民族地区诉源治理研究
——以凉山彝族“德古”为切入点

刘乙瑶

[提要]诉源治理是在坚持“枫桥经验”指导社会治理、深化多元化纠纷解决机制基础上的创制和发展的,其和平共处、团结协作、共融发展的价值取向本质上与中华民族共同体意识的价值观具有统一性。凉山彝族地区的“德古”调解是少数民族中具有代表性的民间解纷模式,虽然“德古”在凉山的社会结构变化的不同阶段被赋予不同的时代特征,但“德古”作为地方治理资源所表现出来的弹性,决定了它是地方治理的稳定因素。“德古”纳入现代规则体系下统一管理的“德古+法律”模式,坚持了诉源治理事前预防与化解的宗旨,实现了诉源治理所追求的多方主体合作、一体化运行的秩序。由于诉源治理的主导力量恪守国家法,在相关配套不完善的条件下,该模式的运行出现瓶颈。应重视民族互嵌型格局的构建,以铸牢中华民族共同体意识为出发点,探索当前民族地区诉源治理不断推进的法治化路径。

无论是西方的社会控制话语,还是中国的社会管理、社会治理话语,都是将矛盾纷争的高效妥善解决作为前提,是社会治理体系中不可或缺的部分。自我国2005年提出“建立健全矛盾纠纷多元解决机制”以来,“多元解纷”的理论与实践已经具备了扎实的基础与经验。然而,面对社会转型与社会矛盾深刻变化的现实,关于社会治理的法理研究略显乏力。[1]习近平总书记在指导政法工作中始终强调要坚持创新发展新时代“枫桥经验”,从而发挥体制优势,打造联动共治的风险防范化解格局。[2]2019年2月最高人民法院在《人民法院第五个五年改革纲要(2019-2023)》中明确提出诉源治理的相关概念及要求。2021年2月习近平总书记在《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》中强调,要坚持和发展“枫桥经验”,推动多重力量预防纠纷矛盾,从源头上化解纠纷。至此,诉源治理在顶层设计中得以体现。诉源治理是指社会各个主体对纠纷的预防和化解所采取的各种途径和方法,使得纠纷冲突得以调和,是一个联合行动的持续性过程。[3]诉源治理是在坚持“枫桥经验”指导社会治理、深化多元化纠纷解决机制中的创制和发展的,其核心要义在于推动形成党政主导、综治协调、源头防范、诉非联解、多元共治、司法保障的工作格局。[4]其中,相较于“枫桥经验”的指导理念和多元化纠纷解决机制而言,诉源治理具有以下三方面的发展。第一,延长了纠纷化解治理链。“枫桥经验”注重事后化解,诉源治理不仅注重事后化解,还强调事前预防。[4]第二,打破了不同解纷方式独立运行的状态。传统的多元化纠纷解决机制存在明显的强弱关系,诉源治理扩大了调解员的范围,促进各种解纷方式平衡发展。[5]第三,更加注重司法制度的统一性。相较于过去松散的多元解纷机制,诉源治理注重有序性,让诉讼机制与非诉讼机制的分工层次更加清晰。[6]

我国是一个统一的多民族国家,诉源治理中的和平共处、团结协作、共融发展的价值取向本质上与中华民族共同体意识的价值具有统一性。[7]因此,在当下诉源治理大力推行的背景之下,对民族地区诉源治理的开展,有利于缓解地方司法资源结构性紧缺的压力,维护民族地区的社会主义民族关系。此外,诉源治理显著的特征就是要发挥各种主体和各种途径,以各种规范预防、化解纠纷。而民族地区因其文化的特殊性所产生的传统民间规范、民间解纷主体等地方治理资源,构成诉源治理的核心要素。[8]因此,本文将凉山彝族地区的解纷机制的发展与革新作为窥探民族地区诉源治理的出发点,对当前解纷机制呈现的实践样态进行考察和反思,并在此基础上试图将构建民族互嵌型格局的理念引入,为如何发挥我国制度优势,更好地推动民族地区的地方治理资源适应新时代发展需要提供参考。

一、作为地方治理资源的“德古”

四川凉山彝族地区的“德古”调解,是少数民族中具有代表性的民间解纷模式。“德古”源自彝语发音,彝族民间调解鲜有文字记录,所以学者因不同的知识背景对“德古”的含义理解一直也不尽相同。具有共识的是,“德古”在汉语中的直译为“稳定的圈子”,放置彝族的具体生活中,可理解为“维系社会系统的秩序”。[9]换言之,“德古”是一种地方治理资源,是维持着当地社会稳定的一类群体。“德古”的社会功能以彝族传统习惯为纽带。改革开放以来社会各领域发生从农业的、乡村的、封闭或半封闭的传统社会,向工业的、城镇的、开放的现代型社会转型。社会结构性巨变让彝族地区的“德古”内涵发生变化,其中一些特征也在发生潜移默化的改变,但其社会治理功能却持续至今。

(一)“德古”作为地方治理资源的变迁

对社会结构的动态分析,是考量一个国家或地区的社会现象和社会发展水平的重要方法。[10](P.9)而社会结构的具体状况大致取决于结构层次之间所具有的要素产生的内在联系。[11](P.163 )按照马克思对社会结构的传统层次划分,社会结构由宏观、微观、中观三个层次所构成。其中,微观包括城乡结构、人口结构、阶级结构等人与社会的关系层面。宏观包括人与社会的统一和人与自然的统一,这之中“人”是这一层中最重要的要素,这是人与社会和自然界的关系中最普遍的一层。中观包括与人类活动相关产生的经济、政治、文化、社会及其之间的相互关系。这三个层次之间相互作用,使得社会结构处于一个生成、变化和发展的过程中。[12](P.64-68)由此出发,本文借助马克思社会结构基本理论作为方法论指导,从地缘环境、家支组织、社会空间三个层面,考察凉山彝族自治州“德古”特征和功能的外生性变迁和内生性演化。

其一,地缘空间的改变使“德古”特征从区域异质性向区域同质性转化。因凉山特殊的地理环境,凉山彝族是中国彝族中较为特殊的一支。在民主改革前,被很多学者称为独立的“倮倮王国”。[13]而在区域内部,因地方具有众多深山峡谷,各村落的封闭性造成各自形成的习惯具有差异,也具有“一片一个德古”的说法。在过去,“德古”在这种地缘环境影响下促成每个“家支”[14](P.28-29)①都具有自己的“德古”,其对内促进家支成员的团结,对外以“家支”名义维护家支的利益。随着经济社会发展和交通条件的改善,以及国家“送法下乡”的推进,如今的“德古”不仅运用彝族传统习惯,还运用国家规范进行调解民间纠纷。不仅如此,在政府的组织下,还参与政府的基层治理活动,如宣讲护林防火安全知识、环境保护知识等。

其二,“家支”组织的解构使“德古”特征从依附性到半依附性转变。在传统彝族社会等级分明,每个彝族人都有强烈的个人尊严感与“家支”隶属感。因为,凉山彝族社会结构的基本特征是“家支”林立、互不统属,也就意味着在“家支”之上没有更高形式的权威,每个人的情感都深嵌在家支群体中。改革开放后,社会分工改变了彝族对社会结构的心理认同。职业分工和经济分化,塑造了彝族群体的平等观念。[15]如今,在凉山彝族德古协会中的“德古”群体包括在职公职人员、离退休人员,以及部分资深律师。他们并非家支头人,已经逐渐脱离了各自原有“家支”依附关系。

其三,社会空间的流动使“德古”参与调解的范围和类型发生变化。古往今来,移民到彝族聚居区的汉族劳动者将先进的农业和手工业技术带到彝族聚居区,彝族聚居区的生产力水平得以提高,社会形态因外来因素从奴隶社会向封建社会只是一种缓慢过渡状态。[16](P.114-115)改革开放后,人口流动呈现双向流动趋势,不仅汉族人到彝族聚居区进行工商贸易、安家乐业,彝族聚居区的彝族人也开始向外流动,最显著的表现是到东部沿海发达地区务工。[17]城镇化和新农村建设导致传统村寨开始解体,凉山彝族从一个固定等级和血缘地缘等关系建立起来的群体,逐步向自由平等的个人构成的群体转变。在此转变过程中,社会观念和交往模式也出现革新。相应地,“德古”处理纠纷的方式和观念也超越了传统意蕴。“德古”参与的纠纷不再局限于同族之间,而产生了跨族群、跨地域的纠纷。“德古”参与调解纠纷的案件类型由原来的婚姻、继承等彝族内部纠纷,拓展到涉及行政机构、企事业单位等主体的外部纠纷。[18]

(二)“德古”作为地方治理资源的韧性

我国的改革是在认识论和方法论上的不断试错,不断总结经验教训中持续深入和推进的。[19]这个过程也触发了“德古”在国家治理场域中的角色变动,但这并未动摇“德古”对维持彝族社会基本秩序的根基。

在中华人民共和国后,1956年依照《四川省凉山彝族自治州民主改革实施办法》实施民主改革,期间通过国家力量对凉山彝族的等级制度进行改造,凉山彝族自治州的家支制度被强行废除,“德古”在民间调解制度中的作用和价值也遭到冷遇,甚至在阶级斗争为纲的时期被视为服务于奴隶制的工具。以阶级斗争为纲的路线只是消灭了等级血统认辨的阶级压迫,但是源于氏族血缘社会的,根据人们血脉疏近和异同来确定彼此间的行为和态度的原始意义仍保存下来。[20](P.254)在“家支”的经济职能被合作社与人民公社所替代时,虽然“德古”不再公开进行活动,但每遇处理民间纠纷、社队干部选举和生产队经济收益分配等问题,“德古”在调解内部秩序上都仍具有潜在作用和影响。在文化大革命期间,凉山彝族社会并未因政法体制的瘫痪而陷入无序状态,在此期间人们遇到纠纷时均向“德古”寻求帮助。[20](P.263)

改革开放后,国家对基层实施一系列宽松政策,为基层自治释放了治理空间。例如,2005年最高人民法院在《人民法院第二个五年改革纲要》中首次提出建立多元化纠纷解决机制。2007年最高人民法院发布《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》中强调“能调则调,当判则判,调判结合,案结事了”的民事审判工作指导方针。同年,凉山州第九届人民代表大会第一次会议通过了《凉山彝族自治州自治条例》的修订草案为凉山州彝族地区的治理方式提供了法律保障和规范依据。在此背景之下,凉山彝族地区形成了“现代-传统”“国家法-习惯法”的二元治理模式。[21]人民不仅可以选择正式的诉讼模式,也可以选择非正式的民间解纷模式。由于多元解纷机制缺乏系统化构建,在司法实践的规范适用中,原本是彝族作为第一选择的传统习惯,转而变成法官进行选择的裁判规范。这种两类规则并行的民间纠纷,无法形成解纷合力导致现实中“二次司法”现象不断,削弱了司法效能。现阶段,为克服多元化纠纷解决机制的弊端,实现国家治理体系和治理能力现代化,法院率先提出诉源治理的理念,成为了多元化纠纷解决机制的补充和升华。凉山州彝族地区在此背景下,积极利用“德古”的资源优势,让纠纷化解于法院之外,从源头有效化解矛盾。[22]

从彝族内部秩序来看,作为“家支”中德高望重的“德古”,在面对外部力量的改造时,在维护族内的传统秩序具有正向作用。从凉山地区的社会秩序来看,“德古”在传统与现代的冲突中具有高效率的调和作用。因此,“德古”的存在就是要将彝族社会中没有文字记载的传统习惯,通过代际传承以协助稳定社会秩序。如民间彝谚有云:“发生案件服从德古,病魔缠身毕摩治愈。”[23]虽然“德古”在凉山的社会结构变化的不同阶段被赋予不同的时代特征,但“德古”作为地方治理资源所表现出来的弹性,决定了它是地方治理的稳定因素。

二、将“德古”资源嵌入诉源治理的经验总结

在推进诉源治理,深入探索多元解纷机制,形成“大调解”的格局下,由行政部门牵头对“德古”进行统一管理,已成为民族地区诉源治理的特色实践。这种实践本文称为“德古+法律”模式。

(一)机制的设置和配套规范

在我国诉源治理大力推行的背景下,2020年凉山州矛盾纠纷多元化解领导小组印发《凉山州德古调解工作管理规定》的通知。要求各地各部门按照该规定,充分发挥彝族“德古”调解化解矛盾纠纷的优势,积极探索建立规范化“德古+法律”调解模式,努力从源头化解矛盾,构建矛盾纠纷多元化解工作格局。②这种“德古+法律”的少数民族诉源治理的创新模式,为民间传统规范与现代法律之间的张力寻求了一种内在平衡。

首先,“德古+法律”模式建立了“德古”准入、培训、考核、退出等机制。一是建立德古协会,对符合条件的“德古”人员颁发“德古”调解职业证书。目前,德古协会的“德古”人员一部分是由村委会推荐的在“家支”里具有德高望重之人,一部分是具备一定专业素养的在职公职人员、离退休人员,以及部分资深律师。无论他们的来源如何,都需要通过德古协会的笔试或面试考察,才能获得“德古”调解职业证书,而后具备参与调解的资格。二是通过各种形式和手段宣传“德古+法律”调解工作的法律法规,提升“德古”群体的法律素养。该方法可使得调解人员能够掌握法律知识,运用法律知识合法、合理地化解基层矛盾,维护社会秩序稳定。三是考核管理,确保“德古”的专业性和廉洁度。为私自收费、恶意串通、冒名顶替等行为开通德古协会的投诉渠道,若具有严重情形的将由德古协会予以解聘,涉及违法犯罪的将移送有权机关依法处理。

其次,与机制运行相配套的法律法规,规范了“德古”调解的边界和程序。参照的法律规范主要分为国家法律规范和地方法律规范,国家法律主要参照《民法典》。其中《民法典》第10条规定:“处理民事纠纷,应当适用法律;法律没有规定的,可以适用习惯,但不得违背公序良俗。”这为“德古”参与民事纠纷调解提供了法律遵循。地方法律规范主要包括《凉山州德古调解工作管理规定》《凉山彝族自治州移风易俗条例》。

在《凉山州德古调解工作管理规定》出台之前,个别“德古”调解会超出民事调解的范围。在《凉山州德古调解工作管理规定》出台后,明确了调解和不可调解的范围,如婚姻、家庭、赡养等不涉及身份法律关系变动的民事纠纷以及侵权或刑事附带民事案件涉及的民事纠纷。此外,还明确规定调解人员应记录调解情况,制作调解笔录和确认协议的内容,建立调解工作档案,将调解登记、调解工作记录、调解协议书等材料归档至协会,并备案。这为避免当事人由于权利义务不清引起的二次纠纷提供了程序保障。

另外,姻亲关系在彝族社会是非常重要的文化形态,处理得当就是“盟友”,处理不当即为“冤家”,所以在传统彝族社会中60%的刑事案件都是由姻亲关系恶化引发。[24](P.230)而且,彝族传统习惯定娃娃亲及议身价钱较为普遍,身价高低根据学历、家境、有无工作及好坏等来确定,这些都与《婚姻法》的理念背道而驰。然而,《凉山彝族自治州移风易俗条例》对婚俗习惯进行了矫正,为“德古”调解彝族的婚姻纠纷提供了新的参照和指引。

(二)机制的样态呈现和运行情况

“德古+法律”模式的实践,具体发展出三种形态。第一种是“德古+人民调解员”形态。通过德古协会推荐和人民调解委员会的审批,具备条件的“德古”将担任特邀人民调解员。第二种是“德古+人民陪审员”形态。近些年,随着彝族文化水平的提升,彝族遇到纠纷选择寻求司法机关帮助的比例提升。“德古”在彝族聚居区(如凉山“老五县”)发挥“调解员”的作用明显,而汉化程度较高的地区则更多地充当“人民陪审员”的角色。地方法院为了在诉讼过程中方便当庭调解,提升判决的可接受性。通过德古协会的推荐,将具备资格的“德古”吸收进人民陪审员群体当中。第三种是“德古+协会”形态。该形态与前两种形态相协调,通过专门的德古协会统筹,负责“德古”的资格认定和代表“德古”与相关部门沟通,形成一种双向联动,多头力量解决纠纷的调解模式,这里面的“德古”有时具有公益性,为法院的疑难案件建言献策。

通过以上形态分析表明,在过去,彝族内部纠纷几乎不涉及到公共机关,都是在“家支”内部通过“德古”的说案裁判方式解决,具有较为明显的公私界限。如今“德古”参与纠纷解决的案件已经逐渐脱离“家支”的依附关系。将彝族习惯法与现行法律法规进行有效结合,是现代民族地区诉前调解的典型模式,取得了民族地区诉源治理的有益成果。

一方面,“德古+法律”模式坚持了诉源治理事前预防与化解的宗旨。“德古”调解具有低成本、高效率、高接受性的天然优势,这种优势有利于构建和优化非诉机制,实现诉源治理中“非诉机制挺前方”的目标。如今,“德古”参与的领域不再局限于婚姻、继承、买卖纠纷等日常民事调解,其调解范围的扩大涉及到劳动争议、医疗卫生、环境保护、交通安全等领域。例如,当地的交通事故调解室将“德古”纳入其中作为调解员参与交通事故刑事附带民事部分案件的调解、交通事故中车辆损害赔偿案件的纠纷调解、交通事故中人身伤害财产赔偿损害纠纷的调解,以及交通事故中的相关法律咨询。③此外,“德古”有时会在政府的领导下,以“普法者”的身份去每家每户根据护林防火安全知识,环境保护知识等多方面法律法规知识进行宣讲,塑造人民的守法观念。截至2021年,全州长期从事民间调解工作的“德古”调解员约4000人,每年德古参与调解的案件达40000件,涉及到土地纠纷、财产纠纷、继承、债务、投保、家庭婚姻、交通事故、医患纠纷等生活各方面,调解成功率达98%。[25]

另一方面,“德古+法律”模式实现了多方主体合作一体化运行秩序。诉源治理强调要充分发挥制度优势,有效整合各类解纷资源,构建党政领导、政府负责、法院引领、社会协同、公众参与的工作格局。[6]目前凉山诉源治理的一体化格局样态可参照以下两件“德古”参与调解的案例:

案例一:2021年,X县的M某(女,彝族)因不满与N某(男,彝族)的婚姻状况自缢身亡,其父亲Z某在家中发现女儿尸体立刻找当地“德古”来调解。“德古”第一次调解未果,双方家支的人越聚越多。根据规定,为避免群体事件发生,“德古”立即向当地政府部门进行汇报,当地政法委、政府、公安局与村干部进行配合召开了三次主体会议。耐心劝导双方当事人后,再次邀请“德古”进行沟通调解。通过三天三夜的劝导,最终给出解决方案,N某给一定的人命金,同时也参照彝族习惯确定了处理后事的费用,以及M家需要退回的彩礼金额,案结事了。④

案例二:农村的一名78岁的K某(男,彝族)礼娶Q某(女,彝族)为妻,共花24万彩礼。婚后Q某听闻K某患有艾滋病,于是Q某因心生恐惧而提出离婚,当地法院判决Q某应返还K某18万,但Q某不服判决拒绝执行判决,期间拘留两次无果。法院于是寻求德古协会的帮助进行调解,经过“德古”调解后认为Q某应退赔19万,Q某对“德古”的调解表示认可且立马退赔,案结事了。⑤

案例一是诉前阶段各力量协同化解纠纷的典型,体现了党政部门、民间组织从源头化解纠纷的互动关系。案例二是诉讼阶段有效化解矛盾的典型,法院在遇到执行难的案件,通过寻求社会组织的帮助,有效化解了执行难题。可以说,“德古+法律”模式已经促进凉山地区形成了“多跨协同”的新局面。

三、地方资源嵌入诉源治理存在的瓶颈及诱因

凉山地区目前在宏观层面已形成诉源治理的新格局,但传统规范与国家制定的规范不同,其并非由命令或权力产生。所以将“德古”调解的地方资源融入诉源治理的逻辑框架中,“德古”面临的改造和知识系统的更新并非只是形式上的改造,还包括作为个体对新文化的感知与认同。由于诉源治理的主导力量恪守国家法,在相关配套不完善的条件下,“德古+法律”模式的运行出现瓶颈。

(一)地方资源主体的素质水平参差不齐

首先,“德古”主体的构成难以满足法治建设的需求。根据凉山某县2023年公布的德古协会会员名单的统计,在498名会员中,具有大学本科学历的仅18人,其中大部分只有小学和初中学历,且年龄结构整体偏大。[26]现阶段的“德古”也担任了普法者的角色,由于大部分文化程度不高,也缺乏法律职业的经历,难以胜任一些释法说理的工作。随着近年来经济社会发展和交通条件的改善,受过高等教育的青年都会选择在其他经济发达的地方发展,能够自愿返乡担任“德古”的人较少。而现有的大部分“德古”年事已高,对新事物的接收能力下降,难以满足处理新型案件纠纷的需要。

其次,“德古”身份定位不清影响案件的公正性。根据相关数据统计,整个凉山州被称为“德古”的人不下两万人,但在德古协会进行登记的仅1080人。⑥因此,对于具有协会承认的“德古”参与调解的过程中,虽然已经逐渐脱离了“家支”的依附关系,但遇到有本“家支”的案件则会相应偏袒,很难在每个案件做到公平公正。甚至在一些案件中,受制于当事人的文化水平,会误以为德古协会的“德古”代表国家机关人员,在作出违背自己意愿的决定后,还可能会去寻找未纳入管理的民间“德古”进行再次调解。而对于还未纳入德古协会管理的“德古”因还不熟知《凉山州德古调解工作管理规定》,对调解纠纷的范围和收费规定可能没有完全参照和遵守。

(二)传统习惯与现代规范的融合欠佳

首先,传统调解程序与现代调解程序存在互斥关系。在传统彝族民间调解“德古”接到口头控诉后,首先了解事实情况,收集证据,然后召集相关当事人与家支亲属坐在一起进行调解。在调解之初并不提案情,而是根据传统习惯引古证今,此后结合事实对当事人进行说服教育,直到和解。另外,对案件的定性是按照颜色来区分,也没有现代法律所规定的诉讼时效。[24](P.172)在当地民间调解纠纷通常不用官方“调解”一词,而是“说”案子,顾名思义这是一个需要几天、数月,甚至数年的日常性过程。在《凉山州德古调解工作管理规定》的第四章,专门就“德古”调解的程序作了相应规定。强调“德古”在调解过程中需参照《民法典》第十条,优先对照国家法律进行解纷。在调解之后,应当制作调解书载明纠纷的基本情况。与传统调解程序相比,“德古+法律”模式更注重形式化、专业化。但是,在调研中发现,很少有文字记载的调解案件,基本上都是通过“德古”的口述获取案件信息。

其次,传统习惯与现代法律在内容上的衔接障碍。在诉前调解阶段,彝族腹心地带大部分人还依然信奉万物有灵,对于一些没有确凿证据,当事人又拒绝承认犯罪事实的案件,当事人通常不会“以事实为依据,以法律为准绳”,而是结合神灵裁判的方式以求矛盾平息。比如通过打鸡、诅咒、发誓、捞油锅等向神灵诅咒发誓的方式来判定是非曲直,结案后也依然要通过类似方式来保证案件的确定性与执行力。[23]⑦此外,在诉讼过程中,现有的传统规范与国家规范相矛盾。比如,在凉山某县的民事判决书中,被告主张死者的抚恤金应按照彝族人葬礼的特有习惯,优先用于支付其丧葬费。但法院最终按照国家法律以“抚恤金不能用于清偿债务”的主张予以驳回。⑧

“大杂居、小聚居”是我国民族的居住特征,这就决定了各民族习惯的特殊性,也是当前司法适用习惯产生障碍的原因之一。多数年轻法官或者汉族法官可能会将当地习惯作为非正当理由,影响了案件的执行力和接受性。民族地区的习惯历史悠久,虽然一些习惯早已不符合现代要求,但受制于当地彝族对法律的认识程度和文化水平,很难将我们所谓的“陋习”摒弃。

(三)保障体系和激励机制尚未健全

传统的“德古”调解一直遵循“有偿调解”制度,“德古”因案件影响力的大小、调解的难易程度收取费用是一种约定俗成的文化现象。部分调解当事人甚至会在调解成功后主动向参与调解的“德古”支付一定的费用。在过去,对于高额赔偿金,无论当事人有无过错,或者责任大小,家支内成员都会积极主动自觉地平摊赔偿金,以减轻当事人的经济压力。[24](P.215)

在《人民调解法》中规定,人民调解工作不收取任何费用,对各地人民调解员,以“个案补贴”“以奖代补”等方式发放补助。《凉山州德古调解工作管理规定》是参照《人民调解法》所制定,其中,规定“德古”调解不得私自收取当事人任何费用,调解工作补贴以各级财政个案补贴与当事人支付相结合方的式解决,由业务委托机构参照仲裁机构办案收费标准和相关管理规定向当事人收取。按照新的收费规定,从有偿解纷到无偿服务的转变的情况下,还未设有专门的经费保障措施和机制。这样不仅会加重地方财政负担,还会不可避免导致“德古”暗自收取高昂费用。不仅如此,在一些偏远地区,仍然存在收费不规范现象。此外,由于地方经费保障不充足,还为德古协会定期开展对“德古”的专业培训带来一定阻力。

四、构建民族互嵌型格局:诉源治理优化的动力机制

为铸牢中华民族共同体意识,2021年8月27日在中央民族工作会议上,习近平总书记强调,要在增进共同性、尊重和包容差异性原则上均衡考虑不同民族、不同地区的实际。[27]民族互嵌社会结构是中华民族共同体形成的重要载体,民族互嵌的本质在于不同民族间在情感上相互认同、相互连接、交融依赖,在社会、经济、文化、思想等方面相互作用。[28]因此,重视民族互嵌型格局的构建,以铸牢中华民族共同体意识为出发点,可为优化当前民族地区诉源治理实践提供启发。

(一)以关系制度的嵌入优化地方资源主体结构

关系制度嵌入就是要依托党政领导,注重社会协同、公众参与,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体,形成“你中有我,我中有你”的和谐融洽的民族关系。一方面,要扩大对“德古”人员的筛选范围。注重“德古”的年龄、性别构成,将在一些生活在本地,并且对彝族文化较为了解的其他民族也纳入其中,并保证相应比例。同时,鼓励更多接受过法律职业教育的年轻人加入“德古”队伍。依靠“德古”群体间的内部互动、相互影响,建立起良好的合作交流关系,消除固有偏见和不必要的摩擦,以提升“德古”对案件纠纷调解结果的合理性和当事人对结果的可接受性。

另一方面,搭建民族交流交融关系的互动平台。通过建立信任合作机制,营造团结互助的交往氛围,为打造良好民族关系形成基础条件。近年来,凉山州彝族地区出现了大规模外出务工群体,各级政府应出台相关政策和搭建便捷的“德古+法律”咨询平台,鼓励“德古”走出去,切实维护好彝族在外务工的合法权益。另外,通过建立“德古”文化展览馆,吸引更多的人了解“德古”的作用和功能。按期举办“德古”参与的模拟调解大赛或模拟法庭大赛,调动“德古”学习法律法规的热情和积极性。通过切实有效的措施,使各民族之间相互理解、相互包容,增进各民族对“德古+法律”模式的认同感。

(二)以指导标准的嵌入调整规则适用偏差

虽然《民法典》第十条确定了“习惯”的法源地位,但“习惯”的效力问题却是理论与实践中一直争论的问题。[29]《民法典》第十条中“可以适用习惯”代表两层含义,一是法官可以根据习惯的效力选择适用或者不适用,二是法官在承认该效力的前提下根据案件关联程度决定适不适用。[30]因此,司法机关在面对传统习惯起着司法确认的作用。但是,国家法律规范没有对“如何适用”习惯的问题作出更进一步的规定,这就容易导致“同案不同判”或“二次司法”的现象发生。

为了保障诉源治理中的司法统一性,当地司法部门或法院应当组织出台具有彝族地方特色的指导标准,细化习惯司法适用的程序规则。各级法院通过对每年处理的案件进行类型化分类,或者成立彝族习惯调查小组,总结归纳出调解的经验和不足。同时,以成文的形式为“德古”群体日常职业培训提供针对性的参照。例如,2022年凉山颁布了《凉山彝族自治州移风易俗条例》,同年5月凉山州16个部门联合发文,规定凉山州婚嫁彩礼最高不得超过十万元。[31]此类明文规定对彝族民间关于婚姻关系的纠纷提供了指导意义,也取得了良好的社会效果。鉴于此,条件成熟时,凉山州可适时启动诉源治理条例的制定,将“德古”调解作为重要内容纳入其中。

(三)以多重保障机制的嵌入维持治理长效

2019年9月,习近平在全国民族团结进步表彰大会提出“要顺应形势,出台有利于构建互嵌式结构的政策举措和体制机制”。[32]在实现民族地区的全方位互嵌过程中,需要一系列保障措施的落地,以确保宏观层面与微观层面政策的有效实行。这种保障机制包括政策保障、组织保障、资源保障、科技保障等多重保障机制。[33]一是要促进《非物质文化遗产法》等文化立法的落实与普及。政府组织积极申报“德古”文化为省级或国家级的非物质文化遗产,以加强彝族“德古”文化遗产保护,目的是给“德古”民间调解给予相应的法治保障,增强民族的自豪感和信任感。二是要加大资金投入保障力度,搭建筹集资金平台,以社会化参与为导向,鼓励社会、企业、个人捐赠,并将“德古”参与纠纷的案件补贴纳入财政预算,提高“德古”的薪酬和奖励。三是建立激励机制。以物质激励与精神激励相结合建立考核评价体系,通过建立养老保障机制,解决“德古”的后顾之忧。四是将智慧法院的元素吸收进“德古+法律”模式,搭建网络平台调解框架,形成在线调解、在线立案、在线审判等一体化的纠纷解决平台,以此克服文字书写局限、语言沟通局限。

注释：

①凉山彝族地区的“家支”不能用汉语词汇里的“氏族”“家族”“宗族”来简单理解,它是由原始氏族演变而来,是凉山彝族“以父系血缘为纽带的家族联合体”,带有原始父系氏族社会的若干痕迹。同一父系祖先的后代、互不通婚的集团就是“家”,“家”之下经过六、七代后一般会分家,形成大大小小的许多分支,称为“支”,“家支”就是“家”与“支”的总称。

②凉山州矛盾纠纷多元化解领导小组:《凉山州德古调解工作管理规定》凉多解〔2020〕3号。

③凉山州司法局:《关于协助交通事故调解化解社会矛盾纠纷的指导意见》凉司发〔2022〕4号。

④该案例由笔者2022年4月在凉山州实地调研整理所得。

⑤该案例由笔者2023年4月在凉山州实地调研整理所得。

⑥该数据由笔者2023年4月在凉山州实地调研整理所得。

⑦大案杀牛,中案杀羊,小案杀猪,结案时要给大家吃;最后打杀一只鸡,咒一咒,表示反悔者同此下场。

⑧四川省普格县人民法院(2019)川3428民初305号民事判决书。