保持反腐力度不减的情况下，逐年观察、比较腐败案件、人数总体变化趋势，也能大体知道存量和增量情况。如果腐败案件数和人数继续保持高位甚至还继续上升，说明增量没有遏制住、存量没有减下来；相反，只有在腐败案件数和人数不断下降，甚至降低到一个很低的水平时，才说明腐败增量遏制住了，存量显著减少甚至能够很快清底。

制度治本是否成功，可以选两个测量或观察指标：一是是否实现把所有权力都关进制度笼子的目标。实现该目标意味着成功破解了权力监督两大难题，即“一把手”监督难题和同级监督难题④。二是是否仍存在腐败高风险领域或腐败重灾区以及有多少。制度治本成功意味着基本上不存在腐败高风险领域。如果腐败高风险领域依然很多，说明制度治本不成功。只要某个领域还是腐败重灾区，就说明该领域腐败机会依然很多，大概率是制度、体制和机制的原因；只有切实推进制度革新，大面积消除腐败机会，才可能显著降低腐败风险。

文化治本是否成功，也可以找到适当的测量或观察指标。例如，可测量或观察腐败文化情况。腐败文化当然是可以测量的，人们关于腐败或廉洁的态度或观念、看法、价值等可以测量，比态度更可靠的是行为测量，例如本人、亲友或身边人办事前找关系、送礼、送红包情况。

仅治标成功可否算作反腐成功？基于反腐治标与新冠肺炎疫情防控的比较研究，一个重要启示是，这也是很了不起的，甚至可以看作成功[6]。倘若说仅治标成功还不算是反腐成功，那么，治标成功再加上治本1 成功，肯定称得上成功。这是人类社会进入近现代以来，少数国家和地区可以实际达到的成功状态。当然，如果再加上治本2成功，那肯定是更好的成功。

本质上看，“低水平”组目标和治标与治本分解目标是一致的，部分标准和指标可互相补充，从而使清廉建设战略的目标体系更加丰富，更加有利于实践。第一，“低水平”对应于治标成功的两个指标，即腐败增量和腐败存量同时接近于零。基于增量和存量的分解，会给反腐治标提供更为具体的政策指引。第二，“零容忍”对应于治本2 标准的观察指标，文化反腐的相关建议可以作为实现零容忍的抓手。第三，“可持续”对应于治本1 标准的观察指标。治标与治本分解目标通过为治本1 标准设置观察指标，不仅补上了“低水平”组目标的那个短板，还为治本1实践提供了抓手。比较分析表明，治标与治本分解目标更优，但“低水平”组目标也有可取之处，尤其是在部分标准的测量指标层面可作为补充。

总之，合适的反腐战略目标必须有一组可量化的主客观标准和指标予以支撑，客观指标尤为重要、不可或缺。清廉类目标只提供了反腐成功状态的抽象文字描述，虽有其价值，但由于缺乏可量化的标准和指标，并不适合作为反腐战略目标。就“不腐”类目标而言：一是仍缺乏理论研究；二是其具有先天的视角上的局限，即过度依赖于主观评价，难以提供客观标准和指标，因此短期内看也不大适合作为反腐战略目标。只有“低水平”组目标和治标与治本分解目标可考虑作为反腐战略目标，至少是提供了一个初级版本的战略目标选项。

最后有必要指出的是，尽管在反腐败成功方面可以不把“零容忍”或治本2成功这样的更高标准列为具体标准，但是文化反腐[7]或坚决清除腐败文化[8]确实是一项不容忽视的重要反腐任务。因为只要腐败文化严重，就必定会让反腐治标以及制度层面的治本变得极其困难，甚至完全失效。

二、建成清廉的可能对象与条件

在目标问题解决之后，接下来要探讨的就应当是实现清廉建设战略目标的思路与对策问题。不过，在回答这些问题之前，有必要从宏观层面探讨一下清廉到底能不能建成，在什么层面可以建成，建成的条件又是什么等问题。这些问题，尤其是条件问题至关重要。否则，一头扎到具体的对策和措施中，提出了很多对策，进行了很多的反腐实践，不仅可能劳而无功，造成巨大的经济、社会及政治损失，还可能浪费时间和机遇，贻误反腐大计。

（一）可能的成功对象或层面

与腐败或廉洁有关的对象或层面较多，可以划分为四类，即个人（个体）、组织、国家（或特殊地区）、全球（全世界、全人类）。其中，个体类对象特殊一些，需要适当限定一下：尽管不是所有个人，但绝大部分个人（排除极少部分对腐败缺乏基本认知及行为能力者）都可能会有腐败或廉洁问题。

是不是以上四类对象都能取得反腐败成功、实现廉洁目标或建成清廉呢？从现实可能性及实际价值层面来看，并非如此。首先，毋庸置疑，会有一些甚至不少个人终身廉洁，也会有一些组织在全生命周期内保持了廉洁，但均具有或大或小的偶然性，此外，其成功经验通常难以复制或移植到其他个人或组织。其次，从历史角度来看，自从出现腐败现象以来，直到当下甚至未来的一个较长时期内，全球腐败的总体规模越来越大。也就是说，在全世界范围内实现反腐败成功还遥不可及。再次，只有在国家层面，才具有现实的、取得反腐败成功的可能性。而且，少部分国家或特殊地区，确实已经取得了成功，堪称成功的样板。以透明国际2010年发布的国家清廉指数（CPI）为参照，全球共有14个国家或地区在8.0 分以上，其中5 个国家在9.0分以上。这些国家或地区分别是：丹麦（9.3）、新西兰（9.3）、新加坡（9.3）、芬兰（9.2）、瑞典（9.2）、加拿大（8.9）、荷兰（8.8）、澳大利亚（8.7）、瑞士（8.7）、挪威（8.6）、冰岛（8.5）、卢森堡（8.5）、中国香港地区（8.4）、爱尔兰（8.0）⑤。虽然不能说这14 个国家或地区都是成功的，但多数应该是，尤其是北欧的几个国家和亚洲的新加坡与中国香港地区。应当说，新加坡自20 世纪70 年代初起，中国香港地区自20 世纪80年代中期起，就实现了治标和治本1成功，进入成功的阶段；随后又经过二三十年的努力，都实现了治本2 成功。需要指出的是，香港虽然是中国的一个地区，但一直拥有高度的自治权，尤其是在1997 年回归之后。拥有高度的自治权，是中国香港和中国内地的所有地方，包括一些发达大城市的本质不同。换句话说，尽管一些专家曾提出在内地启动“廉政特区”试验的建议，尽管也有试验的价值，但要想率先取得反腐成功，可能性仍是极小的，除非中央能够授予充分试验的必要权限，而且成功之后也不收回这些授权。

总之，从现实性上看，迄今为止，只有在国家或特殊地区层面，才有获得反腐败成功或建成清廉的可能。

（二）建成清廉的条件

反腐败要想取得成功，条件是首要问题。遗憾的是关于反腐败成功的条件问题还未受到理论界重视，相关研究还非常少。无论是从一般因果逻辑还是从大量的实践经验和教训来看，成功条件是成功的最为关键的要素。从一般因果逻辑来看，任何果都必然首先具备相关的因；只有具备了相关的因，才能产生特定的果。具体到反腐败领域，要想取得反腐败成功这个果，就必须具备反腐败成功的因，也就是条件；不具备这些成功之因或条件，反腐败就不可能取得成功。尽管时间是一个普遍的、重要的资源或因素，但在因果逻辑中，通常不会把时间列为原因或条件。这说明，反腐败成功的条件主要是其他一些因素，与反腐败时间长短关系不大甚至可以说无关。换句话说，在不具备反腐败成功条件的情况下，不是说反腐败时间长一些、再长一些，只要坚持不懈，就能取得成功。尽管这种努力、专注态度值得肯定，但其科学性不足。基于一般因果逻辑，只要条件不具备、短板未补上，无论作出多大的努力、花费多长时间，都不可能取得所期待的成功结果。不但如此，由于腐败的巨大危害性和破坏性，一旦反腐败和腐败激烈较量态势旷日持久，不但投入的大量资源成为无谓损失，还可能贻误战胜腐败的机遇，造成不可逆的危害后果。另一方面，从大量的实践经验和教训来看，也都充分说明了探讨并把握成功条件的重要性。很多实践，因为不具备成功条件，最终都功败垂成。铁人王进喜是新中国历史上的一个著名劳动模范，他不仅有为国家石油事业献出自己一切的精神，更值得钦佩的是他的科学素养。他有一句名言：“有条件要上，没有条件创造条件也要上！”这说明他把成功的条件看得很重，绝不是蛮干。这说明，他作为新中国工人阶级的先进代表，确实名不虚传。

少数国家或地区究竟具备了怎样的条件才确保其取得了反腐败成功？这些条件是否具有普遍性？笔者曾于12年前主要基于新加坡、中国香港地区个案，探讨了在国家或地区层面取得反腐败成功的共性因素或条件，主要是五个：领导人的政治决心、反腐败法律（立法）、反腐败机构和体制（执法）、反腐败战略、人民大众的支持[7]。今天来看，这五个条件仍然基本上成立，而只需要做个别微调。一是将“领导人的政治决心”调整为“政治决心”。政治领导人个人的反腐败决心很重要，但不应只局限于一个人，例如执政党甚至立法机关的政治决心也很重要。各国政治制度不同，有民主国家、集权国家，总统制、议会内阁制，联邦制、单一制等不同类型，调整后将有更大的适用性，可适用于不同政治制度的国家。二是将“反腐败法律”调整为“反腐败法律、纪律及政策”。法律是现代国家治理腐败的基本制度，但并不是全部。除了法律，一些国家还依靠纪律甚至是政策来治理腐败。新加坡虽然是一个法治国家，但同时重视纪律，也秉持纪严于法的理念，甚至将执行公务员纪律的程序性制度上升为国家法律[8]。他们的一些理念和做法值得借鉴。事实上，这五个条件中的前三个，即人民行动党及其领导人的政治决心、反腐败法律、法律的执行（反腐败机构和体制），是新加坡官方总结的该国取得反腐败成功的三大经验。这三大经验正是新加坡反腐败能够发生改变，进而取得快速成功的条件。笔者只是在这三大条件的基础上增加了后两个条件。应当说，后两个条件也是必不可少的、重要的成功因素。

在上述五个条件的基础上，有必要增加一个新的条件，即第六个条件：实现法治。法治对于反腐败成功的重要性毋庸置疑，甚至无需再作解释。之所以在早前的研究中没有提出法治这个因素，也有个案方法局限性方面的原因。个案方法主要是作纵向对比，即以反腐败发生重大转折为分水岭，在原先长时间反腐败不成功和后来取得成功之间作比较，看究竟有哪些重要原因、因素或条件发生了变化。因为新加坡和中国香港地区在反腐败发生转折之前就已经实现了法治，因此，这个因素就被遗漏了。

鉴于反腐败成功条件的极端重要性，以及学界的研究还很不够，因此，未来仍很有必要就此展开深入研究。

三、条件分析与建设思路

在探讨并回答了清廉建设战略计划的目标、建成清廉的条件之后，接下来的主要任务就是运用成功条件框架对我国的现状进行诊断，找出主要短板，然后提出补短板的思路和建议。在完成这项任务之前，先对我国反腐败的基本特点及当下的形势予以扼要分析和研判。

（一）反腐败特点与形势研判

习近平总书记在2022 年6 月中央政治局第四十次集体学习时指出，我国的反腐败斗争“极其复杂、极其艰难”⑥。极其复杂、极其艰难应当是我国反腐败的两个基本特点。照理说，在我国拉开反腐败大幕之前，国际上已经有成功的样板，不再是在“黑暗”中摸索，反腐败进程应该更快一些、成效应该更大一些，甚至能够很快取得“彻底胜利”。然而，实践与事实说明，很多人可能对我国反腐败的复杂性和艰难性程度估计不足。如果不是因为特殊的复杂性和艰难性，历经改革开放以来40多年的大力反腐，尤其是新时代以来约10年时间的高压反腐，反腐败这个攻坚战应当已经能够取胜了。笔者基于反腐治标与新冠肺炎疫情防控比较研究发现，之前也确实存在着对我国反腐败的复杂性、艰难性程度估计不足的情况。总之，对于极其复杂、极其艰难这两大特点，还应进一步深化并统一认识。

我国的反腐败形势也有很高的复杂性和特殊性，准确判断难度极大。这里仅主要回顾一下新时代以来中央的有关精神。概括起来主要有两类判断，分别是“乐观型”判断和“严峻型”判断。“乐观型”判断的典型表述如：“腐败蔓延势头得到有效遏制，反腐败斗争压倒性态势已经形成，不敢腐的目标初步实现”；“反腐败斗争取得压倒性胜利”；“反腐败斗争取得压倒性胜利并全面巩固”等。“严峻型”判断的典型表述如：“腐败和反腐败两军对垒，呈‘胶着状态’”；“反腐败斗争形势依然严峻复杂”；“腐败这个党执政的最大风险仍然存在，存量还未清底，增量仍有发生”；“腐败和反腐败较量还在激烈进行……防范形形色色的利益集团成伙作势、‘围猎’腐蚀还任重道远，彻底铲除腐败滋生土壤、实现海晏河清还任重道远”；“遏制（腐败）增量、清除（腐败）存量的任务依然艰巨”；等等⑦。从通常意义上理解，这两类判断难以并存。然而，这两类判断一直在并行使用。这也从一个侧面反映了我国反腐败斗争极其复杂、极其艰难的特点。另外也意味着，我们仍有必要严肃认真地思考一下我国反腐败成功的条件，以及这些条件的实际具备情况，是否还有短板，如果有，究竟是什么，以及如何补上或克服的问题。

（二）基于成功条件框架的初步分析

从我国反腐败斗争的基本特点以及当下反腐败形势的复杂程度来看，上述六个成功条件框架或许还不能很好地胜任于我国反腐败现状的分析和诊断。在没有更好框架的情况下，也只能暂时使用该框架进行初步的诊断。

在12 年前的研究中，笔者初步认为，制约我国反腐败取得成功的主要短板是“反腐败机构和体制”。正因为如此，基于该项研究所发表文章的标题就是“我国未来反腐败制度改革的关键：反腐败机构和体制”。从12 年后的情况来看，尽管在此期间反腐败机构和体制，主要是党的纪检体制和国家监察体制都经历了重大改革，但对照“独立、权威、廉洁、专业、责任”这五个理想标准[9]，都还有或大或小的差距，也就是说，还没有达到理想的状态，未来仍需要继续深化改革。五个标准框架有些专业和复杂，其实，检验纪检监察体制改革深化是否到位可有另一个简明标准，即权力监督难题能否破解。总之，这个短板依然存在，而且仍然是主要的短板。除了这个主要短板，在政治决心的落实上，反腐败战略的科学性上，法治建设的程度上，都还有提升的空间。

（三）建成清廉的思路

关于如何早日建成清廉，这里主要从宏观视角提出一些思路。第一，必须切实坚持目标导向。清廉建设当然很有必要，但要取得成效直至建成清廉，就必须坚持目标导向或结果导向。本文提供的有关建成清廉的目标、标准和指标只是一些建议，欢迎讨论和争论，但无论如何，类似的战略计划必须首先解决目标问题。目标必须是合理的、具体的、可测量的。然后，只有那些有利于最终目标实现的战略对策、具体措施或工作内容，才是可以被接受的、值得实施的；反之，都必须予以怀疑甚至否定。至于借清廉建设“刮风”、搞形式主义则是极端有害的，必须坚决制止。

第二，要把弥补短板列为首要任务。识别并补上制约我国反腐败取得成功或建成清廉的短板，应当比具体的治标和治本措施重要得多。现有的只重视更靠近操作层面的治标和治本措施的理念和思路应当被调整。基于因果逻辑，如果不补上这些短板，反腐败就不大可能取得成功，反腐败形势严峻期就可能继续拉长。如果上面诊断分析的结论是可靠的，就意味着继续深化纪检监察体制改革，并力争早日改革到位——符合五个标准及破解权力监督难题，就应当成为下一步工作的重中之重。当然，如果其他专家或反腐败实务部门有其他观点，也应当受到欢迎。但不管怎么说，研究成功条件，用于诊断分析，找准存在的短板，然后予以克服，都是一个更加重要的思路。

至于建成清廉的具体措施，包括在腐败存量很大的情况下如何能够确保治标有效，实现快速清除存量的策略[6]，就不再赘述。期待所有已经或准备提出清廉建设计划的地方，能够真正坚持目标导向，首先研究、识别并有效克服制约建成清廉的短板，而后再形成有效的对策与措施，从而能够早日建成清廉。有必要指出的是，从现实性上来看，我国的任何一个地方（地区），要想单兵突进、率先建成清廉，可能性不是很大，因此期待不能过高。如果真有可能，则贵在成功而不在多。即使最终只有一个地方能够取得成功，其价值也是无比巨大的；相反，如果遍地开花、一哄而上搞试验，最后都不成功，不仅没有任何意义，还会浪费很多的资源，无谓地消耗人民的期待。

注释：

①《中共浙江省委关于推进清廉浙江建设的决定》（2018年7月20日中国共产党浙江省第十四届委员会第三次全体会议通过），浙江在线：https：//zjnews.zjol.com.cn/zjnews/zjxw/201807/t20180724_7847642.shtml，2023年5月30日访问。

②这里所说的“个体”是指潜在的腐败人员或腐败方。当然，关于系列“不腐”包括“不敢腐”也可能是从第三方或反腐败方来评判的。与腐败方相比，无论是第三方还是反腐败方，都是外部人员，属于间接测量，可靠性并不一定高，甚至完全不行，例如“不想腐”，本人以外的任何人员是很难知晓的。

③需要说明的是，之所以将反腐治标成功的遏制增量目标设定为接近于0，是因为采用的是第3 种或第2种腐败增量定义。如果选择的是第1种腐败增量定义，那成功目标就是要把增量遏制到在0 附近波动，既可能略大于0，也可能略小于0。按照第1 种腐败增量定义，如果是在腐败存量很大的情况下实现反腐治标成功，那么在取得治标成功之前，就必须让腐败增量小于0，只有这样，腐败存量才可能真正减少；且腐败增量的绝对值越小，意味着减少存量的速度越快。

④权力监督两大难题实质上是一个难题，主导对策是深化纪检监察体制改革以破解同级监督难题。只要同级监督难题破解了，“一把手”监督难题就不存在了。反之，更是如此。

⑤透明国际官网：http：//www.transparency.org/，2023年5月30日访问。

⑥习近平在中共中央政治局第四十次集体学习时强调 提高一体推进“三不腐”能力和水平 全面打赢反腐败斗争攻坚战持久战，新华网：http：//www.news.cn/politics/leaders/2022-06/18/c_11287 53531.htm，2023年5月30日访问。

⑦此处的所有引用都是习近平总书记的讲话。