当前宏观调控的问题与建议

葛兆强

2008年是我国历史上极不平常的一年，在国内冰雪、洪涝、地震等自然灾害接连不断，全球金融危机扩大蔓延的背景下，我国宏观经济逆转下行，外需急剧萎缩，出口对经济增长的贡献大幅下降，企业效益明显下滑，中小企业倒闭现象愈演愈烈，资产价格下跌惨重，宏观经济面临着前所未有的压力。面对严峻的经济运行形势，宏观调控发生了戏剧性的变化。宏观调控目标由年初的“双防”调整为年中的“一保一控”，到9月的“保增长”、11月的“保增长、扩内需”，再到中央经济工作会议的“保增长、扩内需、调结构”。宏观调控政策也相应由“稳健的财政政策、从紧的货币政策”，调整为“稳健的财政政策、灵活审慎的货币政策”，近期又转变为“积极的财政政策、适度宽松的货币政策”。与此同时，中央政府出台了4万亿的经济刺激计划，各地政府也出台总计18万亿的刺激经济计划。尽管国内外对这些宏观调控举措给予了好评，但是，笔者认为，在一个较短的时期内，宏观调控目标和调控政策变更如此频繁，而效果又如此有限，反映出宏观调控存在着缺乏前瞻性、连续性等问题。在全球经济运行不确定性增大和我国出口拉动型经济增长模式宣告终结的背景下，如何适应新的环境、如何满足新的要求，是当前和未来一段时期宏观调控面临的巨大挑战。

当前宏观调控存在的问题

一是调控理念传统化。从我国历次宏观调控的历史情况看，宏观调控理念的基本点就是整治经济过热和通货膨胀，调控部门一旦发现GDP的增速或CPI的上涨速度超过某一“容忍度”，就出台种种行政禁令以及效果微乎其微的所谓市场化手段，没有将调控的重心集中在对市场机制形成的刺激上。笔者认为，所谓宏观调控必须立足于宏观，要从制约宏观经济运行的深层机制着手，不能被几个宏观经济指标的短期表现所左右。近些年来，宏观调控在熨平经济波动方面有所成就，但在促进市场经济制度的健全和完善方面乏善可陈。由此，经济运行必然会一次次陷入调控——反弹——再调控的怪圈中。如果传统的宏观调控理念不转变，如果市场机制改革继续裹足不前，宏观调控必然是无源之水。因此，我们必须把注意力从单纯的宏观调控以及与其相联系的人、财、物的支配权力上转移出来，更多地关注制度的改革和市场机制的建设。

二是调控缺乏前瞻性。从2007年至今，宏观调控政策出台的密度、深度和广度是空前未有的，我们在感叹政府驾驭市场水平的同时，也感受到调控缺乏前瞻性，调控效果具有缓慢性和受众的麻木性。缺乏前瞻性的一个突出表现就是调控的“超短期化”倾向越来越突出。过去，宏观调控的着眼点侧重于长期，想的是十年以后怎么样，二十年以后又怎么样，想的是如何翻两番。后来，宏观调控的着眼点逐步演变为中期，主要想的是三年以后怎么样，五年以后又怎么样。再后来，宏观调控主要侧重于近期，想的是一年以后怎么样，两年以后怎么样；而现在，调控的着眼点则为当期，想的是下个季度怎么样，甚至下个月怎么样。结果，把过多的注意力放在了短期的调控上面，没有时间抓大事，没有时间抓长远问题，有关决策部门总是在忙于“救火”，总是采取“头痛医头，脚痛医脚”的临时措施，没有给市场机制和民间资本留出足够的反应时间和调整空间，从而压制了市场机制调节作用的发挥。

三是调控手段简单化。从理论上讲，宏观调控手段可以有经济手段、法律手段和行政手段等多样化的手段选择和组合运用，也有财政、税收、利率、汇率、信贷规模、行政命令、计划等调控工具选择使用。但是，由于宏观调控的理念和思路过于传统。所以，宏观调控手段的选择空间越来越小，短期的调控政策遭遇到了空前的体制性困境。比如，货币政策和加息、降息通常是决策当局惯用的手段和工具。但是，这些手段和工具主要是侧重于总量失衡，对于结构性失衡的调控作用不大。现实中，经常可以看到，在经济过热的情况下，专家开出的药方通常是要求央行加息。但是，加息在抑制由地方政府主导的投资反弹方面效果有限。相反，负面效果却是直接的，导致国内流动性过剩问题恶化。由此，在经济手段效果有限的情况下，决策部门经常动用行政手段进行调控。包括价格管制、严格项目审批、贷款规模控制等行政调控手段经常被反复使用，而且屡试不爽。然而，在宏观调控忽略其战略意义——增加市场机制改革的空间的前提下，即使短期效果明显的行政调控，也经常会陷入“摁下葫芦浮起瓢”的尴尬境地，其效果通常也会被地方政府的阳奉阴违所抵消。

四是调控时机把握不当。调控时机的把握和选择，对于调控积极效果的取得具有关键意义。就近期宏观调控的情况来看，调控时机具有明显的滞后性。调控时机滞后的原因是多方面的：一是调控部门之间在调控政策上难以达成一致，争吵扯皮，贻误战机。二是一些部门对外部经济影响的认识不深。在经济全球化的背景下，一些部门忽略了中国经济与外部经济的关联，认为中国经济不容易受到外部经济的冲击，可以做到独善其身。所以，在世界经济发生重大变化的情况下，放松警惕，依然固守传统思路，经济预警能力较低。比如，在美国次贷危机爆发和危机影响较大的情况下，一些部门依然认为次贷危机是一个独立事件，对我国的影响有限，继续实施从紧的货币政策，抑制通货膨胀仍然是宏观调控的重点。即使到了2008年8月，某些决策权威仍然公开宣称抑制通货膨胀是我国宏观调控的主要任务，在调控政策上继续坚持从紧的货币政策。三是一些调控部门对我国经济运行的特点把握不准。长期以来，一些部门偏执地认为，无论世界经济调整不调整，中国经济将面临持续长久的通货膨胀。但是，对通货膨胀的成因却认识不到位。从理论上讲，通货膨胀本质上是一种货币现象，但是，造成通货膨胀的原因是多方面的，因此，抑制通货膨胀可以有不同的政策选择。一般而言，通货膨胀的类型主要有需求拉动型、成本推进型、外部输入型、资产泡沫型。就本轮通货膨胀而言，其性质是结构性的通货膨胀。因此，治理通货膨胀必须致力于结构的调整。但是，由于一些部门认识不清，将之定位于成本推进型通货膨胀和输入型通货膨胀，结果出台的调控措施难以收到良好的效果。

五是调控的灵活性不足。增强宏观调控的有效性，一方面要注意保持政策的连续性和稳定性，避免因政策失误而造成经济大起大落；另一方面要根据国内外形势变化和经济运行出现的新情况，及时完善调控政策措施，适时适度地进行主动预调和微调，有针对性地解决突出矛盾和问题，提升宏观调控灵活性。笔者认为，这里的“灵活性”不仅是一个时间概念，即及时性，更是一个政策组合概念。宏观调控的灵活性主要表现在调控政策、调控工具的选择与组合的协调性和有效性。相对于过去，近些年宏观调控的灵活性显著增强。但是，相对于经济金融运行的要求，相比于西方发达国家的宏观调控，我们宏观调控的灵活性是明显不足的。具体表现为政府相关部门固守本位主义，坚持所谓的政策“独立性”，只从有利于本部门、本系统管理的角度来制定调控政策，有关政策的出台缺乏部门之间的协商机制，致使有关调控政策从部门角度看是理性的，但最后导致了整体的非理性。尤其是，调控的灵活性要求宏观调控政策不能“一刀切”。事实上，历次调控中的许多调控政策都存在“一刀切”的问题。一些调控政策如信贷政策、产业政策大多都是“一个口径”，“统一口径”的政策不分地区差异、经济差异、区域差异、企业差异等因素，一刀下去，要么相关产业、企业遭受重创，要么政策在各地的执行中走了样。

六是调控政策的自主性不足。宏观调控政策的选择是一项严肃性、权威性和独立性的工作，它建立在调控部门审慎独立判断的基础之上。但是，观察近期出台的一些重大调控政策，总是海外机构预测在先，而政府政策出台在后的“有趣”现象。难道是调控部门的智慧不够，相关政策只能依赖于海外机构的判断？还是相关政府部门对自己的智慧没有把握，而借助通过海外机构试探市场反应？笔者无法定论。但是，这个问题揭示出，政府调控政策的选择和制定，必须独立自主，不能为任何人、任何机构所左右。

当前宏观调控面临的环境

宏观调控是对经济金融运行失衡的修正，调控政策的选择和实施必须适应经济和社会环境的变化。而且，宏观调控本身就是一个动态的渐进过程。在国内经济市场化水平不断提升和国际经济运行不确定性显著增强的背景下，我国宏观调控的环境已经发生了巨大变化，对提升宏观调控能力提出了更高的要求。

一是宏观调控的目标环境发生了变化。改革开放以前，我国实行的是高度集中的计划经济管理体制，宏观调控注重设置产品产量等具体指标。改革开放以后，经过长期探索，宏观调控目标体系进一步调整并逐渐完善。1993年明确的宏观调控目标是：经济增长、固定资产投资、金融财政、外贸进出口和外汇储备、商品零售、物价、经济效益及人口自然增长率。经数次调整，1997年宏观调控目标确定为：经济增长率、固定资产投资、价格、财政收支差额、货币发行量、外贸进出口总额、人口自然增长率、城镇登记失业率。党的十六大以后，宏观调控目标进一步确定为：促进经济增长、增加就业、稳定物价、保持国际收支平衡。针对全球金融危机的冲击，2008年中央经济工作会议又将宏观调控目标确定为“保增长、扩内需、调结构”。宏观调控目标的调整，意味着我国的宏观调控更具战略性、宏观性，调控行为更为市场化、法治化。同时也说明，未来的宏观调控不仅要着眼于促进经济增长和保持国际收支平衡，更重要的是要立足于经济结构的调整和经济增长方式的转变，特别是要将改善民生、增加就业作为宏观调控的“重中之重”。

二是宏观调控的经济环境发生了变化。从外部环境来看，本次全球金融危机表明，世界经济已经进入重大调整阶段，不确定性和动荡不安将构成其基本特点，发达国家消费主导型的经济模式已基本宣告终结，经济金融危机爆发的周期可能越来越短，而我国抵御金融危机冲击的实力明显不足。从内部环境来看，受国际金融危机快速蔓延和世界经济增长明显减速的影响，加上我国经济生活中尚未解决的深层次矛盾和问题，目前我国经济运行中的困难增加，经济下行压力加大，企业经营困难增多，金融领域潜在风险增加，经济运行机制将发生一系列重大变化。尤其是，我国传统的出口拉动型的经济增长模式面临着巨大挑战，启动内需，将一个主要为外部经济服务的经济体转变为主要为内部经济服务的经济体，建立消费型社会，将是未来我国经济发展和宏观调控的中心任务。因此，宏观调控的任务更加艰巨，直接依靠行政手段进行调控的做法将被逐步弱化，代之以主要依靠公开的政策法规，更多地依靠财政政策、货币政策等手段，这需要更大的透明度，调控的难度越来越大。

三是宏观调控的内涵环境发生了变化。一是结构性调控。从长期发展的角度看，我们的主要矛盾正由总量转向结构，要想在增长速度和提高质量上获得双赢，就必须着眼于经济的长远发展，将主要精力放在推进结构调整上，实施有效的结构性调控政策，在调控的手段运用方面也要更多地注意解决好对结构的调整问题。因此，未来的调控不能幻想一蹴而就，必须实施一种动态的连续性结构调控。二是开放性调控。随着经济全球化进程加速和我国经济国际化程度的提升，世界经济运行的趋势变化对我国经济产生越来越大的影响，宏观调控必须既立足于国内市场的运行变化，更要着眼于世界经济的变化，必须既保持宏观经济的内部平衡，也重视对外平衡。三是融合性调控。宏观调控既要注重宏观层面，更要注重微观层面；既要注重经济增长，又要注重增加就业；既要注重总量平衡，又要注重结构调整。四是市场性调控。充分发挥市场机制基础作用的宏观性调控，宏观调控的直接对象已不再是微观主体，而是促进有效率的竞争环境的完善和市场机制的形成，实现市场机制的统一性、稳定性和公平性。

提升宏观调控能力的政策建议

在经济全球化发展的背景下，随着我国经济运行的市场化、国际化程度的不断提升，宏观调控的取向应定位于：不断完善宏观调控机制，逐步淡化行政调控，进一步强化经济手段和法律手段；完善财政政策、货币政策、贸易政策与产业政策的协调机制，规范和稳定各宏观调控部门之间的关系；提高对宏观经济运行的预测水平，进一步增强宏观调控的前瞻性；加强立法，在法律规范下实施宏观调控活动，不断提升宏观调控的市场化、法制化、透明化水平，保持经济总量平衡，优化经济结构。为此，笔者提出以下政策建议：

转变宏观调控理念，进一步提高宏观调控的科学性

转变宏观调控理念，就是要根据宏观调控目标的要求，从传统的紧盯GDP增速和CPI涨幅等指标转变为重点关注宏观经济运行质量、产业结构升级、就业率提高、民生的改善和环境保护；要充分发挥宏观调控在制度变革和市场机制形成中的作用，而不仅仅是有关人、财、物等资源的配置和支配权力的分配。宏观调控主要是一种政策导向作用，是政府行为与市场机制同步发生作用并对经济运行因势利导的过程。通过财政政策、货币政策、贸易政策和产业政策等宏观调控政策引导市场主体的行为选择。就目前的宏观调控而言，无论从内涵上还是从操作上都必须适应内外环境的变化，尽快成为符合国际惯例的、成熟市场经济意义上的宏观调控；政府调控部门要根据经济运行的变化适时调整宏观调控的力度与方向，更好地促进宏观调控目标的实现。为此，宏观调控必须处理好两个关系：一是要处理好政策效应与体制效应的关系。在拉动经济增长过程中，政策作用和体制作用都是不可忽视的。政策效应来得快，但它是外生变量，不能持久；体制效应来得慢，但它是内生变量，作用持久。在转型背景下，拉动经济增长的体制因素尚不完全具备，体制作用还会受到很大限制，我们不能把经济增长的希望全寄托在财政政策、货币政策上，忽视从体制和市场机制的改革中寻找出路。宏观调控政策的实施必须有利于体制转型和市场机制建立，把体制和机制效应摆在首位。二是要处理好拉动经济和化解经济金融风险的关系，积极培育化解经济金融风险的制度基础和机制因素，不能以加深经济金融危机为代价来换取短期的经济增长速度。扩张性财政政策和适度宽松的货币政策是一把“双刃剑”，必须把握好“度”，在不牺牲经济金融长期可持续发展的前提下，谋求GDP的快速增长。

转变调控思路，调控重点由总量调控向结构调控转变

在西方市场经济国家，政府对经济运行的干预主要表现为总量调控，调控措施主要落实在总量层次上。而我国的实际情况是，在建立和完善市场经济体制的过程中，结构问题非常突出，往往是经济结构的不合理导致出现总量失衡问题。这些结构性问题的存在，是导致我国出现经济效率较低、资源消耗较高、环境问题严重、对外贸易不平衡以及收入分配差距较大等问题的重要原因，也是对保持宏观经济持续稳定较快发展的严重威胁。因此，宏观调控不仅要实行总量调控，而且要进行内容更广泛、问题更复杂的结构调控，在结构优化中促进总量平衡，实现宏观经济的持续稳定快速发展。这就要求宏观调控不搞“一刀切”，而是实行区别对待、有保有压的政策。在贯彻落实科学发展观的现实下，宏观调控要有进有退，把经济增长速度“降”下来，经济增长质量“升”上去。比如，宏观调控中行政手段往往来势猛、见效快，但却容易越权，阻碍市场机制发挥应有的作用。再比如，用投资手段拉动经济增长，短期效果明显，但不利于经济增长方式转变，用消费拉动经济，尽管短期会出现经济发展速度下滑，但有利于经济的长期增长，有利于促进经济增长方式转变。

完善宏观调控机制，不断提高调控质量

调控机制的健全与否，直接决定了宏观调控的质量和调控能力。未来一段时期，宏观调控的重点是完善调控机制。要完善宏观调控机制：一是要强化预警机制。通过增强宏观调控的预见性，实现从被动应对向主动进行前瞻性研究的转变，要注意借鉴和吸收国内外先进的宏观分析方法和最新研究成果，灵活运用各种数理模型，实现定性分析和定量分析相结合，对宏观经济运行趋势做出科学分析判断，提出预警方案，防止苗头性、局部性问题转变为现实性、系统性问题。二是要强化协调机制。为了解决宏观调控政策操作中反应不快，部门、地方之间不协调的矛盾，需要解决三个问题：（1）通过构建信息支撑体系，使宏观调控信息全面准确并及时畅达；（2）加强政府宏观调控职能的完善与转换，有效地解决政府职能部门的“越位”、“错位”和“缺位”问题；（3）合理划分中央与地方以及中央各部门之间的事权，在此基础上，注重运用信息手段重塑工作流程，突出协调，形成机制。三是要强化监督检查机制。现行宏观调控体系缺少监督和检查机制，难以迅速地发现并及时纠正政策执行中的问题。为此，应着手建立一个相对独立和超脱的监督检查机构，专司政策实施过程中的监督和检查，有助于形成切实有效的制约而不会使监督流于形式。

优化宏观调控政策组合，完善相关政策协调机制

宏观调控政策的有效组合和协调，是提升调控能力的关键。未来时期，宏观调控的重点之一就是要进一步优化财政政策、货币政策、信贷政策和产业政策的组合，进一步完善相关调控政策的协调机制。其一，要建立健全规划、财政、货币、贸易、信贷、产业的配合机制，优化宏观调控体系。国民经济规划应明确宏观调控的目标和总体要求，这是制定财政政策、货币政策、贸易政策、信贷政策和产业政策等宏观调控政策的主要依据。要通过国民经济和社会发展中长期规划对宏观调控政策进行统筹安排和政策协调。财政政策要在促进经济增长、优化经济结构和调节收入分配方面发挥重要功能；货币政策要在保持币值稳定和经济总量平衡方面发挥作用，健全货币政策传导机制；信贷政策要在促进经济增长和产业结构调整方面发挥积极作用，要保证财政政策、货币政策、贸易政策和产业政策的有效传导；产业政策要通过鼓励、限制或禁止某些产业、产品和技术发展，合理配置利用资源，在产业升级和产业结构调整等方面发挥作用。其二，要完善财政政策、货币政策、贸易政策、信贷政策、产业政策和收入分配政策的协调配合机制。财政部、中央银行、银监会、发改委等宏观调控部门应建立和完善联席会议制度，从整体利益和经济大局出发，加强调控的协调和配合，杜绝部门利益和争吵扯皮，摒弃部门政策的所谓“独立性”，充分发挥综合政策效应。发改委要定期发布和适时调整相关产业政策；中央银行和银监会要配合提出加强和改进信贷管理、优化信贷结构的政策措施，为商业银行适时调整信贷投向提供支持；商业银行要严格按照产业政策和信贷政策发放贷款。为解决投资需求和消费需求增长不平衡现象，财政部要重视通过调整收入分配政策刺激消费需求增长。

调整政策工具运用，提高调控政策效能

财政政策要以国债手段为主转向以税收和财政贴息手段为主刺激总需求；货币政策要更多地运用利率、公开市场操作、再贴现率、存款准备金率等间接手段调节总需求。推进投融资体制的改革和国债运作管理是未来财政政策与货币政策协调的两大基点。在投融资体制改革中，要明确财政投融资与商业银行投融资的界限，既提高财政投融资的投资效益，又保障货币政策免受政策性金融业务的冲击。要规范、强化、整合债券市场，切断隐性的地方财政赤字融资渠道，切断企业和银行用信贷资金盲目投资的渠道，把有效的投资纳入到正常轨道上来。国债运作上实行“国债余额管理”制度，全国人大每年给财政部批准一个国债余额指标，这个指标是上一年国债余额加上本年度财政预算赤字之和。只要国债发行不突破余额，由财政部视市场情况灵活掌握发行规模和期限品种。为解决财政部发行短期国债缺少动力、而央行公开市场操作缺乏短期国债作为操作工具的矛盾，短期国债可不列入当年国债发行计划，财政账户出现临时性头寸不足时，财政部可发行短期国债用于周转。

加强宏观调控的法制化建设，确保宏观调控的规范和公平

随着市场经济体制的完善和宏观调控水平的提高，应逐步用法律方式稳定和规范宏观调控，通过法律、法规来确定宏观调控的基本规则和决策程序，规范协调宏观调控手段和调控机构的活动，加快宏观调控法制化建设步伐。从现实看，有些调控政策措施背离了宏观调控的初衷，变成了地方保护主义与部门保护主义。之所以如此，关键问题在于忽视了宏观调控政策的制定和实施都必须遵循法治原则和法律规范要求，调控行为必须在法律规定的范围内进行。从经济意义上看，宏观调控意味着政府退出市场竞争，成为真正的市场规则制定者与管理者；从政治学意义上讲，宏观调控意味着政府职能从管理性为主转换为服务性为主；从法律意义上讲，宏观调控则意味着政府在管理经济时，不再依赖领导者的臆断，而是遵循体现公民意愿的法律规则来进行。因此，宏观调控都必须遵循法治原则和法制建设要求。宏观调控的法制化应注意三方面的内容：一是对宏观调控的权限范围从法律上给予明确规范；二是宏观调控主体应当对宏观调控行为的后果承担责任；三是宏观调控的实施应当遵循规范程序和公正原则。

此外，在当前的“保增长、扩内需”方面，宏观调控的着眼点一定要定位于内需增长，通过内需的扩大来保证经济的增长。内需包括消费内需和投资内需两个方面。无论是从理论上还是从战略上，我们都应该将经济增长的基本点放在扩大消费内需上。但是，启动消费难度大，见效慢，而加大投资力度则可以立竿见影。从历史角度看，在每次宏观调控中，为促进经济增长，我们通常是立足于扩大投资。当然，扩大投资本身并没有问题，关键是投资的领域是什么。如果扩大的投资领域是民生领域，扩大投资的目的是促进国内消费和改善经济结构，那么，这样的投资是积极的、是有意义的。

（作者单位：招商银行战略发展部）