积极探索党组织领导下的村民自治新机制

刘朝瑞

摘 要:“4+2”工作法是河南省邓州市探索构筑的一种在基层党组织领导下的村民自治新机制,即所有村级重大事务都必须按照“四议”、“两公开”的程序决策和实施。“四议”即党支部会提议,党支部、村委会“两委”会商议,党员大会审议,村民代表会议或村民会议决议;“两公开”即决议公开,实施结果公开。“4+2”工作法的推行,有利于解决农村改革发展稳定中出现的一系列问题,走出了一条加强农村基层党组织建设和民主政治建设的新路子。

关键词:“4+2”工作法;邓州市;村民自治

中图分类号:D035.5文献标识码:A

文章编号:1003—0751(2009)06—0017—04

党的十七大报告指出:“党的基层组织是党执政的组织基础。”十七届四中全会再次强调:“党的基层组织是党全部工作和战斗力的基础,是落实党的路线方针政策和各项工作的战斗堡垒。”推进农村改革发展,关键在党。为了适应当前农村发展的新形势新任务,河南省邓州市探索推行了“4+2”工作法,构筑了在党组织领导下的充满活力的村民自治新机制。所谓“4+2”工作法,就是所有村级重大决策项目及其实施,都必须按照“四议”、“两公开”的程序决策和实施。“四议”即党支部会提议,党支部、村委会“两委”会商议,党员大会审议,村民代表会议或村民会议决议;“两公开”即决议公开、结果公开。“4+2”工作法的推行,有效地解决了农村改革发展稳定中出现的一系列问题,走出了一条加强农村基层党组织建设和民主政治建设的新路子。

一、“4+2”工作法出台的背景

随着家庭联产承包责任制的推行、社会主义市场经济体制的逐步确立、农村税费改革的实施,农村基层组织的工作环境、工作任务发生了新的变化,农村基层组织遇到了前所未有的新课题、新挑战。探索推行“4+2”工作法是适应新形势、新任务的需要。

(一)加强党的农村基层组织建设的需要。农村实施税费改革后,国家的政策转变为“多予、少取、放活”。同时,党中央、国务院提出大力推进社会主义新农村建设。一方面,不能向农民摊派,不准向农民收费。另一方面,建设新农村需要大量人力和资金投入。在这种情况下,农村基层党支部既不能违法干事,又不能怕违法不干事。农村基层干部陷入两难境地,感到无所适从。硬办法不敢用、软办法不管用、新办法不会用,农村基层党组织的凝聚力、影响力、领导力受到削弱。2005年,邓州市578个村党组织中,就有“后进村”37个,占6.4%,工作勉强运转的村76个,占13.1%,个别村级组织甚至线断人散,完全瘫痪。在这种情况下,加强党的农村基层组织建设迫切需要新思路、新方法。

(二)增强农村“两委”班子合力的需要。村党支部要贯彻落实党的方针政策,行使领导权力;村委会受村民代表大会授权、监督,要维护村民自治权力。因此,在村级事务决策中往往造成相互掣肘。2004年,全市“两委”有严重分歧的村就占15%。好事争着干,难事推着办,麻烦事都不管,班子不协调,作用难发挥。

(三)扩大农村基层民主的需要。长期以来,由于缺乏严格的制度保障和规范的操作程序,不少村的民主管理成为形式,没有得到很好落实。在村级重大事务决策实施中,村民感到“想参与没渠道,想管理没资格,想表达没人听,想监督没胆量”。农民群众的知情权、参与权、表达权、监督权,没有得到充分落实,影响了广大群众参加基层民主政治活动的积极性。

(四)密切干群关系、构建和谐农村的需要。过去基层干部习惯于行政命令、行政推动,并且部分干部作风粗暴,遇到难事往往采取蛮办法,造成干群关系紧张。同时,在局部利益与整体利益发生冲突时,宗派、家族等各种势力的介入,有时容易产生比较激烈的争斗,影响了农村的和谐稳定。

正是在这种背景下,中共邓州市委根据《村民委员会组织法》、《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》,结合建设新农村的实践,于2004年下半年出台了“4+2”工作法。

二、“4+2”工作法的特点

“4+2”工作法,既是一种制度,又是一种方法。在推行过程中始终做到坚持党的领导、充分发扬民主、切实依法办事的统一,体现了鲜明的机制创新特点。

(一)完善了党的领导机制,巩固了党在农村工作中的领导核心作用

党管农村工作是我们党的一个传统,也是一个重大原则。在“4+2”工作法的实施过程中,村党组织既是程序的启动者,又是组织者,始终发挥着主导作用。“4+2”工作法的实施提高了村党支部,特别是党支部书记推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的能力,使党组织始终处于农村工作的领导核心地位。

(二)完善“两委”协调机制,实现党的领导与村民自治机制的紧密结合

在推行“4+2”工作法过程中,党支部享有主动权,能够充分发挥领导核心作用。村委会享有自主权,能够充分发挥决策执行主体作用。两者之间的工作关系、工作职责进一步明晰。“两委”班子齐心协力谋发展、促和谐。在“4+2”工作法的实施中,党组织的意图通过规定的程序变成全体村民的意愿,从而实现了村级重大事务决策实施由村民自己议、自己定、自己干,实现了村民的自我管理、自我教育、自我服务,保障了村民依法行使自治权力。同时,家族、宗派、合法宗教等农村势力,也能通过党员代表、村民代表参与决策、表达意愿。从而理顺了各种关系,激发了村民的干劲,达到了让农村各种势力为党在农村的各项工作服务的效果,形成了凝心聚力谋发展的工作局面。

(三)完善党内民主机制,充分尊重和保障党员的民主权利

党的十七大强调,要“探索党内基层民主多种实现形式”。党的十七届四中全会指出,“以保障党员民主权利为根本,以加强党内基层民主建设为基础,切实推进党内民主”。“4+2”工作法是对扩大党内基层民主实现形式的有益探索。在“4+2”工作法推行的过程中,党员大会审议重大事项时,原则上到会党员人数须占党员总数的4/5以上,党员审议过程中还可以充分发表自己的意见。审议事项应经到会党员2/3以上同意,方可提交村民代表会议或村民会议表决。村民代表会议或村民会议决议后,广大党员要积极参与并组织实施。这样,在村级重大事务决策、推行中,广大党员共同参与、共同讨论、共同决策、共同实施,充分保障了党员的知情权、参与权、表达权、监督权。

(四)完善民主监督机制,用严格的法定程序保证民主决策和公开监督

有程序的决策,一定比没有程序的决策更民主、更科学。程序决策是依法决策、科学决策、民主决策的基础和前提。在推行“4+2”工作法中,通过“四议”程序,党员、村民代表和普通群众在不同的环节、通过不同的形式参与到决策之中,监督权得到充分保障,有效预防和减少了农村基层组织和基层干部的决策失误。而“两公开”程序,不但把决议的结果置于广大群众的监督之下,而且在决策实施的过程中还根据工作需要进行阶段性公开,接受广大群众的监督,及时修正决策中的偏差,有效预防和减少了农村基层干部腐败现象的发生。

三、推行“4+2”工作法取得的成效

“4+2”工作法融决策、管理、监督、落实为一体,环环相扣,在实践中取得了一定的成效。

(一)提高了基层党组织的战斗力。近几年,邓州市先后有46个“瘫、散、软”的党支部,经过“4+2”工作法的洗礼,走到了全市的前列。邓州市罗庄镇冯坡村“两委”争斗30余年,成为远近闻名的“瘫痪村”。推行“4+2”工作法后,两委关系逐渐理顺,各种矛盾全面化解,已经成为全市新农村建设的示范村,连续两年获得“红旗支部”称号。目前,全市一类支部达到95%,二类支部降至5%。

(二)提高了农村干部服务群众的能力,密切了党群、干群关系。推行“4+2”工作法后,基层干部讲方法、讲程序、讲协商,主动问政于民、问策于民、问计于民,得到了党员群众的认可与支持,换来了农村的和谐与稳定。粮食直补、“两免一补”、农村低保、新型农村合作医疗等党的惠农政策不折不扣地得到落实,人畜安全饮水、中小学危房改造等民生工程扎实推进。2006年以来,全市农村信访量下降74%,集体访、越级访下降95%。村干部、党员违纪违法案件下降了95%,全市干群关系密切程度达到改革开放以来的最好水平。

(三)提高了广大党员和群众建设新农村的积极性。在农村要干成事,没有什么比群众愿意更重要。“4+2”工作法使党员的先进性体现出来了,群众的积极性调动起来了,原来没办成的事、想办办不成的事都办成了,困扰农村公益事业建设的一系列“老大难”问题迎刃而解。邓州市两年内总投资3.91亿元,其中群众自筹1.6亿元,修筑村村通公路2300公里,578个行政村全部实现了通油路或水泥路。群众自愿捐资投劳折合约3亿元,开展修路架桥、整治坑塘、修建游园、发展沼气、安装太阳能热水器等村庄治理活动。目前,已经完成1853个自然村,占总数的87.8%,农村生产生活条件得到了明显改善。

(四)实现了决策的科学化。通过“4+2”工作法,把党员、群众、干部以及专家的智慧汇聚在一起,有效地避免了决策失误,减少了盲目决策、浪费资源、急功近利等违背科学发展的问题。腰店乡燕店村就是在推行“4+2”工作法中引资建设粘土砖瓦窑的意见被否决后,集思广益,找到了建设村级工业集聚区,发展粮油加工业的新思路。目前,该村已建成了入驻企业31家、年产值2.9亿元的村级工业园区。

(五)推动了经济社会又好又快发展。推行“4+2”工作法后,全市干群心齐气顺,干劲倍增,实现了经济社会又好又快发展。2008年,全市完成生产总值205亿元,增长12.1%;全社会固定资产投资完成73.4亿元,增长39.3%;地方财政一般预算收入完成3.76亿元,增长17.1%;城镇居民人均可支配收入11818元,增长8.6%;农民人均纯收入5089元,增长7.2%。2008年,邓州市在全省县域经济综合位次排序中列第41名,比2005年上升3个位次。

四、对进一步深化完善“4+2”工作法的思考

(一)推行“4+2”工作法,既要防“独断”又要防“分散”。党的十七届四中全会强调:“党内民主是党的生命,集中统一是党的力量保证。必须坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。”如果“4+2”工作法在具体操作过程中,把握不住民主和集中的度,一般党员干部不能充分发表意见,或者在发表意见后支部书记仍然利用政治优势通过,就形成了“独断”局面;反之,如果党支部不能掌控大局,村级组织、党员干部群众“一盘散沙”,导致党支部的提议通不过,则形成了“分散”局面。实践中,我们认为在“四议”的过程中,党支部对于党员干部群众的意见,正确的要予以采纳,不正确的要给予解释说明,否则党员群众有权向上级党组织反映,以此来避免“独断”现象。同时,党支部在提议前,也要充分调研,找准群众最关心、最直接、最现实的问题,避免在决策过程中出现“分散”现象。

(二)推行“4+2”工作法,必须把好代表素质关和分布关。村民代表会议由本村的各级人民代表大会代表、村民委员会成员、村民代表组成。是否能够真正发扬民主,关键在于这部分人是否能深入群众,切实代表群众的利益、反映群众的诉求,而不是仅仅表达自己的主观意愿,否则民主就成为“形式主义”、成为村民代表会议的“内部民主”。因此,在代表的推选中,必须要充分考虑代表的代表性和广泛性,把好素质关和分布关。一是要把好素质关。把有一定的政治觉悟和参政议政能力、遵纪守法、公道正派、坚持原则、热爱集体、在群众中有威信的人选为村民代表。二是要把好分布关。1998年开始实施的《村民委员会组织法》规定,村民代表由村民按每五户至十五户推选一人,或者由各村民小组推选若干人产生。但是,目前农村“两新”组织层出不穷,以户或村民小组为单位的推选办法已经无法代表农村各方面的利益。因此,在村民代表的推选中,应为“两新”组织合理分配一定的名额,使他们的利益诉求能得到充分表达。同时,还要注重在少数民族、妇女,甚至合法信教群众中布局代表,努力体现代表的广泛性。

(三)推行“4+2”工作法,必须注重保护少数人的利益。在“4+2”工作法的实践中,邓州市把支部会、“两委”会、党员大会、村民代表会议的通过比例由1/2扩大到2/3,以此来实现各种群体的利益平衡,保护少数人的利益。同时,对群众的各种权利进行“排序”,优先保护群众的生命权、健康权、安全权、财产权。如果侵犯了上述权利,即使是多数人的意愿,也要修改方案,予以优先保护。

(四)推行“4+2”工作法,必须建立快速有效的反馈机制。在决议公告期间,若发现决议中确实存在重大问题,或必须对决议进行全面修改的,要重新召开党员大会、村民代表会议或村民会议,说明情况,宣布决议无效,待修改完善后重新进入“4+2”工作法决策程序。同时,要成立高规格的监督机构,对重大村级事务不按“4+2”工作法程序决策的,要有报必查、有错必究,以确保“4+2”工作法的健康运行。

责任编辑:思 齐