住宅建设用地使用权期满自动续期的有偿性

刘 敏 张俊红

摘要《物权法》规定住宅建设用地使用权期满后可以自动续期,这解除了群众对其住宅在期满后权利归属的担心。然而,《物权法》并没有对续期的土地使用费是否交纳及支付标准、办法作出明确规定,对此理论和实务界存在不同观点。本文从所有权与用益物权的区分及土地无偿使用容易产生的后果角度论证应该采取有偿续期。同时,本文还进一步分析了采取何种形式收费。

关键词住宅建设用地使用权自动续期有偿性

中图分类号:F293.2文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-296-01

《物权法》将建设用地使用权按照不同的用途分为住宅建设用地使用权和非住宅建设用地使用权,在续期问题上适用不同的规则。其149条第1款规定:“住宅建设用地使用权期间届满后,自动续期。”这就为解决困扰理论和实务多年的住宅建设用地使用权续期问题确定了基本规则,然而该条并没有对是否采取有偿续期以及续期的土地使用费支付标准和办法作出明确规定。

关于住宅建设用地使用权期满自动续期,土地使用权人是否应再次缴纳国有土地使用权出让金问题,由于《物权法》未对此作出明确规定,故而产生了不同的意见。

所谓国有土地使用权出让金是指依出让行为取得一定年限内的国有土地使用权,而由土地使用者依照法律规定或约定向国家支付的具有对价性质的费用。①一种主张认为,出让金是取得国有土地使用权的对价,依据我国现行法律法规,通过出让方式取得的国有土地使用权都具有一定的期限限制,住宅建设用地使用权也当然如此。所谓住宅建设用地使用权期满后自动续期,实质是给予土地使用权人一种选择的权利,此种权利具有优先效力和形成权的性质,有赖于住宅建设用地使用权人的主张,权利人一旦提出要求即应给予其相应权利。而取得此种权利(一定年限内的国有土地使用权) ,自应付出一定的对价,自然产生了权利人再次缴纳国有土地使用权出让金的义务。该主张进一步认为,如果住宅建设用地使用权期满自动续期而权利人又不缴纳出让金,则该种权利几近于所有权,产生土地用益物权与所有权性质的混淆,这明显不符合法律逻辑和学理,且导致国家土地所有权的名存实亡, 与我国土地公有的基本经济制度相背离。并且在实践中,住宅建设用地使用权的期限长短也各有不同,权利人也必定以此为标准缴纳不同数量的国有土地使用权出让金,并极可能导致出让金数量差额悬殊,如果住宅建设用地使用权期满自动续期时权利人不再另行缴纳出让金,实际上则是以不同的对价取得相同的权利,在广大的权利人之间产生极大的不公,从而有悖法律所秉持的平等和公平理念。

另一种主张认为②,《物权法》149条第1款规定的立法精神即在于切实保障人民的生活居住权利,以有利于人民安居乐业,有利于社会和谐稳定和经济发展,而若每当住宅建设用地使用权期满自动续期时,要求权利人再次缴纳出让金,无疑会给权利人增加过重的负担,显然与立法目的相悖,并且由于经济发展和社会情势变迁,而使得依何种标准如何计算出让金数额都成为复杂的问题,这样不但使物权法亲民的目的难以达成,并会产生不必要的麻烦。

笔者同意第一种主张的主要观点,无论什么时候取得住宅建设用地使用权,权利人都应该支付一定的对价。使用权与所有权最大的不同就在于前者是有一定期限的,期限届满时所有权人有权行使回复权,如果使用权可以不支付任何对价而无限制的续期那么所有权人的利益何在?当然,所有权人的确有权无偿的赋予他人使用权,但是笔者认为在有关土地的权益方面无偿原则的适用应该慎之又慎。因为依目前的国情来看,我国贫富差距日渐扩大,许多城市居民还没有自己的住宅,属于租房一族;而另一方面,许多高薪收入者却同时拥有几套住房,如果采取无偿续期原则,这种“自动续期”的使用权就等于永远的使用权,即相当于“使用”的土地的所有权,则很可能导致一种新的“土地兼并”,使得本来就紧张的住房资源集中在少数人的手中。这样,物权法可以说是少数人的保护伞。相反,如果住宅建设用地使用权期满自动续期采取有偿原则,则不仅可以彰显国家所有权,还可以起到市场调节作用,便于国家对土地的管理。

但是,笔者并不认为,住宅建设用地使用权期满自动续期时必须采取缴纳国有土地使用权出让金的形式作为对价。一方面是因为如一部分人认为的那样“由于经济发展和社会情势变迁,而使得依何种标准如何计算出让金数额都成为复杂的问题”;另一方面,现代的住宅大多为公寓式的高楼住宅,一块土地上有许多建筑物区分所有权人,即土地使用权人,这样在计算每户应缴数额时就相当的复杂,因为续期时出让金的缴纳是以户为单位的,不同于最初一块土地的使用权是作为一个整体,出让金的缴纳主体只有建筑商一个。所以,笔者认为,土地使用权人申请续期后,国家可以采取收取土地使用税或物业税等税费形式作为使用权的对价,至于是一次性收取还是按期收取则有赖于以后社会的情况决定。

所以,笔者认为住宅建设用地使用权自动续期采取有偿形式并没有抹杀物权法的亲民性,相反,基于土地的特殊性,这样做更能保障大多数人的住房资源。如何使得物权法更加便民以及具有可操作性,笔者认为不是在于应否缴费的问题,而是在于采取何种形式的问题,而采取税收的形式作为土地使用权对价不失为可考虑的好方式。

《物权法》无疑对维护群众的切身利益有着深远的意义,但是由于立法任务艰巨,又受到主客观条件的限制,对于一些问题尚未彻底认识清楚,未能找到合理的具有可操作性的解决办法,在立法技术上仍显粗糙,使得实践当中法的可操作性仍觉不足。但是,其对住宅建设用地使用权“自动续期”的规定,虽然过于简单,也为以后的房地产管理提供了总的方向,至于自动续期时的有偿性问题或许是物权法为总结实践以便更好地适应社会发展特意留下的空白。