调查研究的全过程人民民主意蕴

孙发锋

（郑州大学 政治与公共管理学院，河南 郑州 450001）

全过程人民民主是新时代民主政治观的高度凝练与集中表达，是中国式民主的最新理论成果和实践形态。作为根植于中国经验的标识性民主概念和成功的民主模式，全过程人民民主的“中国特色”体现在多个方面和维度。调查研究集倾听民声、了解民情、反映民意、集中民智和顺应民心于一体，把问需于民、问计于民和问策于民结合起来，实现了发现问题、分析问题和解决问题的有机统一，是观察、理解全过程人民民主在中国政治“真实场景”中运行运转的重要视角，是诠释全过程人民民主“中国气派”和“中国风格”的重要依据。从调查研究的目的、过程、方式等方面来看，调查研究与全过程人民民主具有内在一致性和高度契合性。调查研究是我们党践行全过程人民民主的重要体现，是发扬民主精神和民主作风的重要途径，不仅内含全过程人民民主的价值理念、彰显全过程人民民主的关键议题，而且承载全过程人民民主的重要功能，凸显全过程人民民主的鲜明特点和显著优势。

一、调查研究体现了全过程人民民主的价值导向

全过程人民民主中的“人民”二字设定了全过程人民民主的价值定位，限定了全过程人民民主的目标宗旨，即全过程人民民主必须坚持以人民为中心的政治原则和人民至上的政治立场，发挥人民的主体性作用。人民不仅是全过程人民民主的参与者、建设者，更是全过程人民民主的最终受益者。在人民、国家和执政党的关系上，人民是国家的主人和主宰者，是执政党的服务对象和决定执政党前途命运的根本力量，人民利益与国家利益、执政党利益在根本上是一致的。人民性体现了全过程人民民主的社会主义属性，调查研究充分彰显了这一属性。

“开展调查研究就是走群众路线”[1]54，群众路线贯穿于国家治理的全过程和各环节，是“独具中国特色的民主治理模式”[2]，其哲学依据是人民群众是历史的主人和创造者。作为巩固党的执政基础的一项根本政治举措，群众路线要求广大干部贴近群众、扎根群众，时刻保持与群众的血肉联系。在调查研究中，广大干部走出机关、走向基层、走进千家万户，畅通了干群交流渠道，拓展了社情民意的反映和表达机制，拓宽了群众走进民主过程的通道。从一定意义上说，调查研究的过程，实质上是干部主动亲近群众、联系群众的过程。这是对科层制逻辑极端化的一种矫正。科层制的典型特征是“上领导下，下服从上”，具有明显的控制取向。长期处于命令—服从关系的影响下，少数公职人员容易只对上级负责（眼睛总是向上），而忘记“民心是最大的政治”“人民就是江山”“人民是我们党的工作的最高裁决者和最终评判者”，作出领导欢心、群众失望的错事。此外，在科层制下，“所有持续的工作都是由官员们在办公机关里完成的”[3]。对正式文书档案和工作程序的过分强调，导致工作开展及工作表现的评价须以“办公室”为中心。在这种情况下，“‘真正的工作’似乎只有一个人坐在他的办公桌前时才在进行中。大楼的其他某个地方开会也可能被算作是在工作。但是在户外晃悠就完全和工作搭不上边了”[4]。科层制的这种理性逻辑导致少数公职人员缺乏动力走向村社和一线。有关调查研究的政治要求和制度性规定推动干部积极走出“大院”，深入基层、深入群众，与群众打成一片，这显然是对科层制弊端的纠正，有助于实现“对领导机关负责和对群众负责的一致性”。正如习近平总书记所指出的：“任何事情都要向上看看，向下看看。”[1]52

通过调查研究，干部能够直接感知群众的所思所盼，能够亲耳聆听民声民意，亲眼观察群众的生产生活状态。这是做到为民惠民爱民、“以百姓之心为心”的前提。在干部与群众相隔绝的状态下，干部不可能真正理解群众、了解民情，根本无法知晓群众的真正需求，也就谈不上为民造福、增进群众福祉。用主观想象代替群众真实需求，用包办代替、强迫命令代替群众的真实意思表达，反而会损害群众的切身利益和幸福感。干部俯下身、沉下心到群众中进行调查研究，开通了群众诉求表达的直通车，有利于干部精准把握群众的需求脉搏，直面民怨民忧。调查研究的不可替代性在于其感知民情的直接性（相对于电话交流、会议材料等来说）及亲身体验所带来的心理共鸣和情感震撼。“在基层心里才有群众，在现场心里才有感动。”[1]63调查研究不仅是“身入”的过程，也是“心到”“情入”的过程。通过面对面、心贴心的交流，干群之间的身份界限和隔阂被打破，增进了彼此之间的理解。“一味周旋于官场的人容易变得官腔十足——这么说并非武断。”[5]脱离群众使官员容易异化为一个在语言、诉求等方面与群众迥异的精英集团，从而出现精英与群众之间的对立对抗。例如，在一些发展中国家，政治精英夸夸其谈、奢谈理想主义的政策观点和治国主张，群众却认为是“隔靴搔痒”、罔顾现实，从而导致社会撕裂、街头政治、政局多变、经济停滞。调查研究使干部“迈进群众的门槛，走进群众的心坎”，助推干部与群众“同呼吸，共命运”，有利于避免精英与群众之间的脱节。

当前，国际形势复杂多变，改革发展的任务艰巨繁重，各种风险挑战叠加联动，各种新情况新问题层出不穷。面对自己不熟悉、不了解的问题，面对各种复杂的治理难题，干部必须坚信“群众是真正的英雄”，以甘当小学生的态度，自觉拜人民为师。人民群众中蕴含着丰富的智慧和无限的创造力，创造了无数的成功经验，展现了强大的首创精神，是真知灼见的源头活水。通过调查研究，干部到群众中去寻找好想法、好建议，寻找破解难题的思路、办法，及时总结群众创造的典型和经验，实现政策创新、顶层设计与问计于民的高度融合。这是相信群众、尊重群众主体地位的重要表现。是否相信群众的智慧和能力，是区分真民主与假民主、好民主与坏民主的重要标准。一些西方学者名义上将人民偶像化，实际上却怀疑人民的“胜任力”，认为人民是“群氓”“乌合之众”“被宠坏的孩子”“平庸的多数”，并不断侵蚀、虚化民主的本真内涵和原初含义，致使西方现代民主“泡沫化”。达尔指出：“如果我们假想的雅典式公民以某种方式出现在我们中间，他必定会认为，现代民主根本就不是民主。”[6]

在西方，调查研究总体上是服务于选举政治需要的，具有强烈的“选举主义”色彩。西方政客所举办的调查会议、挨家挨户的“意见征询”等活动，是选举技巧的一部分，根本目的是通过构建良好的选民关系赢得选票。西方政客将调查研究作为“议题斗争”的工具，用调查研究得来的所谓民意数据贬低、抹黑或攻击政治对手，或者将调查研究作为尊重民意、倾听民意的“符号”。因此，政治竞技场上的调查研究被“选票最大化”所左右，沦为西方政客手中的工具和武器，选民反而被边缘化，其民主价值被彻底“掏空”。这种对比更加凸显了中国调查研究的人民性价值导向。

二、调查研究体现了全过程人民民主的基本要素

民主是一个歧义纷呈的概念。但是在关于民主的歧见中有一个共识性的理解即“参与”，公众参与的广度和深度是衡量民主程度的“黄金标准”。科恩指出，民主意味着参与，民主决定于参与[7]。全过程人民民主充分肯定了民主的参与性内涵。习近平总书记指出，评价民主的一个重要标准是看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利，“我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践”[8]336。从一定意义上说，全过程人民民主正是针对西方民主无法表达、难以参与的弊端提出的。在西方民主制度下，“人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期”[8]98。作为新时代的社会主义民主类型，全过程人民民主从各层次各领域扩大了群众参与的空间和机会。经常、广泛开展的调查研究是群众持续、深入参与社会政治生活的生动实践，也是群众有序参与国家治理和社会治理的重要渠道。

调查研究是党的优良传统，是谋事之基、成事之道，是干部干事创业的“基本功”。各层级、各部门要开展领域广泛、主题多样的调查研究，既包括围绕重要发展规划、重要战略举措开展的调查研究，也包括围绕基层治理、“微治理”开展的调查研究。常态化的调查研究推动了“权力与权利”的对话，促进了干部与群众之间的零距离接触。干部“进万家门、访万家情、结万家亲”，“亲耳听，亲自问”，或者与群众进行“七嘴八舌”式的讨论，增强了政府的开放性和可接近性，无疑在选举、投票之外开辟了群众参与的新通道，打通了群众参与的“最后一公里”，使群众感到全过程人民民主就在身边、眼前。特别是，调查研究推动了利益相关者参与，实现了“包容性参与”，即凡是受到一项决策影响的人，都有机会参与这个决策。调查研究的一项重点任务是就涉及群众切实利益的重要民生议题，如就业、教育、医疗、托育、养老、住房等，广泛听取相关群众意见，在此基础上作出政策设计。这就把利益相关者参与纳入决策程序，为其利益诉求进入政策议程提供了重要保障。

在现代民主社会，尽管法律规定群众有平等的公共参与权利，但是往往在事实上形成群众参与的不平衡性。群众在参与意识、参与技能、参与资源等方面存在明显差异，会导致群众参与通常被较为强势的集团或阶层所左右，普通群众的声音有被过滤掉或者被“消音”的风险。调查研究的统筹安排有效克服了群众参与的不均衡性。我们党强调，坚决摒弃“嫌贫爱富”式调研，干部不仅要到经济发展快、社会治理好、干群关系和谐的地方进行调查研究，更要到困难多、条件艰苦、矛盾尖锐、群众意见大的地方进行调查研究。事实上，贫困地区和困难群众通常是调查研究的优先对象。习近平总书记指出：“下去调研，要去一些困难多的地方、问题多的地方。”[1]37他还强调，各级领导干部要常去贫困地区走一走，常到贫困户家里坐一坐，常同困难群众聊一聊，多了解困难群众的期盼，多解决困难群众的问题[1]52。党的十八大以来，习近平总书记每到一个地方调研，都要到贫困村和贫困户了解情况，有时还专门到贫困县调研[1]92。显然，调查研究的统筹安排赋予了弱势群体更多的“发声”机会，维护了他们的表达权，同时锻炼了他们的参与能力，这种“赋能”为群众参与的均衡化发展创造了有利条件。

调查研究具有鲜明的效果导向性，提升了群众参与的真实性。在某些“群众社会”，尽管群众参与的水平很高，但是这种参与多是权力精英获取同意的一种手段，或是使群众获得心理慰藉的装饰品，对实际政治生活难以产生影响。假参与容易滋生政治疏离感、政治冷漠情绪、政治犬儒主义和政治不信任感。对调查研究实际效果及对调查研究成果转化运用的强调，使中国的群众参与与形式主义的参与划清了界限。习近平总书记指出：“对经过充分研究、比较成熟的调研成果，要及时上升为决策部署，转化为具体措施；对尚未研究透彻的调研成果，要更深入地听取意见。”[1]96中共中央办公厅印发的《关于在全党大兴调查研究的工作方案》要求各级党委（党组）建立调研成果转化运用清单，领导干部定期对调研对象和解决问题等事项进行回访。这说明，调查研究就应真调查研究，真调查研究就要注重调查研究的实效性，切实回应群众的期盼和呼声。因此，对真调查研究的强调实质上是对真参与的强调。

随着经济的发展、科技的进步和教育的普及，“参与性社会”的到来不可避免，“参与爆炸”是不可逆转的社会现象。如何将勃兴的参与行为纳入制度化进程，是任何处于现代化进程的政治体系必然面临的重大问题。早在1987 年，布热津斯基就断言，共产党不能解决公民参政问题，这一问题是“党内和党与社会之间发生冲突的根源”，从而造成“共产主义的危机”和“共产主义的失败”[9]。新时代，人民对美好生活的向往愈益广泛和多样，不仅对物质生活提出了更高要求，而且对民主、法治等提出了许多新要求。调查研究一方面顺应了群众的民主参与扩大化的新形势，另一方面在党和政府的领导下实现了群众参与的有序化、制度化。这一成功实践使布热津斯基“共产党不能解决公民参政问题”的论调不攻自破。

三、调查研究体现了全过程人民民主的多维功能

考察民主的功能，需要将民主置于特定的社会历史条件和政治环境之下。全过程人民民主是中国特色社会主义民主的最新类型，是中国共产党创立和践行的民主形式。在中国特定的时空背景下，全过程人民民主担负着解决问题、凝聚共识、调动人民积极性等多种功能。

“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的。”[8]335全过程人民民主之所以是“最管用”的民主，就是因为它能够有效解决人民的各种问题。调查研究是发扬民主、集思广益的过程，也是识别问题、正视问题、应对问题的过程。习近平总书记指出：“努力在调研中吃透情况、把准脉搏，在调研中指导工作、解决问题。”[1]89调查研究主要指向改革发展稳定存在的深层次问题、人民群众反映强烈的热点难点问题、国家治理实践遇到的新问题、党的建设面临的重大问题、当今世界政治经济领域的突出问题。对调查得到的一手资料进行深入研究和科学分析，能够深化对问题性质、本质的认识，找准问题的关键点、要害处，找准化解问题的切入点、着力点。“老大难”问题产生的重要原因，就是对情况吃得不透、病根找得不准。破除这类“顽瘴痼疾”，必须依靠调查研究这个法宝，在熟悉情况、摸清问题的基础上，找准症结，精准有效施策。因此，调查研究本身不是目的，而是解决问题的手段。当调查研究本身成为目的时，调查研究就会出现异化，如“蜻蜓点水”式调研、“钦差”式调研、“被调研”、“盆景”式调研、“扎堆调研”、“出发一车子、开会一屋子、发言念稿子”式调研、“作秀”式调研。调查研究的异化形式无关问题的解决，因此党和政府坚决反对。习近平总书记指出：“要防止为调研而调研。”[1]81

“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”[8]97找到“最大公约数”就是广泛凝聚共识，画出最大同心圆。调查研究是下情上达和上情下达的辩证统一，二者的有机结合使发扬民主和凝心聚力相互贯通，使建言献策和思想引领双向发力。一方面，基层群众处在生产生活第一线，直接参与经济社会生活，对党的路线方针政策落地见效感知最真切，往往能提出很多朴实、具体的意见和建议。群众诉求和心声是做出正确事实判断和提升决策可行性的重要依据。“下情上达”将分散的、不系统的群众经验、要求和期望集中起来，在真实利益表达的基础上实现利益的有效综合，在民意完整展现的基础上拟定政策规划。另一方面，调查研究将党的政治主张和政策立场传递给基层群众，使之逐渐内化为群众信念并外化为群众行为。对于一项公共政策来说，群众中既有利益受损者，也有受益者，因此群众对具体政策的认知可能参差不齐。用调查研究的方式到群众中去作宣传解释工作，“上情下达”，可以释疑解惑、理顺情绪，汇聚起拥护党的政策的正能量。从这方面来说，调查研究是加强群众教育、促进群众学习的过程。在当代中国，党的领导与人民当家作主是内在统一的，因为党的领导就是支持和保障人民当家作主。但是，在某个特定的时间点上，党的政策观点与部分群众的情绪可能不完全一致，例如，党立足于长期的战略思想看待问题，群众可能看重短期的收益；党站在全局的立场上作出政策决策，群众可能偏好局部的利益。在这个过程中，“既不能忽视甚至压制群众意见和呼声，又不能迎合群众中的不良情绪”[1]62。这要求既善于集中人民群众的正确意见，又善于对不正确的意见给以适当解释。干部走进千村万户，走进工厂车间，同群众“身挨身坐、心贴心聊”，能够把利益问题和思想认识问题结合起来，对群众进行针对性教育，促使群众改正不正确的意见。对于关系复杂、难以权衡的政策分歧，可以进行多次调查研究、反复讨论、深入交流，促进各方思想观点的充分表达，以达到聚同化异、不断扩大思想共识的目的，防止出现西方民主下的“政策极化”、利益集团恶斗等消极现象。

“充分调动人民的积极性、主动性、创造性，更加切实、更有成效地实施人民民主。”[8]55改革开放初期，邓小平就明确指出：“调动积极性是最大的民主。至于各种民主形式怎么搞法，要看实际情况。”[10]实现中国式现代化、实现中华民族伟大复兴，需要亿万人民携手合作、共襄盛举。只有发展全过程人民民主，才能增强人民的创造活力，把亿万人民的智慧和力量汇聚起来，形成团结奋斗的磅礴力量。调查研究是普遍化的“开门立法”“开门问策”，能够使干部接地气、识民情、通下情，能够增强决策透明度和公众参与度，保证政策符合人民利益和愿望，切实解决群众的急难愁盼问题和烦心事操心事揪心事，把好事办实、把实事办好。这有利于群众树立主人翁意识，自觉把个人的人生理想融入国家富强、民族振兴的伟大进程之中，形成“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会共同体。正因为调查研究对于释放群众的潜能、发挥群众的才干具有特别重要的作用，任何认为调查研究可有可无、调查研究麻烦费事的观点都是错误的。

四、调查研究体现了全过程人民民主的独有形式

协商民主是保证人民当家作主的重要制度设计，是全过程人民民主中独特的、独到的民主形式。新时代，协商民主被赋予很高的地位和价值，承载着很高的政治期待。党的二十大指出，要全面发展协商民主，推进协商民主广泛多层制度化发展。协商民主的精髓和要义内在地嵌入调查研究之中，因此调查研究是发展协商民主的重要抓手。

协商民主的实质是商议，是平等各方之间的见解反思与讨论，是意见交流和公共理性形成的过程性机制[11]。讨论、谈论、言说是协商民主赖以运转的核心组件，因此协商民主有时又被称为话语民主。调查研究通常以会议、走访、蹲点等方式开展，是平等对话、意见互动、观点重塑的过程，彰显了“以言不以力”的协商精神。调查研究过程中，通过角色互换（把自己当成百姓）和移情式理解（“我就是你”），个人的意见能够在互相讨论之中被磨砺、被检验。这是个人观点的“聚合”，而非简单的“集合”。选举投票是结构化的、私人的意见表达方式，缺乏动态的思想交流、深度的观点碰撞和理性的审议思辨，与调查研究相比，其可能只是对群众意见的“肤浅一瞥”。

协商民主要取得实效，其参与者必须彼此敞开心扉、开诚布公，即用真诚的态度表达真实的内容。“求真”“求实”是调查研究的根本使命，“真诚倾听群众呼声，真实反映群众愿望，真情关心疾苦”是对调查研究的根本要求。习近平总书记指出：“要了解实际，就要掌握调查研究这个基本功。”[1]46在一次调研中，习近平总书记指出：“各级干部都是人民的勤务员，我们来调研就是希望大家开门见山、一吐为快，这有利于我们听真话、接地气。”[1]63这是鼓励群众讲实话、讲心里话。调查研究是广开言路、广纳群言、广集民智的过程。群众的畅所欲言、各抒己见、实话实说，不仅包括正面评价、赞美之词，也包括批评、抱怨、逆耳言、诤言。后者虽然刺耳、尖锐，但是有利于了解真实情况，改正工作中的缺点和错误，帮助查找不足、缩小工作差距。1961年，周恩来在农村进行调查研究时，一位农民告诉他：“你要是糊弄我们，再过两三年，你也会饿死的。”周恩来丝毫没有怪罪，反倒感谢他讲了真话。这些真话直接促成了农村人民公社公共食堂政策的调整[12]。所以说，高质量的调查研究是增加对党情国情了解、促使主观认识符合客观实际的重要途径。

协商民主的重点是基层群众，促进协商民主体系向基层治理延伸是新时代协商民主建设的重要环节。作为党治国理政的第一线、政府联系群众的最前沿，基层不仅是协商民主的主要场域，也是调查研究的主要场所。干部“走基层”，到基层“交朋友”，扮演群众“倾听者”的角色，破除了科层体系的信息单向流动弊端。赫梅尔认为，让官僚了解服务对象的需要是十分困难的，因为“‘他们听不见你说话’。对官僚而言，你根本不存在”[13]。基层信息的向上流动，群众要求的向上反映，扭转了科层体系中的信息过滤、信息失真倾向，如报喜不报忧、选择性失明等。特别是，在调查研究中，重要决策者可以越过科层体系，直接接触基层群众，印证相关信息，及时发现被遗漏或被掩盖的问题。习近平总书记深刻指出，了解情况的渠道千条万条，但是调查研究要放在第一条，这是不会失真的一条，通过二手材料了解情况是必要的，但不能代替亲身调研[1]118。

调查研究不仅体现了政—社协商，即最为常见的干群之间的协商，也体现了政—政协商和社—社协商。政—政协商指政府部门、层级之间的商量商议。在科层制政府系统内部，立场受制于位置，观点源于部门眼界，“一个人所处的位置不仅影响其立场，还影响到他会看到什么”[14]。因此，部门之间、层级之间看待问题的视角和态度并不完全一致。以调查研究的方式发扬党内民主，可以克服单个政府机构的“狭隘性”，杜绝条块分割造成的“离心”倾向。党的重大决策在出台前，都以调查研究方式在党内一定范围征求意见。例如，为了制定《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，中央改革办、中央编办组成了十个调研组，“分赴三十一个省区市、七十一个中央和国家机关部门，当面听取了一百三十九位省部级主要负责同志的意见和建议；共向六百五十七个市县的一千一百九十七位党委和政府的主要负责同志个人发放了调研问卷”[8]194。社—社协商指群众之间的对话交流。随着改革开放的不断深入和市场经济的加速发展，社会信息化的趋势日益明显，人民群众的利益诉求和思想观念愈加多样化，中国真正进入了“利益分化的政治时代”。用调查研究会议的方式把群众组织、动员起来，进行坦诚、深入、建设性的协商，是“人民内部各方面广泛商量”的重要体现，也是发展基层协商民主、实现群众自治的题中应有之义。

五、调查研究体现了全过程人民民主的鲜明特点

全过程人民民主的突出特点是“全”，涵盖了阶段之全、领域之全、主体之全，讲清楚了“谁的全过程”“在哪些领域的全过程”“在哪些环节的全过程”等基本问题。“全”可以进一步解析为全链条、全方位、全覆盖，因此，全过程人民民主就是“全链条、全方位、全覆盖的民主”[8]336。

调查研究贯穿于公共政策运行的全过程，在政策制定、政策执行和政策评估等各个环节体现了群众的全流程全链条参与。政策制定的起点是广泛搜集信息（情报活动），以便准确理解、界定社会问题。信息不全面、不具体，不仅会造成方案设计上的缺陷，而且会造成问题确认上的失误。群众是政策信息的主要来源，只有通过调查研究的方式，才能把群众的偏好信息、服务需求信息以及政策执行信息、政策效果信息及时有效地反映给决策中枢。因此，必须依靠调查研究作出决策，没有调查研究就没有决策权。习近平总书记指出：“我们党在出台重要方针政策、作出重大决策部署前，都要求有关部门深入基层调查研究，了解和掌握第一手资料。”[8]311鉴于调查研究对于信息获取、整理的极端重要性，领导者要花费大量时间进行调查研究，开展政策酝酿，与群众进行广泛的商议讨论，用脚力走基层，用听力察民情，用眼力看问题。毛泽东形象地指出：“调查就像‘十月怀胎’，解决问题就像‘一朝分娩’。”[15]陈云也指出：“领导机关制定政策，要用百分之九十以上的时间作调查研究工作，最后讨论作决定用不到百分之十的时间就够了。”[16]

“正确的决策离不开调查研究，正确的贯彻落实同样离不开调查研究。”[1]115政策的目标或意图不会自动转化为执行者的任务和目标群体的行为。执行者必须在调查研究的基础上，把党中央的政策与当地的具体实际结合起来，提出适合自身特点的针对性措施，因地制宜地创造性执行政策，防止一刀切式执行、机械式执行，才能收到预期的政策效果。习近平总书记指出：“贯彻落实党中央决策部署，不是喊口号，要经过深入调研，结合当地实际，形成符合党中央精神的行之有效的具体措施。”[1]44同时，调查研究是开放执行过程、吸纳群众参与的重要途径。这将增加群众对政策的积极和正面的认知，增加群众对政策的配合度和接受度，促进政策的成功执行。总而言之，“抓落实，必须大兴调查研究之风”[1]114。

调查研究是政策反馈、政策评估的重要手段。群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应是评价公共政策的准绳和标尺。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野。”作为受政策作用和影响的对象，群众对政策产出和政策成就最有发言权。相对于决策者、执行者来说，他们较少受到科层体系中“局中人”角色（利益关系、身份地位等）的影响，对政策的评判较为符合实际。对已经落实落地的政策进行跟踪性调研，了解群众对政策的观感、群众行为和态度的变化，掌握最鲜活情况，测算基础数据，才能为调整优化政策提供客观依据。因此，调查研究的跟踪反馈作用，决定了它是政策评估的不可或缺手段，是预测政策的未来走向、促进政策科学化的不可忽视的工具。

从调查研究领域和地域的全面性和广泛性上来说，调查研究具有鲜明的“全方位”“全覆盖”特征。党的各级干部，无论在哪个机关单位、哪个工作领域（政治、经济、文化、社会、生态文明建设和党的建设等），都须扎实开展调查研究。领导干部更要发挥示范榜样作用，以上率下，带头深入开展调查研究。习近平总书记指出：“中央政治局的同志要以身作则，推动各级干部动起来、深下去，使调查研究在全党蔚然成风。”[1]117调查研究不仅要了解“点”上的情况，而且要掌握“面”上的情况。客观现实是复杂多面的，只调查研究一两个地方（点）是不够的，未必能准确了解问题现状和客观实际。因此，要扩大调查研究的地域范围，防止以点代面。习近平总书记指出：“当县委书记一定要跑遍所有的村，当市委书记一定要跑遍所有的乡镇，当省委书记一定要跑遍所有的县市区。”[1]61

党和政府可以根据需要，广泛展开、灵活举行调查研究，用调查研究对象的代表性把方方面面的意见集中起来，实现意见征询的“全覆盖”。例如，“十四五”规划编制期间，习近平总书记相继主持召开了企业家座谈会、党外人士座谈会、扎实推进长三角一体化发展座谈会、经济社会领域专家座谈会、科学家座谈会，并利用到湖南考察的机会，召开基层代表座谈会，听取意见和建议。参加基层代表座谈会的代表既有来自农村、社区、企业方面的，也有来自教育、科技、卫生、政法等战线的；既有各级党代会代表、人大代表、政协委员、劳动模范、扶贫干部，也有新的社会阶层人士、农民工、快递小哥、网店店主等，因此，能够“代表各行各业”[8]315。调查研究对象的代表性缓解了公众与领导者之间沟通的非对称性，即由于领导者时间、精力有限，能够和一个单独的领导者进行直接沟通的群众人数或多或少是固定的，“即使在今天，能够和伯里克利进行直接沟通的人并不会比公元前5 世纪的雅典人更多”[17]。作为调查研究对象的“代表”把各方面的意见和建议带进政府议程、带到领导者面前，在某种意义上扩大了与领导者进行对话的群众数量，提升了群众参与的覆盖率。

六、调查研究体现了全过程人民民主的显著优势

“发展社会主义民主政治，关键是要增加和扩大我们的优势和特点，而不是要削弱和缩小我们的优势和特点。”[8]85“增加和扩大”社会主义民主政治的优势，必须首先明确其优势所在。全过程人民民主妥善处理了民主与效率、民主与秩序、民主与成本、民主与国情等“二难”或“多难”问题，为发展中国家走向政治现代化贡献了中国智慧，给世界上那些既希望发展民主政治又希望保持自身独立性的国家和民族提供了中国经验，为人类探索更高质量、更有成效的民主治理提供了中国方案，集中展现了新时代中国特色社会主义民主政治的多维优势、广阔前途和强大生命力。

首先，调查研究体现了民主与效率的统一。干部通过多层次、多方位、多渠道的调查了解情况，坚持“从群众中来，到群众中去”，做到对真实情况了然于胸，才能克服决策的随意性、盲目性，防止决策失误，减少犯错误的成本。不调查研究就做决策，如想当然、拍脑袋，表面上看效率很高，但是由于情况不明、自以为是，决策失误的概率很高，甚至可能犯方向性的错误，从而带来惨重的损失，真实效率是很低的。即使出现了决策失误，通过调查研究发挥人民群众的“耳目”作用和无处不在的监督作用，也能够及时发现和改正失误。此外，调查研究体现了民主集中制的要求，即通过发扬民主，在群众意愿充分表达和积极性有效发挥的基础上，正确集中群众智慧、力量和意见，从而避免了议而不决、决而不行、内耗等常见的民主缺陷，提升了全过程人民民主的治理效能。

其次，调查研究体现了民主与秩序的统一。稳定的社会政治环境是民主发展的前提条件。动荡不安的环境不仅不会产生稳定的民主，而且会葬送已经取得的民主建设成果。因此，民主发展不能以牺牲社会稳定为代价，必须通盘考虑、总体谋划民主与秩序的关系。调查研究是党和政府领导下的、有组织有计划的意见征询和群众参与，既激发了民众活力又维护了社会稳定，既尊重多数人的意愿又照顾少数人的合理要求，既反映民意又引导民意，有助于民主与秩序的有机结合、互促互适。在某些西方发达国家饱受民粹主义侵袭、某些发展中国家深受无政府主义摧残的情况下，全过程人民民主却创造了“社会稳定奇迹”，呈现“风景这边独好”的显著优势。在一定意义上说，调查研究是理解这一优势的“密钥”。

再次，调查研究体现了发展民主与节约成本的统一。民主作为一种社会工程和公共产品，其存在和运转必须付出一定的成本。在金钱政治和资本逻辑的支配下，西式民主是成本极高的“奢侈品”。根据我国外交部2021 年发布的《美国民主情况》报告，2020 年美国总统和国会选举总支出高达140 亿美元，是2016年的2倍和2008年的3倍，被称为“史上最烧钱的大选”。其中，总统选举花费再创历史纪录，达到66 亿美元；国会选举花销超过70 亿美元。高成本把普通民众与民主隔离开来，是“西式民主之殇”的重要表征。我们党强调，调查研究要严格执行中央八项规定及其实施细则精神，轻车简从，厉行节约，不能增加基层负担。因此，调查研究虽然经常、广泛开展，但是其耗费的人力物力财力和政治资源却极少。尤其是，对于基层群众来说，反映意见、提出建议几乎是零成本。群众参与调查研究的“廉价”彰显了全过程人民民主的低成本性。

最后，调查研究体现了发展民主与立足国情的统一。各国国情不同，每个国家的民主政治制度都是独特的。习近平总书记指出：“实现民主有多种方式，不可能千篇一律。”[8]336这是一条不容违背的民主发展“铁律”。中华民族在追求民主、发展民主过程中曾经犯过罔顾国情、盲目移植的错误。例如，清末民初的西式民主化浪潮导致中国陷入社会动荡、国家分裂的窘境。当前，一些美国政客将“中国式民主VS 美国式民主”打造成“威权VS 民主”的虚假叙事和二元对立，幻想使中国掉入其设置的“民主陷阱”。对此，我们必须将民主发展的基点放在中国的特殊国情之上，从中国的历史文化传统和特殊社会政治条件出发推进民主政治建设。调查研究体现了中华优秀传统文化对实事求是、知行合一的追求，是我们党的传家宝，具有深邃的文化底蕴和深厚的历史逻辑。因此，调查研究是立足国情发展民主的重要体现，也是在中国超大规模、超常复杂性的空间范围内探索民主建设的成功实践。