农业生态产品价值实现法律机制探究

刘明明

[提要]农业生态系统可以为人们提供丰富的生态产品,包括优质农产品等物质产品,净化空气、保护生物多样性等生态调节服务,以及观光、休闲等文化旅游服务。在我国,生态调节服务类农业生态产品的价值实现机制存在模式单一、力度不足等问题,不利于农业生态调节服务的可持续供给。建立健全促进化石农业向生态友好型农业转型的农业生态产品价值实现机制,首先要明确农业生态产品价值实现的获益主体;其次,要建立政府主导的市场化、多元化农业生态补偿机制;最后,要充分发挥社会组织在农业生态产品价值实现中的助推作用。

党的十八大以来,习近平总书记多次强调“绿水青山就是金山银山”。“两山理论”已成为引领我国走向绿色发展之路的基本国策[1]。生态产品价值的实现是绿水青山转化为金山银山的基本路径。2021年4月26日,中共中央办公厅 国务院办公厅印发的《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》指出:“要深化生态产品供给侧结构性改革”“激励各地提升生态产品供给能力和水平”[2]。农业是生态产品供给侧结构性改革的重要领域;农业生态产品供给既是绿水青山转化为金山银山的具体实践,也是乡村振兴新的增长点。当前研究较多关注农业生态产品的内涵以及价值评估方面,对于农业领域生态产品供给的关键制约因素——农业生态产品价值实现机制不健全——亟须结合我国国情开展更深入的理论和实证研究。

一、农业生态产品:内涵厘定与概念创新

学术界对“生态产品”概念的认识是一个不断发展和深化的过程。公开发表的成果中,首次使用“生态产品”一词是在20世纪90年代,认为生态产品“是指通过生态工(农)艺生产出来的没有生态滞竭的安全可靠无公害的高档产品”[3]。之后,“生态产品”的内涵不断丰富,但尚未形成统一认识。2010年,《全国主体功能区规划》将生态产品界定为“维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的自然要素,包括清新的空气、清洁的水源和宜人的气候等”,大多数学者认同这一概念[4]。也有的学者认为,生态产品除了清新的空气等无形的生态产品外,还包括食物、水、木材、生态工业产品等有形的生态产品[5]。国务院发展研究中心“生态产品价值实现的路径、机制与模式”课题组将生态产品定义为:“良好自然生态系统以可持续的方式直接或间接地满足人类生产、生活需求的物质产品和服务产品的总称,包括良好生态系统直接带来的农畜产品、清洁水源、可再生能源等优质物质供给,吸收二氧化碳、涵养水源、防风固沙、调节气候等生态系统调节服务,观光、休闲等文化旅游服务”[6](P.8-9)。该定义参照了浙江丽水市、福建武夷山市、江西抚州市等生态产品价值实现机制试点地区对于生态产品的分类方式,与实践紧密结合。关于生态产品的类型,有的学者将其分为公益性生态产品和经营性生态产品[7];有的学者将其分为私人生态产品和公共生态产品[8];有的学者将其分为物质产品、调节服务产品、文化服务产品、支持服务产品[9];还有的学者将其分为自然生态产品和人工生态产品[10]。

国外尚未发现使用“生态产品”这一概念的相关研究。根据我国政策文件中对“生态产品”内涵的界定,“生态产品”与国外的“生态系统服务”具有相近的含义。国外主流观点认为“生态系统服务”是人类直接或间接从生态系统功能中获取的利益,包括物质和服务[11]。2005年联合国发布的《千年生态系统评估报告》对生态系统服务进行了如下定义,即生态系统服务( ecosystem services) 指人类从生态系统获得的惠益,包括生态系统在提供食物、水、木材以及纤维等方面的供给服务;在调节气候、洪水、疾病、废弃物以及水质等方面的调节服务;在提供消遣娱乐、美学享受以及精神收益等方面的文化服务;在土壤形成、光合作用以及养分循环等方面的支持服务[12]。

20世纪90年代,我国学者提出的“生态产品”概念与2010年《全国主体功能区规划》及之后研究或政策文件中所指的“生态产品”概念有本质不同:前者主要指采用环境或生态友好工艺(技术)生产的产品;后者是我国在生态文明建设进程中首创的概念,下文将从需求和政策制定者两个角度加以剖析。从需求的角度看,生态产品是指满足人民对良好生态环境需求或者能够带来健康和精神享受的自然要素,包括清新的空气、清洁的水、宜人的气候、开敞的绿地空间,美丽宜人的森林、湿地自然景观,等等。此种定义具有很强的结果导向性,能够很好地体现民众对良好生态环境这一最普惠的民生福祉的需求。但是,从政策制定者角度,该定义并不能把握生态产品的实质性内涵和特征,进而难以在顶层制度设计中发挥指引作用。生态产品的深层次含义应当体现生态产品的具体构成和功能属性。鉴于此,本文认为,生态产品是指生态系统提供的能够维系生态安全、保障生态调节功能以及满足人民美好生活需求的物质产品和非物质性服务,具体包括水、木材、食物等物质产品,净化空气、涵养水源、防风固沙、调节气候、保护生物多样性等生态调节服务,以及观光、休闲等文化旅游服务。进而言之,农业生态产品就是指农业生态系统在维系生态安全、保障生态调节功能以及满足人民美好生活需要等方面所提供的物质产品和非物质性服务。农业生态系统涉及耕地、水域、森林、草原、湿地、生物物种等诸多资源,可以提供的生态产品包括优质农产品等物质产品,保护生物多样性、调节气候、保持土壤肥力、净化环境、传播植物花粉、控制有害生物等生态调节服务,以及休闲农业、农业文化遗产等文化旅游服务。

从“生态系统服务”到“生态产品”的概念创新,既是一次由客观到主客观相统一的飞跃,也是对“绿水青山就是金山银山”理念的践行。一方面,“生态系统服务”强调生态系统客观上所具有的功能,而“生态产品”将生态系统服务功能与人民对良好生态环境的需求结合起来,将优质生态产品的供给作为政府的一项基本公共服务。另一方面,“生态产品”概念是绿水青山转化为金山银山的逻辑前提。“生态产品”概念提出之前,绿水青山所蕴含的内在生态价值往往被忽视;“生态产品”概念提出之后,绿水青山所蕴含的内在生态价值被外化为投入产出品,注重生态系统自身的价值以及生态产品供给者在生态建设(生态价值维护或增进)中的贡献,生态价值被量化和转化为生态资产,即通过建立健全生态产品价值实现机制促进绿水青山转化为金山银山,从而为生态产品的可持续供给提供稳定的激励。

二、农业生态产品价值实现机制的内涵、意义及现行法检视

(一)内涵

农业生态产品的价值实现机制是农业生态产品提供者获取收益或补偿的制度安排。其中,生态调节服务类农业生态产品价值的实现也是生态产品和服务正外部性的内部化,是将农业生态环境领域的绿水青山转化为金山银山。只有农业生态产品的价值得以实现,农业经营主体才有动力源源不断地提供农业生态产品。

如前所述,农业生态产品包括优质农产品等物质产品、生态调节服务以及文化旅游服务。其中,优质农产品等物质产品的价值可以通过市场实现,供求机制、价格机制和竞争机制可以有效的调节该类生态产品的供给。涵养水源、防风固沙等生态调节服务是纯粹公共物品,具有非排他性和非竞争性,其供给属于市场失灵的领域。观光、休闲等文化旅游服务是具有俱乐部产品特征的生态产品,如收取门票的农业观光园,市场在该类生态产品的供给中起主要作用。具有公共物品属性的生态调节服务因正外部性和搭便车问题,难以通过市场实现其价值,进而导致供给动力和能力不足。故,本文重点探讨生态调节服务类农业生态产品的价值实现机制。

(二)意义

农业生态调节服务的供给依赖于农业经营主体的生态友好型农业活动。具体而言,农业生态调节服务的供给主要有两种途径:一是,做好减法,即鼓励农民或农业经营主体采取绿色生产方式,减少农药、化肥等化学投入品的使用,从而降低因生态非友好型生产方式导致的农业生态系统服务减损;二是,做好加法,即鼓励农民或农业经营主体通过保护农业文化遗产、进行生态友好型投资等方式增加农业生态调节服务的供给。然而,农业生态调节服务具有典型的非排他性和非竞争性,无法通过市场实现其价值。农民或农业经营主体作为农业生态调节服务的供给者难以通过市场获得对价。因此,当农民或农业经营主体在没有相应激励或激励不足时,往往只关注农产品收入,如大量使用导致土壤面源污染的化学投入品来保障产量,而忽略农业生态调节服务的供给。科学合理的生态产品价值实现机制是保障农业生态调节服务可持续供给的关键因素。此外,农村拥有丰富的生态资源,推进农业生态产品价值实现是培育绿色发展新动力、构建乡村振兴新格局、实现共同富裕总目标的必然要求[13]。

(三)现行法检视

2018年4月,习近平在深入推动长江经济带发展座谈会上指出要“选择具备条件的地区开展生态产品价值实现机制试点,探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径”。[14]不同类型的生态产品价值实现途径也不相同,其中,具有公共物品属性的生态产品,通常需要在政府部门主导下,通过生态补偿等方式来实现其价值[15]。现阶段,我国农业生态调节服务的价值实现主要依赖于政府的农业补贴,市场和社会在价值实现中发挥作用的体制机制尚未建立。有学者研究认为,我国尚未建立统一的农业生态产品价值补偿制度,不能有效调动农业生态产品供给者的积极性和保障其合理权益诉求[16]。特别是,调节服务类农业生态产品存在产权界定不清的问题,难以实现价格发现和价值实现[17]。

我国农业补贴的类型很多,但是对于农业生态系统服务价值实现的作用并不显著。有研究认为,传统式的补贴方式很难激发起农户参与到农业绿色生产之中[18]。现行农业补贴政策主要存在以下问题:第一,补贴存在撒胡椒面式的“普惠制”现象。只要是土地承包经营权人,就可以根据承包地的面积享受农业支持保护补贴。第二,补贴的精准性不强,缺乏绩效考核,导致补贴效果不佳。例如,农业支持保护补贴的目的是耕地地力保护,但实施过程中,许多地方按耕地面积发放补贴,没有与耕地地力的保护绩效挂钩。第三,补贴标准不科学、补贴额度过低,难以激励生态产品的可持续供给。补贴标准没有根据达成补贴目的需要来设定,进而难以对农户形成有效激励。例如,笔者在四川省青神县绿色防控补贴政策实施情况的调研中,发现享受补贴的农户要额外付出才能达到防控效果,从而农户参与绿色防控的积极性比较低。第四,补贴结构不合理,缺乏支持化石农业向生态友好型农业转型的补贴。例如,国家层面尚未设立针对农用化学品使用量低于国家标准的补贴。综上,现行农业补贴无法满足农业生态调节服务价值实现的需求,应当完善价值实现机制以保障农业生态产品的可持续供给。

三、农业生态产品价值实现的逻辑前提和路径分析

(一)逻辑前提:厘清农业生态产品价值实现的获益主体

生态调节服务类农业生态产品价值实现的本质是将农业生态调节服务的正外部性内部化,即通过制度安排使农业生态调节服务的供给者获得合理对价。在化石农业向生态友好型农业转型过程中,农户和农业经营者既可能是农业生态环境的损害者,也可能是农业生态调节服务的供给者。因此,明确区分“损害者”和“供给者”是农业生态产品价值实现法律机制设计的逻辑前提。

《环境保护法》《农业法》《基本农田管理条例》《农药管理条例》等法律法规中明确规定了农业经营主体承担保护农业环境资源的义务,如农药使用者不得使用禁用的农药等禁止性规定。如果农业经营主体在农业活动中违反了环境保护义务,则其应当为“损害者”并承担相应的法律责任。例如,《农业管理条例》第16条规定了使用禁用农药行为的法律责任:农药使用者为农产品生产企业、食品和食用农产品仓储企业、专业化病虫害防治服务组织和从事农产品生产的农民专业合作社等单位的,处5万元以上10万元以下罚款,农药使用者为个人的,处1万元以下罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。如果该行为造成了土壤污染,还应承担民事赔偿责任。

如果农业经营主体在农业活动中使用了农药、化肥等农用化学品,并且其使用行为符合国家规定。虽然其使用农用化学品的行为可能是导致面源污染的原因之一,但因其使用行为合法且系一般农业生产的需要以及面源污染的不确定性而无须承担责任。当然,国家不鼓励农用化学品的大量使用,因此,仅仅履行了农业环境保护义务或者按照国家强制性标准使用农用化学品的经营主体,既不是法律意义上的“损害者”,也不是农业生态产品的“供给者”。

生态友好型农业要求农业经营主体采取额外性措施。所谓额外性措施,是指为了提供农业生态调节服务而实施的超过农业环境资源保护义务要求的行为,例如,农用化学品使用量低于国家施用标准的行为、休耕行为,等等。因此,只有主动采取了有利于农业生态环境保护的农业经营主体才能被认定为农业生态调节服务的“供给者”,并且应当适用“供给者获益”原则。所谓供给者获益,是指农业经营主体因其额外性措施所产生的农业生态调节服务而获得合理的收益或补偿。基于此,农业生态产品价值实现的获益主体应当是采取额外性措施的农业生态调节服务供给者。

(二)多元共治:农业生态产品价值实现的应然路径

农业生态产品价值的实现具有公共事务治理的性质。按照善治理论,农业生态调节服务的供给应当充分发挥政府、市场和社会各自的优势以及三者的合力。政府的优势在于通过界定与分配产权、设定义务以及公共产品的生产或购买等方式矫正市场失灵,或者为市场和社会机制发挥作用提供制度条件。市场的优势在于通过供求、价格和竞争机制高效地配置资源。社会的优势在于通过公众参与和志愿活动实现多中心或网络化治理。

在农业生态产品的价值实现中,政府承担起治理或主导的作用,即政府生态补偿是农业生态调节服务类生态产品价值实现的主要途径,政府通过界定和分配碳汇产权、排污权信用为生态调节服务的市场交易提供制度条件,政府为社会组织发挥农业技术推广等作用提供支持。

农业生态补偿是农业生态调节服务的受益者向供给者付费的机制。由于农业生态调节服务的受益者是不特定的广大民众,往往由政府作为生态补偿的主体向农业生态调节服务的供给者(农业经营主体)支付合理费用(补偿)。从国外治理的经验来看,农业生态补偿是农业生态调节服务价值实现的重要手段。一方面,通过生态补偿引导农业经营主体采取额外措施以避免或减少农业生产带来的生态破坏或环境污染;另一方面,通过补偿使得农业经营主体因为采取了增加农业生态系统服务的投资而获得收益,从而具有源源不断地供给农业生态系统服务的原生动力。我国农业生态补偿最主要的途径是农业补贴,如退耕还林补贴、测土方配肥补贴等等。下文将借鉴欧盟和美国农业生态补偿的经验,结合我国农业补贴存在的问题,从完善农业补贴政策、建立市场化农业生态补偿机制、社会参与机制等三个方面提出立法建议。

四、农业生态产品价值实现法律机制的构建

(一)政府机制:建立与生态环境保护绩效挂钩的合作型农业补贴制度

欧盟共同农业政策有一个非常重要的理念,即农民应当遵守基本的环境标准而无须补偿(达不到基本环境标准要受处罚),但是,只要社会要求农民提供超出基准水平以上的环境服务,就应该通过农业环境措施对该服务进行明确地购买[19](P.86)。欧盟的农业生态补偿包括交叉遵守(cross compliance)和农业环境协议两种类型,都是通过直接支付的方式对农业经营主体实施补贴。其中,交叉遵守要求各成员国以适当的方式将环境措施纳入到农业土地利用与生产中。农业经营主体必须遵守一系列关于环境、公共与动物健康、植物健康、动物福利以及动物鉴定与登记方面的规定,才能依据交叉遵守政策取得直接支付。例如,有关最大化肥使用量、使用污泥时的土壤保护、自然栖息地以及动植物保育、牛羊最大载畜量、在坡地上的耕作条件等。农业环境协议是政府与农业经营主体所签订的购买环境服务的协议。农业经营主体可以自愿选择是否参加农业环境协议,协议中的自愿环境承诺必须超越交叉遵守措施已经采用的强制性环境义务,而且只有履行了承诺义务才能取得补贴。自愿承诺大致分以下三类:环境惠益型的生产性农耕(有机耕作农业;采取环境改善措施的无机农业;现存低集约化系统的维持),非生产用地的管理(20年期的休耕,废弃农地、景观容貌和公共通道的保养等),以及培训和示范项目。借鉴欧盟的经验,结合前述我国农业补贴存在的问题,应当从以下几方面建立与生态环境保护绩效挂钩的合作型农业补贴制度。

第一,变自上而下的补贴为上下互动的合作型补贴模式。传统农业补贴往往以财政项目的形式由地方政府直接拨付给符合条件的农业经营主体。这种自上而下的模式,缺少农业经营者的参与,更没有平等协商机制,导致农业经营主体对于补贴的用途、额度以及为达到补贴目的应当采取的措施等问题认识不到位或不一致,严重影响了农业经营主体参与的积极性和效果。建议采取上下互动、民主协商的合作型补贴模式,由地方政府与农业经营主体自愿签订以农业环境保护为内容的补贴协议,明晰双方的权利、义务以及协议履行的保障和监督措施,以便提高农业经营主体参与的积极性和效果。

第二,扩大补贴范围,建立以绿色生态为导向的农业环境协议。现行的农业补贴体系重生产轻生态,将来应当重点补充鼓励农业经营主体向生态友好型农业转化的补贴项目。建议通过农业环境协议,因地制宜地增加关于动物栖息地保护、低于国家标准施用农用化学品、传统生态友好型耕作(农业文化遗产保护)、抛荒农地的养护、农业废弃物资源化利用,以及采用新型绿色农业生产技术等生态环境改善措施的支持力度。

第三,提高补贴的精准性和科学性。一方面,农地三权分置背景下,补贴的对象应当是切实采取环境改善措施的农地经营权主体。另一方面,要科学制定补贴标准。补贴标准应当体现农业生态产品的价值。另外,应当建立政府与补贴对象的协商谈判机制,获得认可的补贴标准才具有更高的可行性和激励作用。

第四,建立补贴协议的生态环境保护绩效评价制度。补贴协议中,明确补贴对象应当采取的生态环境改善措施及其评价指标。生态环境绩效评价应当考虑生态环境改善措施所产生的生态效益具有额外性,即如果没有补贴措施农业经营主体将不会采取相应的环境改善措施。对于未完全履行生态环境改善措施的农业经营主体,减少甚至取消其农业补贴。

(二)市场机制:建立市场化的农业生态补偿机制

市场化的农业生态补偿是指农业生态调节服务的供需双方通过市场交易实现生态系统服务付费的机制。市场化农业生态补偿的前提是由政府通过制度创造市场供给和需求。一方面,政府通过界定和分配农业生态调节服务的产权创造交易标的;另一方面,政府通过设定污染减排或生态修复义务以创造农业生态产品的市场需求。借鉴国外经验,我国可以建立农业碳汇交易和水质交易,将农业碳汇和水质净化服务的正外部性内部化。

1.农业碳汇交易:农业生态系统碳汇服务价值的实现

2011年10月,国家发改委批准北京、上海、天津、重庆、湖北、广东和深圳等七个省市开展碳排放权交易试点工作[20],拉开了我国总量控制型碳排放权交易的帷幕。2021年2月1日,生态环境部制定的《碳排放权交易管理办法(试行)》正式实施。2021年7月16日,发电行业全国碳排放权交易市场启动[21]。碳排放权交易的对象以碳排放配额为主,同时允许排放主体使用中国核证减排量(CCER)抵消其一定比例的温室气体排放。

生态友好型农业能够产生大量的农业净碳汇,进而在减缓气候变化中具有重要作用。例如,有学者对农业文化遗产的碳汇价值进行了研究,提出会稽山古香榧群农业文化遗产有着悠久的历史、独特的价值和古老的嫁接技术,估算的古香榧林固碳价值为每公顷每年213.75元[22]。由于农业碳汇的无形性、非竞争性、非排他性以及受益者的不特定性,其价值难以像普通商品那样通过自发市场得以实现,也难以通过政府补贴或行政命令方式得到补偿。鉴于此,农业碳汇价值的实现需要国家的适度干预,在碳市场背景下将农业碳汇作为碳市场的交易对象可以有效实现农业生态产品正外部性的内部化,即通过立法将碳汇价值资源化,并科学设计市场交易机制,通过国家创设的碳市场实现碳汇的价值。

农业碳汇交易机制的设计,需要做好以下几方面工作:第一,明确农业碳汇的法律属性。国家可以在碳排放权交易相关规定中明确农业碳汇作为碳排放权的一种标的物。赋予农业碳汇以财产地位,是农业碳汇价值资源化的前提。农业碳汇持有人可以通过在碳市场出售碳汇而获得农业减缓气候变化这一生态效益的市场对价。第二,将农业碳汇纳入到碳排放权交易体系。从当前碳排放权交易试点的实践来看,碳市场的交易产品仅包括碳排放配额、温室气体减排项目和森林碳汇产生的中国核证减排量,农业碳汇并非交易标的。2023年9月15日,生态环境部审议并原则通过《温室气体自愿减排交易管理办法(试行)》(以下简称《办法》)。该《办法》通过列举的方式明确了自愿减排项目范围,即可再生能源、林业碳汇、甲烷减排、节能增效等有利于减排增汇的领域。该《办法》虽未列举农业碳汇,但通过“等”字为农业碳汇项目留下了空间。建议将来全国碳排放权交易立法中将农业碳汇规定为可以获得中国核证减排量(CCER)的项目。第三,建立农业碳汇监测、报告和核证机制。农业的碳汇量数据是碳排放权交易主管部门向农业碳汇项目发放中国核证减排量的依据。碳汇监测、报告和核证是确保碳汇数据真实性的机制。碳汇监测和报告是由农业经营主体自行或者委托有资质的监测机构对农业活动在一定时期内的碳汇量进行监测并按要求向碳排放权交易主管部门报告监测数据。碳汇核证是由独立第三方核证机构依据减排量核算方法学对监测和报告的碳汇量数据进行核查。

2.水质交易计划:农业生态系统水质净化服务价值的实现

2003年,美国联邦环保局开启了水质交易计划(water quality trading)。水质交易计划是为了实现区域水质目标而设计的成本有效性市场机制。依据水质交易计划,减排成本高的污染源可以向减排成本低的污染源购买减排信用(reduction credits)并用以履行其减排义务[23]。水质交易既包括点源之间的相互交易,也包括点源向非点源购买减排信用。例如,一家火电厂具有削减氮氧化物的义务,一家农场通过降低化肥施用量获得了减排信用,假设该火电厂自行减排成本为10美元,而农场的减排信用仅8美元,则该火电厂可以购买农场的减排信用来履行其减排义务。水质交易产生了双赢的结果,火电厂节省了减排成本,农场的减排措施也获得了收益。

我国早在2001年就出现了第一笔排污权交易。2014年,国务院办公厅发布了《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》,提出要充分发挥市场在环境资源配置中的决定性作用,到2017年底基本建立排污权有偿使用和交易制度。但是,目前仅在部分省市开展了试点,全国范围的排污权交易体系尚未建立。水质交易计划与我国在部分地区开展的水污染物排放权交易类似。不同的是,我国排污权交易的实践仅包括点源与点源之间的交易,尚未发现有关点源与非点源交易的政策和法律法规。建议将来排污权交易体系纳入点源与非点源之间的水质交易,有利于实现污染减排和推动农业绿色发展的双赢。

(三)社会机制:发挥社会力量对农业生态产品价值实现的助推作用

化石农业向生态友好型农业转型过程中,农业经营主体在绿色农业技术的应用、农用化学品的合理使用、生物多样性保护等方面所掌握的知识不够,影响了农业生态产品和服务的有效产出。另外,消费者对优质农产品的标准、等级等比较困惑,信息不对称导致劣币驱逐良币现象,影响了优质农产品的价格,进而不利于农业生态产品和服务通过优质农产品的附加值实现价值。

充分发挥新型农业社会化服务组织和行业协会的作用。建议通过政府购买服务的方式,由新型农业社会化服务组织承担技术和信息化服务,例如开展农业绿色技术的推广应用、测土方配肥、绿色防控等环境改善措施。此外,还应支持行业协会在研究制定优质农产品标准和优质农产品品牌建设及推广等方面发挥积极作用。

结 语

清新的空气、宜人的气候等生态产品是最普惠的民生福祉,同时,也因其具有典型的公共物品特性,难以像普通商品一样通过自发的市场实现其价值,进而导致生态产品的供给缺乏激励。党的二十大报告提出要“建立生态产品价值实现机制,完善生态保护补偿制度”。我国环境资源立法尚未充分重视生态产品的价值,在制度体系建设上距离“建立政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径”这一目标还有很大差距。农业生态产品的可持续供给,有赖于构建政府、市场和社会多元共治的农业生态产品供给政策法律体系,这也是环境治理体系和治理能力现代化进程中的一项重要课题。