对外汇行政处罚证据审查要点的研究

高 辉

摘要在外汇执法工作中执法人员调查、收集所取得的每一项证据材料,不一定都能成为外汇行政处罚的定案依据。只有具备客观性、关联性、合法性的证据材料,才能作为定案依据。外汇局应当对全部证据材料进行综合审查,进行全面、客观和公正的分析判断,确定案件证据材料与案件事实之间的证明关系,排除不具有关联性的证据材料,准确认定案件事实。

关键词外汇行政处罚证据

中图分类号:D915文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-100-01

目前我国的外汇形势日趋严峻,外汇行为主体的多元化,外汇业务的复杂化,增加了外汇检查的难度,外汇行政处罚的压力和法律风险越来越大,在新《外汇管理条例》和《外汇检查办案程序》中对证据审核要点进行了详细的规定。由此可见,证据审核是外汇行政处罚工作的重要组成部分。

一、证据的客观性

证据的客观性是指证据具有客观存在的属性,或者说,证据是客观存在的东西。具体来说,证据的客观性包括两个方面。首先,证据的内容具有客观性。这就是说,证据的内容是对客观事物的反映。虽然这种反映可能会有错误和偏差,但是它必须以客观事物为基础。纯粹的主观臆断和毫无根据的猜测等,都不属于证据的范畴。其次,证据的形式具有客观性。这就是说,证据本身具有客观存在的形式,是一种客观存在的东西,是人们可以某种方式感知的东西。无论是物证、书证,还是证人证言、鉴定结论,都必须有其客观的存在形式,都必须是看得见、摸得着、听得到、闻得出的东西。如果对案件有关情况的反映仅存在于某人的大脑之中,没有以证人证言或当事人陈述等形式表现出来,那它就不具备证据形式的客观性。由于人脑本身就是物质的高级存在形式,所以存在于人脑中的信息也具有一定的客观性,但是这种存在形式无法让他人感知,不符合证据的客观表现形式。

二、证据的关联性

事物之间的证明作用是以事物之间的联系为基础的。有联系才能证明,没有联系则不能证明。因此,证据的证明属性就表现为证据与案件事实之间的联系,即关联性,又称为相关性。关联性是证据的自然特征,是证据与案件事实之间客观存在的联系。然而,证据的关联性是一个很难用语言描述的概念。关联性既是证据的基本特征,也是法律事务中采纳证据的基本标准。证据的关联性是针对具体案件事实或争议事实而言的,因此必须在具体的案件中加以确定。例如,在具体的行政执法活动中,可把证据的关联性分解为:这个证据能够证明什么事实;这个事实对解决案件中的争议问题有没有实质性意义;法律对这种关联性有没有具体的要求。

三、证据的合法性

(一)证据符合法定形式

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《规定》)对于各类证据的提交形式都有了明确的规定,而在实际的办案过程中,这一点往往会被办案人员忽视,主要表现在:一是《规定》要求提供有关书证复印件,必须注明“与原件核对无误”,并由提供单位(或个人)盖章确认(或注明出处,由法定代表人或委托人签字)。而在外汇行政处罚案件中,当事人提供的书证复印件上均无相关内容的标注,也没有当事人的确认;二是证人证言按规定应附有证人的身份证件,而在一些非法买卖外汇案件的调查中可能会遗漏;三是《行政处罚法》第三十九条第(二)款规定,行政处罚决定书应当载明:违反法律、法规或者规章的事实和证据。证据记载是行政处罚决定书必不可少的内容,但在实际操作中,个别外汇行政处罚决定书往往忽略了证据记载,在处罚决定书中未将全部证据种类载明,很容易造成人为增减证据的印象,破坏执法的准确性。四是尤其需要提到自认证据的问题。在外汇行政处罚实践中,自认证据一般以笔录形式体现。在行政处罚领域,自认证据尚未从当事人陈述中独立出来,其证明力极其脆弱,当事人如果翻供,而在外汇行政处罚案卷中没有其他形式证据的情况下,外汇局可能会面临被动局面。因外汇检查手段和职权的限制,外汇检查人员在自行收集书证、物证等其他证据,并形成完整的证据链方面存在一定困难,而自认证据尽管有其局限性,但其在外汇局收集的其他证据之间可以起到意想不到的锁链作用,使零散的证据经当事人的供认有机联系起来,从而形成难以翻案的证据链。外汇检查人员在制作自认证据笔录时,应当格外谨慎、记录内容要详实。在引导被检查人承认对自己不利事实时,要注意方式方法,检查人员可以向对方宣讲政策,告知其不实陈述的不利后果,以及配合调查在合法范围内的好处,切不能采用欺骗、恫吓手段,笔录制作后,交当事人仔细确定,杜绝被行政相对人翻供找到借口。

(二)取证符合法定程序

外汇行政处罚案件中实体和程序合法同样重要,一旦程序不合法,无论违法事实是多么明确,证据是多么充分,案件都会败诉。在实际办案过程中,有时由于办案人员的疏忽,会导致取证程序不合法,主要表现在:(1)在现场检查笔录或询问笔录中只有一名检查人员签字;(2)使用证据登记保存未在7天内作出处理决定;(3)在发出行政处罚决定后,执法人员发现有些违法事实未调查清楚而进一步收集证据。

(三)取证方式符合法定要求

每个行政执法部门都有法律法规赋予的职权范围,任何超越职权的行为都是违法的。外汇违法案件大多数都具有违规双方互利、双赢,刻意规避外汇监管法规的特点,特别是涉及地下钱庄的案件,外汇买卖不经过银行系统,或者虽经银行汇划,但往往符合外汇管理文件关于表面真实性的要求,从而导致银行的代位监管失效。这类违法案件往往没有被害人,组织严密,执法人员难以掌握证据,所以通过正常方式很难取证。实践中,外汇检查人员也的确使用过圈套,最常见的方式是假扮“黄牛”获取非法买卖外汇等违法案件的证据。但鉴于法律明确否定行政处罚中“圈套取证”的合法性,因此这虽然是一种较有效的取证手段,但极少使用。

总之,作为对当事人进行行政处罚的证据,不仅形式上要符合法定要求,而且其来源要合法,与案件与关联性,内容客观真实。外汇局只有遵守法律上对证据的规定要求,按证据规则办案,才能正确履行自己的职责,行使国家赋予的行政执法权,树立外汇管理部门的权威和形象。