基于政府视角的加大研发投入模式研究
——以湖南为例

杨彩凤,李贵龙,廖 婷,匡建斌

(湖南省科学技术信息研究所,湖南 长沙 410000)

0 引言

党的二十大报告指出,我国存在推进高质量发展还有许多卡点瓶颈,科技创新能力还不强的问题,要完善科技创新体系,优化国家科研机构、高水平研究型大学、科技领军企业定位和布局;要深化科技体制改革,深化科技评价改革,加大多元化科技投入,加强知识产权法治保障,形成支持全面创新的基础制度;要强化企业科技创新主体地位,发挥科技型骨干企业引领支撑作用。党的二十大精神明确了科技创新的重要战略意义,强化了多元化科技投入的重要性,为新时代新征程更好发挥企业、高校院所创新作用指明了方向。面对科技领域“卡脖子”“脱钩”“断链”等问题时,我国正在以前所未有的力度贯彻落实“加快转型升级、深化创新驱动、实现科技自立自强”的系列战略部署。而研发经费投入是技术创新非常重要的内容,在支持创新主体科技创新方面尤为重要。“十三五”期间,湖南省加大研发经费投入工作取得了显著成效,本文以湖南省为例,深入研究加大研发经费投入模式,为更好发挥科技创新主体作用探索新路径。

1 理论研究

1.1 政策背景

“十二五”末,湖南省研发经费投入总量排全国第12位,研发经费投入强度排全国第14位。为了提升全社会研发经费投入水平,“十三五”期间,湖南省高度重视研发投入工作,坚持“四个面向”,解决“往哪里投”“谁来投”“投什么”等问题,重点在创新事业、创新人才等方面加大研发投入力度,不断强化企业研发投入主体地位,推动高校和科研院所研发投入增长,在加大研发投入以促进科技创新能力提升方面走出新路子。本文探讨湖南省在引导全社会加大研发投入方面的实践经验,全面梳理湖南省加大研发投入的实践做法和存在的问题,对进一步提升研发经费投入水平具有很强的理论和现实意义。

1.2 文献研究

目前,学者对研发投入的研究已经非常全面且深入,主要集中在研发投入对经济高质量发展的作用机理,研发投入对企业、高校等创新主体的科技创新能力提升、创新产出提升、创新绩效提质等方面发挥的作用越来越大。从政府角度来看,主要是通过加大政府经费投入和实施激励政策两个方面促进全社会研发经费投入,从而促进高质量发展。

在加大研发投入对经济发展的重要性和作用方面:夏茂森等[1]从理论上分析了财政科技经费投入对区域创新发展的作用机理,认为财政科技经费投入对区域创新绩效具有正面效应,但不同区域的影响呈现差异性。苏回水[2]以福建省为例,提出要建立多元化投入机制,引导企业加大研发投入,为全省科技创新提供有力支撑。贺慧鹏[3]对中部地区研发经费投入和生产总值的数据进行横向对比,认为增加R&D经费投入将会对河南经济的未来发展产生至关重要的积极推动作用。张占仓[4]研究经济创新驱动高质量发展的举措,认为要在提高全社会研发投入强度上实现新跨越,大幅度提高研发投入强度是创新驱动高质量发展的重中之重。

在企业、高校等创新主体加大研发投入及影响方面,学者更多研究集中在对各类企业的影响。刘璐[5]从研发投入模式的角度,研究企业研发投入对经济效益的影响,认为研发投入持续性能够给企业带来一定的经济效益,是通过调节研发投入水平与其所产生的经济后果之间的关系,对企业的经济效益提升产生增量贡献。王佳[6]从税收优惠的角度研究环境对企业研发投入的影响,认为税收优惠力度越强,企业在环境不确定状态下越有可能增加研发投入。万敏[7]以信息服务业上市公司为研究对象,通过实证研究认为政府主导实施的研发费用加计扣除、所得税税率优惠、政府补助3类政策对研发投入都存在正向激励作用。俞立平等[8]通过实证研究认为,我国政府补贴与高技术产业企业研发投入的协调水平整体上呈稳定态势,且政府补贴对高技术产业研发投入的影响具有长期性。许长新等[9]通过实证研究认为,政府研发补助对企业研发投入和企业成长两者间的关系具有调节作用。在研发投入对高校的影响方面,蔡晨露[10]研究政府研发投入对高校创新产出的影响,认为我国政府研发投入规模呈较为明显的增长趋势,投入结构注重应用基础研究。李勃昕等[11]以政府投入、高校研发支出与高校研发质量的迭代关系为基础,研究认为政府投入强度对高校研发质量具有先增强、后弱化的动态影响趋势,中部地区政府投入的有效性和覆盖面相对较优。张宝生等[12]研究政府科技经费投入和研发人员规模对高校基础研究科研产出的影响,认为政府投入强度处于中等区间,为政府科技经费投入对基础研究产出的最优促进区间。

综上所述,以往学者更多研究主要集中在研发投入对经济增长、研发投入对企业发展的作用上。本文主要从政府视角,以湖南省为例,研究省级政府在全面加大研发投入统筹推进科技创新方面的模式,为进一步发挥政府的引导和激励作用提供重要的参考价值。

2 湖南省研发经费投入现状及模式研究

2.1 湖南省研发经费投入现状

2.1.1 全社会研发经费投入快速提升

2017—2021年,湖南省R&D经费投入年均增速为17.02%,居全国第5,中部第2。2021年,湖南省R&D经费投入增长14.5%,首次突破千亿,达1 028.91亿元,全国排名由第10位提升至第9位。

2017—2021年,湖南省R&D经费投入强度从1.68%提升到2.23%,提升0.55个百分点,提升幅度居全国第4,中部第1;与全国平均水平的差距从0.45个百分点逐步缩小到0.21个百分点,两者之间的差距逐年缩小。2021年,湖南省R&D经费投入强度全国排名由第13位上升至第12位,超过辽宁,中部排名保持第3,低于安徽(2.34%)、湖北(2.32%)。

2.1.2 企业研发投入主体地位突出

企业是湖南省R&D经费投入的主力军,2021年全省R&D经费投入总量1 028.9亿元中,企业R&D经费投入达到878.25亿元,占比为85.4%,高于全国企业R&D经费占比(76.9%)8.5个百分点。2017—2021年,湖南省企业R&D经费投入年均增速为16.0%,高于同期全国企业R&D经费投入年均增速(12.1%)3.9个百分点。

企业研发活动日渐活跃。湖南省规模以上工业企业中有R&D活动的企业占比和研发投入强度均位居全国前列,2021年全省规模以上工业企业中有R&D活动的企业数量占比达51.59%,较2017年提升24.89个百分点;该占比指标居全国第1位,高于全国平均水平(38.33%)13.26个百分点(见表1)。2021年,湖南省规模以上工业企业R&D经费投入强度达1.76%,排名位居全国第2,中部第1,高于同期全国规模以上工业企业R&D经费投入强度水平(1.33%)0.43个百分点。

表1 全国及中部六省规上工业企业中有R&D活动企业及投入强度占比

2.2 湖南省加大全社会研发投入模式研究

为研究湖南省级政府引导全社会加大研发投入的模式,本文梳理了湖南省“十三五”期间加大研发投入的政策及实施情况,面向企业发放了关于研发政策落实的调查问卷,全面总结湖南省在加大研发经费中政府发挥的模式、实施加大全社会研发投入行动计划、强化区域与部门协调、对研发投入的政策引导和激励、完善服务体系等方面的做法和成效,为进一步提升全社会研发经费投入和创新主体科技创新能力积累经验。

2.2.1 建立省级部门统筹协调的工作机制,发挥政府部门的引导作用

部署实施研发投入行动计划。湖南省委省政府高度重视加大全社会研发投入工作,部署实施加大全社会研发经费投入三年行动计划(2017—2020年),2022年实施了“十四五”期间研发经费投入行动计划;建立联席会议制度。在湖南省委、省政府直接领导下,省科技厅牵头成立加大全社会研发经费投入工作联席会议制度,加强各省直单位的协同推进,营造全省上下共抓创新投入的浓厚氛围。构建各司其职、各负其责、齐抓共管、运转高效的工作新格局,共同推进研发工作。

2.2.2 构建省市县联动管理体系,形成各具特色的区域协同机制

加强工作调度。自2017年湖南省实施研发投入行动计划以来,各级政府高度重视研发经费投入工作,通过省市县三级部门对接协商,共聚科技系统和县市区资源。部分市州各部门建立同等职能的协调议事制度,明确市区县工作重点,让研发投入工作的重要性深入基层,省市县三级以抓研发投入、谋创新发展的责任使命感和工作主动性,共同下好科技创新投入“一盘棋”。

2.2.3 构建完善的研发政策体系,发挥财政政策激励的长效作用

实现企业、高校和科研院所三大创新主体研发奖补全覆盖。省级设立企业研发奖补资金,采取事前备案、事后补助的方式,按企业上一年度享受研发费用加计扣除政策的实际研发投入新增部分的10%予以补助;按照高校、科研院所年度非财政性研发投入资金增量的10%给予后补助。各市州配套出台激励加大研发相关政策。

深入实施研发费用税前加计扣除、高新技术企业税收减免等优惠政策,通过研发奖补政策叠加等一系列政策的激励引导,企业研发活动日益活跃。2021年,湖南省享受研发费用税前加计扣除企业达1.65万家,是2017年的4倍。

加大社会资本、金融资本对研发的支持。与各大商业银行开展战略合作,重点支持获得研发财政奖补资金的企业。湖南省建设银行、长沙银行等设立8家科技支行,专为科技型企业提供个性化、全方位专属融资服务,加大对企业研发投入的扶持力度。在湖南省内全面深入推行科技型企业知识价值信用贷款风险补偿改革,为众多企业发放纯信用贷款。

2.2.4 建立持续的研发投入预算机制,发挥政府对企业科技创新的引导作用

引导企业建立研发投入预算。自2018年起,湖南省开发启用企业研发准备金备案系统,面向湖南省开展企业研发准备金制度备案工作,引导企业有计划、持续地开展研发活动,建立规范的研发投入预算核算机制。2018—2022年,备案企业和金额已实现翻番;统计数据显示,2021年,湖南省规模以上工业企业中开展创新活动的企业达到68.5%,大型企业更是高达96.7%。

引导建立研发机构。设立专项资金支持研发设计等生产性服务业;引导建筑类、制造类民营企业建立开展研发活动的独立研究机构;联合组织调研和辅导,深入规模以上企业开展统计指导,调查显示,95%以上的备案企业加强了对研发费用归集的规范管理。

3 湖南研发经费投入存在的问题

3.1 全省地方财政科技支出占比偏低

2017—2021年,地方财政科技支出占财政支出的比值均低于全国平均水平。2021年地方财政科技支出占财政支出的2.61%,较上年下降0.02个百分点,较全国平均水平低0.46个百分点。

3.2 全省高校院所研发经费投入占比偏低

2017—2021年,湖南省高校科研机构研发经费占全社会研发经费投入的比值在13%左右,均低于全国平均水平(21%以上)。2021年,湖南省高校科研机构研发经费占比仅为12.98%,较全国平均水平低8.12个百分点。

3.3 全省基础研究经费投入有待提升

2017—2021年,湖南省基础研究经费占全社会研发经费投入的比值均在4%左右,低于全国平均水平。2021年,湖南省基础研究投入占比为5.02%,低于全国平均水平1.48个百分点。

4 对策与建议

4.1 加强政府统筹协调作用,建立多元化科技投入体系

不断优化财政科技资金使用结构,提高财政科技资金用于研发经费投入的比例,加大财政对基础研究的投入,积极争取湖南省科研单位承接更多国家科技计划项目,充分发挥财政资金引导作用,带动全社会研发投入。进一步优化创新政策体系,充分运用企业研发分类奖补、研发费用税前加计扣除等政策,在研发投入、平台建设、科研成果等方面激活高校、科研院所研发活力,引导各类创新主体加大研发投入。充分发挥科技金融融合作用,进一步增加知识价值信用贷款、科技保险等产品供给,撬动更多金融资本、社会资本支持研发创新,形成多元化的研发投入体系[13-15]。

4.2 发挥政府的引导作用,完善研发政策体系

继续实施覆盖企业、高校、科研院所的研发财政奖补政策,促进创新主体加大研发经费投入。实施分层分类分梯次的研发奖补政策,让各类高校科研院所均能获得政策红利,精准支持研发创新,强化政策引导和创新驱动。培育研发创新主体,做强做优高新技术企业“牛鼻子”,大力引导科技型中小企业和传统企业向高新技术企业转型、高新技术企业向领军型等类型企业发展,精准实施高新技术企业减免税、企业研发费用税前加计扣除、企业基础研究等税收优惠政策,促进企业不断建设和完善研发创新管理体系[16-18]。

4.3 优化研发投入结构,引导提升基础研究

引导高校、科研院所和大企业开展产学研合作,加大基础研究投入。为提升财政资金使用效益,赋予科研机构更大的自主权,鼓励高校、科研院所将奖补资金与省级科技部门共同开展联合基金试点,用于支持青年科研人才开展基础研究。集中资源支持一批创新型领军企业参与建设重大创新平台,有效撬动企业基础研究投入。鼓励大型企业就重大领域、重大问题等,与基础研究实力强的高校、科研院所等共同实施技术研发项目,加强产学研合作,提升原始创新能力[19]。

4.4 引导强化研发质量,提升科技创新能力

加强财政资金有效监管,提升普惠性政策的覆盖面,发挥政府对研发投入的引导作用,建立研发增量与质量兼备的考核体系,不断提升科研成果的数量和质量。同时,多措并举加大政策宣传力度和深度解读,充分运用公众号、官网、新媒体等渠道,“线上+线下”结合培训等方式进行全方位解读,让更多的创新主体享受政策红利,提升科技创新能力[20]。

5 结语

湖南省高度重视研发经费投入工作,出台了覆盖高校科研院所、企业等创新主体的研发激励政策,统筹协调各级各部门联合开展工作,带动湖南省研发经费投入快速提升。湖南省应该抓住科技创新发展的机遇,政府部门充分发挥引导作用,进一步提升研发经费的投入,助推经济高质量发展,实现“三高四新”美好蓝图,打造具有核心竞争力的科技创新高地。