推进少数民族贫困地区义务教育均衡发展的思考

龙智福

义务教育均衡发展是指义务教育阶段的公立学校有同样的物质资源投入、均衡的办学条件和师资水平，使每个学生都有同样的接受教育和全面发展的条件。

改革开放特别是实施“两基”以来，少数民族贫困地区教育事业基本上实现了跨越式发展，但由于地理环境和历史原因，地区经济社会发展程度差别，致使城乡教育、区域教育、校际间发展不平衡，使公民在教育权利、教育机会和教育资源分配上存在不平等，造成教育不公平的现象。

一、影响少数民族贫困地区义务教育均衡发展的因素

从教育资源的供给来看，区域间义务教育学校非均衡发展带有明显的历史和政策痕迹。

(一)教育经费投入不足

就全国而言，根据《国家教育督导报告(2005)》数据显示，义务教育地域发展不均衡的矛盾仍然存在。

1．城乡教育投资不均衡。2002年，全社会5800多亿元教育投资，占总人口60％以上的农村却只获得其中的23％，地区公平显失。

2．教育拨款东西部差距继续扩大。2004年初的预算事业费，预算的公用经费，东部和西部之比是1.8:1和2.5:1；2004年年底，全国还有163个贫困县的小学，142个贫困县的初中人均预算内公用经费拨款为零。

从少数民族地区来看，尤其是国家扶贫开发重点扶持的贫困县，财力本来就“入不敷出”，加上实施“两基”攻坚，财政更是“捉襟见肘”。要实现县域内教育均衡发展，显然就成为政府面临的一个新的难题。

(二)优质教育资源短缺

经过一段较长时间的努力，少数民族贫困地区在新世纪初基本上都实现了“两基”，义务教育管理体制也在不断完善中，可以说已初步具备了促进均衡发展的条件。但是人口众多，社会经济发展不平衡，教育资源供给不足，优质教育资源相对短缺，这种状况是客观存在的。受地方经济社会发展水平的影响，义务教育阶段优质资源相对集中在县城，县城中小学的校舍、师资、实验条件、教学设备、图书资料等配置与山区乡镇相比存在着明显的差异。城区的孩子可以选择好的学校、好的班级、好的老师，充分享受优质教育资源；而边远少数民族贫困地区的儿童则没有这份权利，这种状况造成了教育的不公平和社会阶层之间的差距。融水苗族自治县是国家和自治区级扶贫开发重点县，基本实现消除中小学危房，办学条件有所改善，是全县人民十几年乃至二十年的艰苦奋斗才达到的目标。要解决城乡教育均衡发展问题，面临许多困难和挑战。从办学条件上看，农村学校普遍存在教学硬件“跟不上”的现象。许多学校缺少理化生实验室和必要的实验用品；绝大多数村校没电脑，根本谈不上进行微机操作、利用互联网等问题；有的学校缺少音像设备，教师培训等各类教学光盘只能成为一种摆设。从师资配备上看，农村师资队伍与城镇相比则比较薄弱。由于农村中小学各方面条件相对较差，生活艰苦，很难吸引高学历的毕业生到农村工作，教师队伍很长一段时期没有得到补充，骨干教师向城镇流动现象也比较严重。从教学质量上看，城乡悬殊较大。与城镇学校相比，农村学校学生的学业成绩偏低，个别初中学校每年考入本县高中的学生寥寥无几，距离群众对教育的期望相差甚远。从学校管理的角度来看，山区学校领导在观念创新、体制创新、管理创新方面与县城学校领导相比存在一定的差距。从教学和教研能力上看，由于农村教师走出去接受新的教育观念和现代教育技术培训的机会少，以致学校教育科研工作比较滞后，影响到教学质量的大面积提高。从师资队伍建设来看，2006年度全县402名小学代课教师，在乡下任教的有389人，占代课教师总数的96.8％。其中，在贫困乡村工作的有362人，占代课的90％，这362名代课教师有238人被安排在融江片的6个特困乡。这些地方有的学校只有1-2名公办教师，其余是代课教师。有些村级小学的校长也是代课教师。“窥一斑而见全豹”，可想而知，类似的少数民族贫困地区城乡教育资源之间的差距有多大。

(三)资源配置不尽合理

现阶段，尽管少数民族贫困地区的教育普及程度有了较大提高，但教育资源配置失衡问题仍很严重。一个时期以来，由于优质教育资源不足，资源分配不尽合理，教育“贫富悬殊”现象与日俱增。有一个典型的例子：某地方政府对所辖各校的投入，最高的学校(重点校)学生平均公用经费达580多元，而最低的学校只有8.8元，相差65倍。事实上的教育资源分配不公平，导致校际之间“富校越富，穷校越穷”。从读书成本角度来说，家长们也懂得挤入“重点校”付出的代价，但受“望子成龙，望女成凤”观念的影响。有经济实力的社会阶层人士都送孩子到最好的学校接受优质的教育。其他社会阶层民众的孩子则很难有享受同样优质教育的机会。这样的思想观点、价值取向和社会追求，影响着区域与区域之间、学校与学校之间的均衡发展。重点校长期得到政府教育投资的倾斜，非重点学校得到政府投入相对较少，导致办学条件较差，成为薄弱学校。学生人均教学仪器设备配置水平，城乡之间、地区之间差距很大，农村地区、中西部地区依然很低。2004年，全国学生人均教学仪器设备值，小学的城乡之比是2.9:1，初中的城乡之比是1.4比1；从地区来看，小学东部和西部地区之比是1.8:1，初中东部和西部地区之比是2.2:1。城市学校大搞电脑教育、多媒体教育，教室装空调、电视机，而农村学校还在为消除危房、增加最基本的仪器设备而努力。

二、实现贫困地区义务教育均衡发展的探讨

《中华人民共和国教育法》规定：“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会”。2002年以来，教育均衡发展逐渐进入学术视野和公共政策领域。2003年9月，温家宝总理在全国农村教育工作会议上强调：“没有教育机会的均等，就谈不上社会公平。谁能享受良好的义务教育，谁就能获得更多的发展机会，否则就难以融入现代社会”。2007年3月，温总理又在政府工作报告中指出：“教育是国家发展的基石，教育公平是重要的社会公平”。可见，普及义务教育的贫困地区，实施义务教育均衡发展是重要的战略选择。

优化教育资源配置，实现教育公平，是复杂的系统工程，面临很多困难。笔者试就如何促进少数民族贫困地区县域内农村义务教育均衡发展问题作一些探讨：

1．落实经费保障机制，科学调整学校布局

政府应该根据义务教育发展规划，按照均衡发展原则，统筹确定本级教育经费分担机制，完善教育经费转移支付制度，合理配置义务教育、非义务教育阶段教育经费。并依照国家标准，核定教职工编制、生均经费标准、教职工资标准、学生人均公用经费标准以及学校建设标

准和办学标准，定期进行调整。政府要积极建立贫困生资助体系，构建稳定有效的政府、社会、学校多位一体的贫困生扶助机制。

改革开放以来，为了摆脱贫困和改变自己的生存环境，贫困地区许多农民走出大山，有的举家迁徙，流向城镇务工，造成山区常住人口减少，学校布局日益显得不合理。特别是近年来，农村小学以及教学点的学生人数锐减，出现许多“麻雀学校”。融水这个少数民族山区县，由于群众居住分散、交通不便等原因，为满足群众的教育需求，上世纪八九十年代，政府不得不增设中小学校点，增加教师。至2003年，全县20个乡镇共设立了313个教学点，其中20个学生以下的教学点就有176个。近几年，一些农村小学由于生源枯竭，校舍曾一度出现“人去楼空”现象，师生之比凸显“官多兵少”态势，酷似导师带研究生的模式。教育资源的县城中小学“大班额”现象，成为困扰学校教育教学工作的突出问题。这种反差日趋明显。因此，从实际出发，对部分边远的农村小学实行适度收缩，按照“相对集中，方便入学，改善条件，提高效益”的原则，重新调配教育资源，采取撤、并、转的办法，实现校点的科学合理布局。在学校布局结构调整上，一是实行总体规划一盘棋，适当打破乡镇界限，既要考虑低龄儿童的就近入学，又要注重学校教育资源的实际拥有量，尤其是小学不宜因撤并校点而大搞“圈羊运动”，避免因生源过于集中而无形中增加学校对学生往返学校的安全、住校期间饮食卫生及疾病治疗等一系列的监护责任。二是确立义务教育学校办学条件的最低控制标准，实施“标准化建设工程”，基本保证同一地区的不同学校都具备符合办学条件且装备水平相差不大的教学设施，保证同一地域中小学生的学习条件相对均等。

2．加强薄弱学校建设，实现优质资源共享

在教育的投入上，要坚持向经济欠发达地区和弱势群体倾斜，加大对农村薄弱学校的支持力度，解决义务教育资源配置不尽合理问题，尤其应该关注那些弱势群体，如农村留守儿童、进城务工人员子弟，让他们获得同样的发展机会。要充分发挥具有优质教育资源的学校的辐射和带动作用，促进薄弱学校的改造，使每一所中小学拥有大体均衡的物质条件和师资队伍，从而有一个公平的竞争舞台。我们所说的均衡发展不是教育的平均主义，不是把高水平的学校拉下来，而是要根据不同区域的实际情况，分区规划、分步实施、分类发展。应该鼓励不同区域、不同学校、不同类型的教育，根据各自的实际情况，创造性地探索有自己特色的发展道路，最终实现优势互补、特色发展、整体提升。

3．立足地域辐射需求，构建学校硬件框架

在少数民族贫困山区，许多学校是“对面看得见，走路要半天”，山高路滑，学生上学非常艰辛，往往要走3-4个小时，家长们对此很不放心，这也是导致学生辍学的原因之一。随着城镇化进程的加快，城镇人口膨胀现象加速，城镇学校供需矛盾日益突出。因此，义务教育阶段学校的硬件建设应当遵循教育自身客观规律，在人口相对集中的城镇或乡镇，根据发展趋势，用发展的眼光来考虑城镇学校的占地面积，做到高起点规划、高标准设计、高质量建设城镇学校，尽可能分布做到交通方便、辐射力强，以满足群众优质教育需求；在边远的少数民族贫困地区，应当立足当地特殊地理环境的实际，认真实施“农村寄宿制学校建设工程”，重点建设好乡(镇)初中和中心校，使学校办学设施明显改善。同时，还要重新审视中小学校的布局，坚持科学、合理的原则，充分利用现有资源，尽可能少布新点，避免出现因生源不足等问题而造成教育资源浪费。

4．采取有效帮扶措施，均衡城乡师资水平

由于诸多因素的制约，在少数民族贫困地区城乡师资水平差距问题不是短时间内就可以实现均衡的。因此，应当建立和实施特设岗位制，建立对口帮扶农村薄弱学校制度，加大城镇对农村教育的支持和服务，千方百计地为农村学校提供人力、物力、智力支持，将城镇学校的好经验和好做法带到农村学校去，推动农村学校快速发展，增强农村学校的办学活力。教育科研部门要帮助和指导薄弱学校开展教学和科研活动，改进教育教学方法，提高管理水平、教育质量和办学效益。通过城乡学校结对帮扶，城乡教师之间、学校管理人员之间进行短、中、长期的双向互动交流，实施优质教育资源共享、优势互补，逐步实现农村教育城市化。融水苗族自治县在这方面进行了有效的探索，从1997年开始建立城乡教师交流制度，实行对口帮扶，促进了贫困地区薄弱学校的发展。县城中小学校，每年除了在物质上对口支援1-2所农村学校外，还派出20-30人到农村学校任教，切实解决农村教师缺编和代课教师多的问题，逐步缩小城乡之间教师资源配置和办学条件的差距。近10年来，县级支教队员扶助农村学校资金达147.95万元，捐赠物品折合资金约58.36万元，扶助贫困生1127人次，培训教师9731人次，进行各类技术培训15536人次。实践证明，实施帮扶工程，均衡教育资源，合理配置城乡师资，是有效促进少数民族贫困地区城乡义务教育均衡发展的一个重要途径。

推进义务教育均衡发展符合党和国家的教育政策，保障最广大人民群众的利益，有利于促进社会公平和稳定，有利于提高公民整体的文化素质和水平。推进义务教育均衡化发展的责任不仅仅局限于政府层面上，同时还要具体落实到学校层面、教师的课程教学中，促进学生全面和谐发展。这样，教育均衡化也就不再仅仅是政策和口号，而是最终体现在所有学校和学生身上。尤其是少数民族地区，政府在谋划适当发展优质学校的同时，更要关注所有的学校，多一点“雪中送炭”。

(责编李景和)